Standing to challenge wolf cull and legal aidKI-generiert

2C_291/2024

Urteil vom 15. September 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiberin Wortha.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Amt für Natur, Jagd und Fischerei (ANJF) des Kantons St. Gallen, Rechtsdienst,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Regulierung der Wölfe des Calfeisental-Rudels,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung II, vom 19. April 2024 (B 2024/20).

Sachverhalt:

A.

Mit Zustimmung des Bundesamts für Umwelt BAFU vom 27. November 2023 machte das Amt für Natur, Jagd und Fischerei des Kantons St. Gallen am 4. Dezember 2023 die Anordnung der Entfernung der Wölfe des Calfeisental-Rudels durch Abschuss im Amtsblatt des Kantons St. Gallen öffentlich bekannt. Die Regulierungsmassnahme durfte längstens bis 31. Januar 2024 vollzogen werden. Die Publikation war mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Allfälligen innerhalb von 14 Tagen seit der Veröffentlichung erhobenen Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

B.

B.a. Mit Eingabe vom 19. Januar 2024 erhob A.________ in eigenem Namen und im Namen der Wölfe des Calfeisental-Rudels Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen trat mit Entscheid vom 23. Januar 2024 nicht auf den Rekurs ein.

B.b. Dagegen erhob A.________ am 29. Januar 2024 in eigenem Namen und im Namen der Wölfe des Calfeisental-Rudels Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen.
Mit Verfügung vom 1. Februar 2024 wies der Abteilungspräsident das Gesuch von A.________ um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung ab und schrieb ihr Gesuch um (auch superprovisorische) Anordnung der aufschiebenden Wirkung bzw. vorsorglicher Massnahmen als gegenstandslos geworden ab.
Am 8. Februar 2024 ergänze A.________ die Beschwerde und ersuchte um Wiedererwägung der Verfügung vom 1. Februar 2024 betreffend vorsorgliche Massnahmen; am 13. Februar 2024 ersuchte sie um Wiedererwägung der Abweisung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung.
Auf die gegen die Verfügung vom 1. Februar 2024 erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht nicht ein (Urteil 2C_104/2024 vom 12. März 2024).

B.c. Mit Urteil vom 19. April 2024 wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. Mai 2024 und Beschwerdeergänzung vom 14. Juni 2024 gelangt A.________ (nachfolgend Beschwerdeführerin) in eigenem Namen und im Namen der Wölfe des Calfeisental-Rudels ans Bundesgericht. Sie beantragt in der Hauptsache die Aufhebung der Verfügung vom 1. Februar 2024 sowie des angefochtenen Urteils vom 19. April 2024 und die Rückweisung der Angelegenheit an das Amt für Natur, Jagd und Fischerei des Kantons St. Gallen. Ferner beantragt sie die Feststellung, dass die Vorinstanz Bundes- und Völkerrecht verletzt habe. In prozessualer Hinsicht beantragt sie den Verzicht auf die Erhebung von Gerichtskosten, eventualiter die Prüfung der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Mit Eingabe vom 18. Juni 2024 reicht die Beschwerdeführerin ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Beilagen ein.
Mit Verfügung vom 19. Juni 2024 heisst die Abteilungspräsidentin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der Beschwerdefrist gut.
Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, das Amt für Natur, Jagd und Fischerei des Kantons St. Gallen und die Vorinstanz beantragen, die Beschwerde abzuweisen. In Kenntnis der Vernehmlassungen hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen und Ausführungen fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 150 I 174 E. 1; 150 II 273 E. 1).

1.2. Die Vorinstanz brachte das bei ihr hängige Verfahren zum Abschluss, indem sie den Nichteintretensentscheid des Volkswirtschaftsdepartements bestätigte (Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Urteils). Ein Nichteintretensentscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden, wenn diese auch für den Entscheid in der Sache offen steht (BGE 135 II 145 E. 3.2; Urteile 2C_553/2024 vom 7. Mai 2025 E. 1.1; 2C_361/2024 vom 24. Januar 2025 E. 1.2; 2C_457/2023 vom 15. September 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 I 73).
Soweit das Urteil vom 19. April 2024 angefochten ist, richtet sich die Beschwerde gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) einer letzten kantonalen Instanz eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), die nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt. Gegen das Urteil vom 19. April 2024 ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten somit zulässig.

