Municipality lacks standing to challenge water connection feeKI-generiert

2C_344/2021

Urteil vom 21. September 2021

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Zollinger.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde A.________, vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Marco Koletsis,

gegen

B.________,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Wasseranschlussgebühr,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 11. Februar 2021 (VB.2019.00242).

Sachverhalt:

A.

Die Planungs- und Baukommission der Gemeinde A.________ erteilte B.________ am 1. April 2014 die baurechtliche Bewilligung mit Nebenbestimmungen für den Neubau von vier Mehrfamilienhäusern in der Gemeinde A.________. Am 12. Februar 2015 stellte die Gemeinde A.________ B.________ eine Akontorechnung für die Wasseranschlussgebühr für den Neubau der Mehrfamilienhäuser über Fr. 31'960.80. Am 16. Februar 2018 erhob die Gemeinde A.________ die definitive Wasseranschlussgebühr in der Höhe von Fr. 158'691.-- und stellte B.________ nach Abzug der Akontozahlung von Fr. 31'960.80 den Betrag von Fr. 126'730.20 in Rechnung. B.________ bezahlte diese Rechnungen jeweils fristgerecht.

B.

Mit Eingabe an die Gemeinde A.________ vom 26. Juni 2018 beantragte B.________, ihm sei die bezahlte Anschlussgebühr von Fr. 158' 691.-- zurückzuerstatten. Der Gemeinderat der Gemeinde A.________ wies das als Einsprache entgegengenommene Rückerstattungsersuchen am 3. Dezember 2018 ab. Am 18. Dezember 2018 reichte B.________ gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 3. Dezember 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich ein. Mit Entscheid vom 19. März 2019 wies dieses den Rekurs ab. Die von B.________ gegen den Rekursentscheid vom 19. März 2019 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 11. Februar 2021 gut. Es erwog im Wesentlichen, die effektive Höhe der zu erwartenden Wasseranschlussgebühr sei für die zahlungspflichtige Person nicht voraussehbar. Es fehle mit Blick auf den Bemessungsindikator sowohl hinsichtlich des Erfordernisses des formellen Gesetzes als auch bezüglich der gebotenen rechtssatzmässigen Bestimmtheit des Abgabemasses an einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Eine richterliche Lückenfüllung komme infolge der Vorgaben aus dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip von Art. 127 Abs. 1 BV nicht infrage. Ein Appellentscheid, mit dem die Gemeinde A.________ dazu aufgefordert würde, eine genügende gesetzliche Grundlage zu schaffen, falle aufgrund der mittlerweile am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen, von der Gemeindeversammlung der Gemeinde A.________ erlassenen Verordnung über die Wasserversorgung vom 11. Juni 2015 sowie des gestützt darauf vom Gemeinderat erlassenen Gebührenreglements der Wasserversorgung vom 11. Juni 2015 ausser Betracht.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. April 2021 gelangt die Gemeinde A.________ an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 11. Februar 2021. Der Beschluss des Gemeinderats vom 3. Dezember 2018 sowie der Entscheid des Baurekursgerichts vom 19. März 2019 seien als rechtsmässig zu bestätigen und wiederherzustellen.
Der Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 2. Juni 2021 antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdegegner beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Das Baurekursgericht hat sich nicht vernehmen lassen. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 21. Juni 2021.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 146 II 276 E. 1; 141 II 113 E. 1).

1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (Art. 83 BGG).

1.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich für ihre Legitimation nicht auf die Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG), sondern auf Art. 89 Abs. 1 BGG. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sich ein Gemeinwesen auf das allgemeine Beschwerderecht von Art. 89 Abs. 1 BGG stützen, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid entweder gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen (vgl. E. 1.2.1 hiernach) oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt (vgl. E. 1.2.2 hiernach) ist. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Beschwerdelegitimation von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; 140 I 90 E. 1.2; 140 V 321 E. 2.1.1).

1.2.1. Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirkungen, ist die Legitimation nicht bereits dann zu bejahen, wenn ein Entscheid Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat. Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens. Bejaht wird die Legitimation im Allgemeinen in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten - wie etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht - haben. Verneint wird die Legitimation hingegen, soweit es um die übrigen fiskalischen Interessen geht. In einem solchen Fall ist das Gemeinwesen nicht wie eine Privatperson betroffen, sondern vielmehr in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.3; 138 II 506 E. 2.1.2 und E. 2.3 f.; Urteil 2C_760/2016 vom 26. September 2016 E. 2.2.3).