1.3.

1.3.1. Die Beschwerdeführerin ficht ausserdem die Verfügung vom 1. Februar 2024 an. Auf die entsprechende Beschwerde dagegen ist das Bundesgericht nicht eingetreten (Urteil 2C_104/2024 vom 12. März 2024), sodass die erneute Anfechtung mit dem Endentscheid grundsätzlich möglich bleibt (Art. 93 Abs. 3 BGG; BGE 131 III 87 E. 3.3; 118 II 91 E. 1b; BOVEY GRÉGORY, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl., Bern 2022, Art. 93 N 49; UHLMANN FELIX, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 93 N 28).

1.3.2. Mit der Verfügung vom 1. Februar 2024 wies die Vorinstanz einerseits ein Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ab und schrieb andererseits ein von ihr gestelltes Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen als gegenstandslos geworden ab (vorstehend Bst. B.b).
Soweit Streitgegenstand der Verfügung vom 1. Februar 2024 die vorsorglichen Massnahmen bzw. die aufschiebende Wirkung ist, ist festzuhalten, dass deren Wirkung mit dem Endentscheid dahingefallen ist. Nachdem die Abschussfrist am 31. Januar 2024 abgelaufen ist, fiel die Notwendigkeit vorsorglicher Massnahmen bzw. der aufschiebenden Wirkung mit diesem Datum weg. Die Verfügung vom 1. Februar 2024 konnte sich mithin nicht mehr auf den Endentscheid auswirken (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Es besteht keine Möglichkeit der Beschwerde, wenn die Zwischenverfügung im Zeitpunkt des Endentscheids keine Wirkung mehr entfaltet (vgl. Urteil 2C_68/2024 vom 30. Juni 2025 E. 1.4; BOVEY GRÉGORY, a.a.O., Art. 93 N 48). Das ist vorliegend mit Blick auf die beantragten vorsorglichen Massnahmen der Fall. Soweit sich die Beschwerde dagegen richtet, ist darauf nicht einzutreten.

1.3.3. Anders verhält es im Hinblick auf die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung. Diese kann die Beschwerdeführerin auch durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechten (vgl. Urteil 5A_654/2019 vom 14. Mai 2020 E. 1.2.2 mit Hinweisen; BOVEY GRÉGORY, a.a.O., Art. 93 N 46). Dementsprechend ist die Beschwerde gegen die Verfügung vom 1. Februar 2024 zulässig, soweit sie sich gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung richtet.

1.4. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist die Partei, deren Beschwerde von der Vorinstanz für unzulässig erklärt worden ist, im Sinne von Art. 89 BGG beschwerdelegitimiert, wenn sie zur Anfechtung des Entscheids in der Sache berechtigt gewesen wäre, und dies ungeachtet des für den Nichteintretensentscheid als massgeblich erachteten Grundes, der vor dem Bundesgericht strittig ist (BGE 145 II 168 E. 2). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung, mit der die Vorinstanz ihr die unentgeltliche Rechtspflege verweigerte, und des angefochtenen Urteils, mit dem die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des kantonalen Volkswirtschaftsdepartements bestätigte. Die Beschwerdeführerin ist deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.5. Soweit die Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht eintritt oder die Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid einer Verwaltungsbehörde abweist, ohne mit einer Eventualbegründung die Sache auch materiell zu beurteilen, kann vor Bundesgericht nur das Nichteintreten angefochten werden. Ist die Beschwerde begründet, weist das Bundesgericht die Sache zur weiteren Beurteilung des Falles zurück. Andernfalls hat es mit dem vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein Bewenden (BGE 144 II 184 E. 1.1; 139 II 233 E. 3.2; Urteil 2C_142/2023 vom 3. August 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 II 57 E. 1.2).
Der Feststellungsantrag der Beschwerdeführerin betrifft nicht das Nichteintreten, sondern die materielle Beurteilung der Abschussverfügung. Dies liegt ausserhalb des Streitgegenstandes, der angesichts des vorinstanzlich bestätigten Nichteintretens auf die Eintretensfrage beschränkt ist. Auf den Feststellungsantrag ist daher nicht einzutreten.

1.6. Nachdem das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der Beschwerdefrist gutgeheissen wurde (Art. 50 Abs. 1 BGG; vgl. vorstehend Bst. C), gilt die Beschwerde als rechtzeitig eingereicht (Art. 100 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde ist dem Formerfordernis von Art. 42 Abs. 1 BGG entsprechend eingereicht worden. Auf die Beschwerde ist mit den vorgenannten Einschränkungen gemäss E. 1.3.2 und E. 1.5 einzutreten.

2.

2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die die Beschwerdeführerin vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG), sofern weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 149 II 337 E. 2.2; 148 II 392 E. 1.4.1). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 I 80 E. 2.1; 147 I 73 E. 2.1). Um der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht zu genügen, ist in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen und, wenn möglich, zu belegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 150 I 80 E. 2.1; 149 I 248 E. 3.1; 149 I 105 E. 2.1).
Die Anwendung von kantonalem Recht überprüft das Bundesgericht vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen auf Willkür und bloss insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet wird (Art. 95 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 I 80 E. 2.1; 145 II 32 E. 5.1).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" heisst willkürlich (Art. 9 BV). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vgl. E. 2.1 vorstehend; zum Ganzen BGE 150 II 346 E. 1.6; 147 I 73 E. 2.2). Dementsprechend genügt es nicht, dem Bundesgericht lediglich die eigene Auffassung zu unterbreiten, als ob diesem eine freie Sachverhaltsprüfung zukäme (BGE 150 I 50 E. 3.3.1; Urteil 2C_499/2023 vom 24. Januar 2024 E. 3.1 mit Hinweisen). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 150 I 50 E. 3.3.1).
Soweit die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Verfügung vom 1. Februar 2024 eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts moniert, schildert sie lediglich ihre eigene Sicht der Dinge und ergänzt den Sachverhalt frei, ohne aufzuzeigen, worin die vorinstanzliche Willkür bestehen sollte. Die Rüge erschöpft sich in appellatorischer Kritik, worauf das Bundesgericht nicht eingeht.
Die Beschwerdeführerin rügt ferner die Nichtaufnahme der Wölfe ins Rubrum als unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Dies ist indes Folge der vorinstanzlich verneinten Legitimation und damit eine Rechtsfrage, weshalb die Frage nicht als Sachverhaltsrüge zu behandeln ist.

3.

Streitgegenstand ist die Frage, ob die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid der kantonalen Behörde zu Recht bestätigte.

3.1. Die Vorinstanz schützte den Nichteintretensentscheid, da die Beschwerdeführerin kein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Abschussverfügung habe und die Wölfe nicht parteifähig seien. Folglich verneinte sie die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin und der Wölfe (angefochtenes Urteil E. 3 und E. 4).
Die Beschwerdeführerin hingegen stellt sich auf den Standpunkt, dass sowohl sie persönlich als auch die Wölfe zur Beschwerdeerhebung befugt seien. Sie rügt eine falsche Rechtsanwendung von Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen (VRP/SG; sGS 951.1) und Art. 9 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention; SR 0.814.07).
Zu prüfen ist somit zunächst, ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeführung berechtigt ist (nachfolgend E. 3.3), und hernach, ob die Wölfe zur Beschwerdeführung befugt sind (nachfolgend E. 3.4).

3.2.