1.2.2. Ist das Gemeinwesen (nur) in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger betroffen, ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung erforderlich, dass es in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1) respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen (vgl. BGE 140 V 321 E. 2.1.1) betroffen ist (vgl. auch BGE 140 I 90 E. 1.2.2). Eine solche Betroffenheit wird in der Regel im Bereich der Sozialhilfe (vgl. BGE 140 V 328 E. 6) sowie beim interkommunalen Finanzausgleich und ähnlichen Regelungen (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.3; 135 II 156 E. 3.3; Urteile 2C_455/2020 vom 2. Dezember 2020 E. 1, nicht publ. in: BGE 147 I 173; 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 1.2) anerkannt. Gleiches gilt auch, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat, nicht aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne Grundsatzfragen geht (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.3; 140 I 90 E. 1.2.6; Urteil 2C_910/2020 vom 28. Juli 2021 E. 1.2.2).

1.3. Das Bundesgericht hat die Legitimation der Gemeinden ebenfalls in ihrer Eigenschaft als Gläubigerinnen von Kausalabgaben (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 2e) - namentlich von Erschliessungsabgaben (vgl. Urteile 2C_444/2008 vom 9. März 2009 E. 1.2; 2C_712/2008 vom 24. Dezember 2008 E. 1.3.3) anerkannt. Doch setzt auch dies voraus, dass die Streitigkeit eine präjudizielle Wirkung oder sonst eine besondere Tragweite aufweist (vgl. Urteile 1C_670/2013 vom 10. Februar 2014 E. 4.2; 1C_78/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat die Gemeinde aufgrund von Art. 42 Abs. 2 BGG zumindest ansatzweise aufzuzeigen (vgl. Urteil 2C_760/2016 vom 26. September 2016 E. 2.4.1).

1.3.1. Vorliegend ist die Wasseranschlussgebühr in der Höhe von insgesamt Fr. 158'691.-- umstritten. Dabei handelt es sich um eine Kausalabgabe (vgl. Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1), deren Gläubigerin die Beschwerdeführerin ist. Der Betrag von Fr. 158'691.-- ist zwar nicht unbeachtlich. Dass die streitige Gebühr im Lichte des Gemeindebudgets eine beträchtlich Höhe erreicht, macht die Beschwerdeführerin indes nicht geltend. Die Beschwerdeführerin legt auch nicht dar, weshalb sie in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt sein soll (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Solches ist auch nicht ohne Weiteres ersichtlich. Aus dem angefochtenen Urteil der Vorinstanz ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die - nach Auffassung der Vorinstanz sowie des Baurekursgerichts fehlende - gesetzliche Grundlage mittlerweile geschaffen hat (vgl. E. 2.5 des angefochtenen Urteils; vgl. auch Bst. B i.f. hiervor). Die Verordnung der Gemeinde A.________ vom 29. November 2007 über die Gebühren der Wasserversorgung, auf die sich die vorliegend umstrittene Praxis gestützt hat, ist nicht mehr in Kraft (vgl. auch E. 6.2 des angefochtenen Urteils). Die Beurteilung der Praxis der Beschwerdeführerin wäre daher ohne präjudizielle Wirkung für die künftige Gebührenerhebung.

1.3.2. Ausserdem beantwortete das Bundesgericht die sich vorliegend stellenden Grundsatzfragen mit Bezug auf die Beschwerdeführerin bereits im Urteil 2C_150/2007 vom 9. August 2007. Es kam damals zum Schluss, für die Erhebung der umstrittenen Anschlussgebühren bestehe weder auf kommunaler noch auf kantonaler Ebene die erforderliche Grundlage in einem formellen Gesetz (vgl. Urteil 2C_150/2007 vom 9. August 2007 E. 4). Das Baurekursgericht erwägt in seinem Entscheid vom 19. März 2019 in diesem Zusammenhang, der Umstand, dass die Festsetzung eines Bemessungsindikators - im Zuge des aufgrund des Bundesgerichtsurteils ausgelösten Rechtsetzungsprozesses - "vergessen werden konnte, sei angesichts des klaren Rechtsetzungsauftrags [...] unbegreiflich" (E. 3.8 S. 15 des Entscheids des Baurekursgerichts vom 19. März 2019; vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG; vgl. auch E. 5.3 i.f. des angefochtenen Urteils).

1.4. Nach dem Dargelegten hat die Beantwortung der sich stellenden Streitfragen weder eine über den Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die (künftige) öffentliche Aufgabenerfüllung noch sind ungeklärte Grundsatzfragen zu beurteilen. Der vorliegenden Angelegenheit kommt über den hier zu beurteilenden Einzelfall hinaus folglich keine (besondere) Tragweite zu. Im Lichte der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach Gemeinwesen nur restriktiv gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel zur Beschwerdeführung zuzulassen sind (vgl. E. 1.2 i.f. hiervor; vgl. auch BGE 136 II 274 E. 4.2), ist die Beschwerdeführerin nicht im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert.

2.

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist mangels Beschwerdelegitimation nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig wird und Vermögensinteressen wahrnimmt, die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet, zumal der Beschwerdegegner nicht anwaltlich vertreten ist (Art. 68 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. September 2021

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Zollinger