3.2.1. Die Frage der Beschwerdeberechtigung im vorinstanzlichen Verfahren beurteilt sich nach kantonalem Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht grundsätzlich nur auf Willkür hin prüft (vorstehend E. 2.1). Die Vorinstanz stützte sich diesbezüglich auf Art. 45 Abs. 1 i.V.m Art. 64 VRP/SG, wonach zur Erhebung des Rekurses bzw. der Beschwerde berechtigt ist, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (angefochtenes Urteil E. 2.1, E. 3.3.1). In Anwendung von Art. 8 Abs. 1 VRP/SG, gemäss welchem an einem Verwaltungsverfahren natürliche und juristische Person sowie Personenvereinigungen beteiligt sein können, ist dem angefochtenen Urteil ferner zu entnehmen, dass die Beschwerdebefugnis die Parteifähigkeit voraussetzt (angefochtenes Urteil E. 4.1).

3.2.2. Gemäss dem in Art. 111 Abs. 1 BGG verankerten Einheitsgrundsatz sind die Kantone verpflichtet, die Parteieigenschaft im öffentlichen Verfahrensrecht gleich auszugestalten wie vor Bundesgericht. Die Legitimation im kantonalen Verfahren darf daher nicht enger gefasst sein als die Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG. Ob das kantonale Recht diese Mindestanforderungen einhält, ist als Frage des Bundesrechts vom Bundesgericht frei zu prüfen (BGE 150 II 409 E. 2.2; 150 II 123 E. 4.1; 150 II 105 E. 5.2; 141 II 307 E. 6.1).

3.2.3. Die Beschwerdeführerin rügt nicht, dass das kantonale Recht willkürlich angewendet worden sei, und sie macht nicht geltend, dass ihr das kantonale Recht über das Bundesrecht hinausgehende Ansprüche einräumen würde. Entsprechendes ergibt sich auch nicht aus dem angefochtenen Urteil. Daher ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin und der Wölfe im kantonalen Verfahren nach Massgabe von Art. 89 Abs. 1 BGG mit freier Kognition zu beurteilen.

3.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist beschwerdeberechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).
Dass die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, ist nicht strittig. Zu prüfen sind folglich nur die beiden anderen Voraussetzungen.

3.3.1. Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG verlangt, dass die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend bei der Beschwerde einer Dritten, die nicht Verfügungsadressatin ist (BGE 151 I 19 E. 8.4.1; 150 II 123 E. 4.1).

3.3.2. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG gegeben sein. Dieses besteht im praktischen Nutzen, der sich ergeben würde, wenn die beschwerdeführende Person mit ihren Rechtsbegehren durchdringen sollte, d.h. in der dadurch unmittelbar bewirkten, für sie vorteilhaften Beeinflussung ihrer rechtlichen oder tatsächlichen Situation. Es muss sich um die eigenen Rechtspositionen bzw. Interessen handeln. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung. Damit soll die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden (BGE 151 I 19 E. 8.4.1; 150 II 123 E. 4.1).

3.3.3. Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG) war die Beschwerdeführerin nicht Verfügungsadressatin. Die Verfügung richtete sich vielmehr an die kantonalen Behörden und erlaubte den Abschuss von Wölfen aus dem Calfeisental-Rudel (angefochtenes Urteil E. 3.2 und E. 3.3.1). Weder, dass das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Beschwerdeführerin auf den Beschwerdeweg verwies, anstatt ihrem Begehren entsprechend ein Vernehmlassungsverfahren im Hinblick auf die Teilrevision der Jagdverordnung zu eröffnen, noch die Tatsache, dass der Bundesrat einstweilig auf ein solches verzichtete, vermag eine persönliche Betroffenheit der Beschwerdeführerin zu begründen, wie die Vorinstanz zu Recht festhält. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin Vorbehalte und Einwendungen gegen die Teilrevision der Jagdverordnung und die damit insbesondere ermöglichten proaktiven Abschüsse der Wölfe hat, wie sie mit der streitgegenständlichen Verfügung angeordnet wurden, hebt sie nicht von anderen Dritten ab, die ihre Auffassung teilen. Der Abschuss eines oder mehrerer Wölfe aus dem Rudel wirkt sich nicht auf die Rechtssphäre der Beschwerdeführerin aus und betrifft sie nicht mehr als die Allgemeinheit. Gleiches gilt für das von der Beschwerdeführerin angerufene Recht auf Übernahme von Verantwortung zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft. Mit alldem vertritt die Beschwerdeführerin Allgemein-, nicht aber eigene persönliche Interessen, sodass ihre Vorbringen auf eine unzulässige Popularbeschwerde hinauslaufen.

3.3.4. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, führt zu keiner anderen Beurteilung. Soweit sie eine persönliche Betroffenheit aus dem Verzicht des Bundesrates auf das Vernehmlassungsverfahren zur provisorisch in Kraft gesetzten Teilrevision der Jagdverordnung herleiten möchte, geht dies bereits aus dem Grund fehl, dass die Vernehmlassung zur (definitiven) Teilrevision der Jagdverordnung unterdessen stattgefunden hat und die Beschwerdeführerin daran teilnehmen konnte (vgl. Urteil 2C_273/2024 vom 18. Juni 2025 E. 1.3.3). Ohnehin vermag die Beschwerdeführerin damit keinen Zusammenhang zur streitgegenständlichen Verfügung aufzeigen. Zu keiner anderen Einschätzung führt, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, sie verfüge über viel Erfahrung im Umweltbereich, sie sei "Hüterin der Natur" sowie privat und beruflich im Bereich der Biodiversität engagiert. So interessiert und engagiert die Beschwerdeführerin im Umweltschutz im Allgemeinen und für geschützte Tierarten im Besonderen auch sein mag, begründet dies keine persönliche Betroffenheit. Die Beschwerdeführerin macht damit allein öffentliche Interessen, nämlich den Natur- und Umweltschutz, geltend (vgl. BGE 146 I 145 E. 5.5; Urteil 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.6). Zur Beschwerdeführung in diesen Angelegenheiten sind indes ausschliesslich die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) genannten Organisationen berechtigt; eine solche ist die Beschwerdeführerin als Privatperson nicht. Mangels besonderer Betroffenheit ist die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG).

3.3.5. Die Vorinstanz durfte die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin somit verneinen und den Nichteintretensentscheid der kantonalen Behörde bestätigen, ohne Bundesrecht zu verletzen.

3.4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Wölfe beschwerdeberechtigt sind bzw. die Beschwerdeführerin zu deren Vertretung berechtigt ist.

3.4.1. Die in Art. 89 BGG festgehaltene Beschwerdebefugnis setzt die Parteifähigkeit der beschwerdeführenden Person voraus (BGE 142 II 80 E. 1.4.4; Urteil 2C_622/2013 vom 11. April 2014 E. 2.2 mit Hinweis; DONZALLAZ, a.a.O., N. 6 zu Art. 89 BGG). Die Parteifähigkeit richtet sich nach dem Zivilrecht. Sie ist die Fähigkeit, im Verfahren im eigenen Namen als Partei aufzutreten. Parteifähig ist, wer rechtsfähig ist. Die Parteifähigkeit ist Voraussetzung für die Prozessfähigkeit, das heisst der Fähigkeit, selbst einen Prozess zu führen oder einen Vertreter zu bestellen (Urteile 2C_636/2023 vom 18. Juli 2024 E. 7.1; 2C_684/2015 vom 24. Februar 2017 E. 1.2; 2C_736/2010 vom 23. Februar 2012 E. 1.2; 2C_859/2010 vom 17. Januar 2012 E. 1.3; 2C_303/2010 vom 24. Oktober 2011 E. 2.3).

3.4.2. Gemäss Art. 11 ZGB (SR 210) ist jedermann rechtsfähig; jeder Mensch hat die Fähigkeit, Rechte und Pflichten zu haben. Tiere sind gemäss Art. 641a ZGB keine Sachen; soweit für sie keine besonderen Regelungen bestehen, gelten für sie aber die auf Sachen anwendbaren Vorschriften. Tiere sind daher nicht Träger subjektiver Rechte (BGE 147 I 183 E. 8.3; Urteil 2C_151/2025 vom 18. Juni 2025 E. 4.4; vgl. aber zu einer entsprechenden Forderung in der Lehre STUCKI SASKIA, Die "tierliche Person" als Tertium datur, in: Ammann Christoph/Christensen Birgit/Engi Lorenz/Michel Margot (Hrsg.), Würde der Kreatur, Zürich/Basel/Genf 2015, S. 287 ff., S. 305 ff. mit Hinweisen).

3.4.3. Es gibt keine Rechtsnorm, die Wölfen die Rechtsfähigkeit einräumt (vgl. dazu auch BGE 147 I 183 E. 8.2). Dass Wölfe als Bestandteil von Natur und Umwelt durch die Rechtsordnung geschützt sind (vgl. Art. 1 lit. d NHG; Art. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und Art. 5 JSG [SR 922.0]), macht sie nicht selbst zum Träger von Rechten und Pflichten. Mangels lex specialis gilt somit die allgemeine Regelung, wonach die Rechtsfähigkeit nur Menschen zukommt. Da Wölfe keine Menschen sind, sind sie nicht rechtsfähig. Folglich kommt ihnen auch keine Parteifähigkeit zu. Die Vorinstanz durfte die Beschwerdebefugnis der Wölfe somit verneinen (angefochtenes Urteil E. 4.1), ohne Bundesrecht zu verletzen.

3.4.4. Ohne Parteifähigkeit gibt es auch keine Möglichkeit, sich in einem Prozess vertreten zu lassen (vorstehend E. 3.4.1). Dementsprechend kann die Beschwerdeführerin auch nicht als Vertreterin der Wölfe den Prozess in deren Namen führen. Die entsprechende Beurteilung der Vorinstanz erweist sich als bundesrechtskonform (angefochtenes Urteil E. 4.1). Gleiches gilt für die Beschwerdeführerin als Interessenvertreterin der Wölfe (angefochtenes Urteil E. 4.2). Als solche kommen - wie erwähnt (vorstehend E. 3.3.4) - nur die gemäss Art. 12 NHG vom Bundesrat genannten Organisationen in Frage; eine solche ist die Beschwerdeführerin nicht.

3.4.5. Nach dem Gesagten können Wölfe nicht Partei in einem Gerichtsverfahren sein und die Beschwerdeführerin nicht zu deren Vertretung befugt sein. Die Vorinstanz hat daher zu Recht entschieden, dass die Wölfe nicht zur Beschwerde befugt sind. Dementsprechend hat die Vorinstanz auch kein Recht verletzt, indem sie die Wölfe nicht ins Rubrum aufgenommen hat (vgl. E. 2.2).

3.5. Der Vollständigkeit halber ist ferner festzuhalten, dass es nicht gegen die Aarhus-Konvention verstösst, wenn die Beschwerdeführerin als Privatperson nicht zur Beschwerde zugunsten der Allgemeinheit zugelassen wird. Artikel 9 der Aarhus-Konvention sieht keine Popularbeschwerde vor und auferlegt den Mitgliedsstaaten auch keine Pflicht, eine solche einzuführen (BGE 146 I 145 E. 5.5; 141 II 233 E. 4.3.3; Urteile 1C_555/2020 vom 16. August 2021 E. 5.3.2; 2C_206/2019 vom 25. März 2021 E. 20.2). Eine entsprechende Verletzung der Aarhus-Konvention - sofern überhaupt rechtsgenüglich gerügt (vorstehend E. 2.1) ist im angefochtenen Urteil nicht zu erblicken.

3.6. Ebenso wenig stellt es eine Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 BV dar, wenn die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerde zugelassen wird. Eine solche läge nur vor, wenn die zuständige Behörde sich weigert, das formgerecht eingereichte Gesuch anhand zu nehmen und zu behandeln, obschon sie darüber befinden müsste. Auch ein in Verletzung von Verfahrensvorschriften ergangener Nichteintretensentscheid kommt einer formellen Rechtsverweigerung gleich (BGE 149 II 209 E. 4.2; 149 I 72 E. 3.2.1; 144 II 184 E. 3.1; Urteil 2C_80/2023 vom 6. Februar 2024 E. 6.1). Die Vorinstanz hat die ihr unterbreitete Beschwerde behandelt und das Nichteintreten zu Recht bestätigt. Dass die Vorinstanz dabei zu einem Ergebnis kommt, mit dem die Beschwerdeführerin nicht einverstanden ist, begründet keine Rechtsverweigerung.
Aus den gleichen Gründen liegt kein Verstoss gegen die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV vor. Die Rechtsweggarantie verbietet es nicht, das Eintreten auf ein Gesuch, ein Rechtsmittel oder eine Klage von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen, wie vorliegend von der Legitimation, abhängig zu machen (Urteil 2C_23/2024 vom 12. März 2025 E. 3.6 mit Hinweisen). Nachdem die Vorinstanz die Legitimation der Beschwerdeführerin und der Wölfe zu Recht verneint hat, verstösst das angefochtene Urteil nicht gegen Art. 29a BV.
Dass die Vorinstanz das Nichteintreten bestätigt, ohne einen ausgedehnten Prozess durchzuführen, stellt schliesslich auch keine Verletzung des Anspruchs auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV) dar. Soweit die Rüge überhaupt dem strengen Begründungserfordernis gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG genügt (vorstehend E. 2.1), ist nicht aufgezeigt, dass das Gericht voreingenommen gewesen sein sollte und der Entscheid nicht ergebnisoffen gefällt worden wäre (vgl. Urteil 2D_18/2023 vom 5. März 2024 E. 5.2 mit Hinweisen).

3.7. Im Ergebnis ist es mit Bundesrecht vereinbar, dass die Vorinstanz weder die Beschwerdeführerin noch die Wölfe zur Beschwerde zugelassen hat und das kantonale Nichteintreten bestätigt hat. Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich daher als unbegründet.

4.

Die Beschwerdeführerin rügt zudem eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV, da die Vorinstanz ihr in der Verfügung vom 1. Februar 2024 die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung verweigert hat. Da die Beschwerdeführerin keine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts, namentlich Art. 99 Abs. 2 VRP/SG, rügt, werden allein die Kriterien von Art. 29 Abs. 3 BV überprüft.

4.1. Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, umfasst dies auch den Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Artikel 29 Abs. 3 BV bezweckt, jeder Betroffenen ohne Rücksicht auf ihre finanzielle Situation tatsächlich Zugang zum Gerichtsverfahren zu vermitteln und die effektive Wahrung ihrer Rechte zu ermöglichen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Begehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind. Das Recht auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung als spezifischer Bestandteil der unentgeltlichen Rechtspflege ist schliesslich nicht bedingungslos, da es gemäss Art. 29 Abs. 3 Satz 2 BV nur dann besteht, wenn die Umstände des Falles die Hilfe eines Rechtsbeistands notwendig machen (BGE 142 III 138 E. 5.1; 139 III 475 E. 2.2; Urteile 2C_111/2024 vom 27. September 2024 E. 5.1; 2C_277/2023 vom 1. März 2024 E. 4.2; je mit Hinweisen).

4.2. Die Vorinstanz wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung mit Verfügung vom 1. Februar 2024 infolge Aussichtslosigkeit der Beschwerde ab (angefochtene Verfügung E. 2.4.3). Sie begründete dies damit, dass die Beschwerde kaum substanziierte Ausführungen zur auf die Beschwerdelegitimation bzw. das eigene schutzwürdige Interesse beschränkte Fragestellung enthalte (angefochtene Verfügung E. 2.4.1), die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde vorab öffentliche Interesse wahrnehme, ohne selbst im Sinne der Rechtsprechung besonders berührt zu sein, der Beschwerdeführerin ferner als Privatperson auch keine spezialgesetzliche oder völkerrechtliche Beschwerdebefugnis zukomme und schliesslich die Wölfe als Tiere nicht parteifähig seien (angefochtene Verfügung E. 2.4.2).

4.3. Die Beschwerdeführerin bringt demgegenüber sinngemäss vor, die Beschwerde sei nicht aussichtslos gewesen und sie sei auf die Vertretung durch eine rechtskundige Person angewiesen gewesen. Sie wirft der Vorinstanz vor, in Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) über das Gesuch entschieden zu haben, ohne dass die Beschwerdebegründung vorgelegen habe.

4.4. Mit ihren Vorbringen vermag die Beschwerdeführerin keine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV aufzuzeigen. Sie setzt sich weder mit der Begründung der Vorinstanz auseinander, wonach die Beschwerde kaum substanziierte Ausführungen zur Frage der Beschwerdelegitimation enthalte, noch legt sie in einer den qualifizierten Begründungsanforderungen (vorstehend E. 2.1) genügenden Weise dar, inwiefern die Gewinnaussichten ihrer Beschwerde angesichts der Begründung der kantonalen Vorinstanz in etwa gleich hoch wie die Verlustchancen sein sollten. Wenn bereits die kantonale Vorinstanz einlässlich begründet, dass die Beschwerdeführerin mangels eigenen schutzwürdigen Interesses und die Wölfe mangels Parteifähigkeit nicht beschwerdelegitimiert seien, genügt es nicht, im Rechtsmittelverfahren ihre bereits vorgetragene eigene Sicht der Dinge zu wiederholen. Dass ihre Kritik darüber hinaus gegangen wäre, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Der Entscheid der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege infolge Aussichtslosigkeit zu verweigern, erweist sich als verfassungskonform. Nachdem die fehlende Aussichtslosigkeit auch Voraussetzung für die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ist, ist es verfassungskonform, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin keinen solchen beigegeben hat. Damit ist die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV unbegründet.

4.5. Der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst als Mitwirkungsrecht unter anderem das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Akts zur Sache äussern und erhebliche Beweise beibringen zu können (BGE 150 I 174 E. 4.1; 144 I 11 E. 5.3). Die Vorinstanz begründete die Aussichtslosigkeit der Beschwerde mit der fehlenden Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin und der Wölfe. Dabei handelt es sich nicht nur um eine Prozessvoraussetzung, sondern auch um eine Rechtsfrage, welche die Vorinstanz von Amtes wegen prüft. Der dem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zugrunde liegende Sachverhalt ist aufgrund der Beschwerdeerhebung durch die Beschwerdeführerin im eigenen und im Namen der Wölfe und der gestellten Anträge spruchreif gewesen. Es stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, wenn die Vorinstanz über das Gesuch ohne Verzug entscheidet, ohne auf weitere Ausführungen der Beschwerdeführerin zu warten. Dass diese etwas an der Einschätzung der Vorinstanz hätten zu ändern vermögen, mithin den rechtserheblichen Sachverhalt im Hinblick auf die Legitimation ergänzt hätten, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist angesichts der Begründung im Endentscheid auch nicht ersichtlich. Aus diesem Grund gab es auch keinen Anlass für die Vorinstanz, gestützt auf das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdeführerin auf ihren Entscheid zurückzukommen (vgl. angefochtenes Urteil E. 5).

5.

5.1. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in jeder Hinsicht als unbegründet. Sie ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2. Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird einer bedürftigen Partei nur gewährt, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Nachdem die Beschwerdeführerin dem angefochtenen Entscheid nichts Substanzielles entgegenzusetzen wusste und die Beschwerde kaum den Begründungsanforderungen im bundesgerichtlichen Verfahren genügte, erweist sich die Beschwerde von vornherein als aussichtslos. Ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist dementsprechend abzuweisen. Vorliegend gibt es keinen Grund, von der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen. Die umständehalber reduzierten Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II, mitgeteilt.

Lausanne, 15. September 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha