2C_283/2008

{T 0/2}
2C_283/2008 /ber

Urteil vom 11. August 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Zollikon, Postfach 212, 8702 Zollikon,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Juchler,
Grossmünsterplatz 8, 8001 Zürich.

Gegenstand
Art. 8 und 9 BV (Bemessung von Kanalisationsanschlussgebühren)

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 7. Februar 2008.

Sachverhalt:

A.
X.________ erstellte Ende der Neunzigerjahre an der A.-Strasse in Zollikon ein Mehrfamilienhaus mit unterirdischer Garage. Am 27. März 2001 stellte ihm die Gemeinde Zollikon die Rechnung für die Kanalisationsanschlussgebühr von Fr. 30'069.90 zu. X.________ setzte sich dagegen auf dem Rechtsmittelweg zur Wehr. Das Bundesgericht hiess am 18. Mai 2005 seine staatsrechtliche Beschwerde - soweit sie die Kanalisationsanschlussgebühr betraf - gut (Verfahren 2P.223/2004).

Der Bezirksrat Meilen wies in der Folge den von X.________ gegen die Kanalisationsanschlussgebühr ergriffenen Rekurs erneut ab und trat auf seinen Antrag auf Ersatz der Investitionen in den Überschwemmungsschutz von Fr. 30'000.-- nicht ein. Die hiegegen erhobene Beschwerde blieb gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Februar 2008 erfolglos.

B.
X.________ beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 11. April 2008, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2008 aufzuheben und die Gemeinde Zollikon zu verpflichten, ihm die entstandenen Kosten für das Rückhaltebecken von Fr. 18'260.-- zu ersetzen oder bei der Berechnung der Anschlussgebühren in Anschlag zu bringen. Ebenso sei der Wert der nutzlos gewordenen Investitionen in den Überschwemmungsschutz von Fr. 30'000.-- zu ersetzen oder bei der Berechnung der Anschlussgebühren in Anschlag zu bringen. Ausserdem stellt X.________ zwei Feststellungsbegehren.

C.
Die Gemeinde Zollikon und das Verwaltungsgericht stellen den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
Die fristgerecht eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gemäss Art. 82 ff. BGG grundsätzlich zulässig. Allerdings kommt den Feststellungsbegehren neben den gestellten anderen Anträgen keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 126 II 300 E. 2c S. 303 f.). Es ist deshalb darauf nicht einzutreten.
Dasselbe gilt für den Antrag auf Ersatz bzw. Anrechnung der Investitionen in den Überschwemmungsschutz. Nach Auffassung der kantonalen Behörden ist dieses Begehren neu und liegt ausserhalb des Streitgegenstands, weshalb darauf nicht einzutreten war. Das Verwaltungsgericht bestätigt diese Auffassung und begründet sie näher. Der Beschwerdeführer setzt sich mit den vorinstanzlichen Erwägungen nicht auseinander und zeigt nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid auf einer verfassungswidrigen Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts beruhen sollte. Seine Rechtsschrift erfüllt daher in diesem Punkt die Begründungsanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG nicht (vgl. Urteil 2C_248/2007 vom 9. August 2007, E. 2).

2.
2.1 Die Erwägungen des bundesgerichtlichen Entscheids vom 18. Mai 2005 sind bei der Neubeurteilung für die Vorinstanzen, aber auch für das Bundesgericht selber bindend (BGE 133 III 201 E. 4.2 S. 208 mit Hinweisen). Auf die bereits darin beurteilten Punkte ist nicht mehr zurückzukommen. Vielmehr beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Fragen, zu denen nach den bundesgerichtlichen Erwägungen weitere Beweiserhebungen vorzunehmen waren.

2.2 Das Bundesgericht erklärt im genannten Urteil (E. 4.6 und 4.7), dass aus Gründen der Rechtsgleichheit eine Reduktion der Anschlussgebühr geboten sein kann, wenn der Beschwerdeführer ein Rückhaltebecken erstellen musste, weil die Kanalisation im Gebiet seines Grundstücks bei der Baubewilligungserteilung ungenügend dimensioniert war. Deshalb sei abzuklären, ob der Bau des Retentionsbeckens nach der heutigen kommunalen Praxis zu den ordentlicherweise dem Eigentümer obliegenden und von ihm zu finanzierenden Massnahmen gehöre oder ob diese private Vorkehr bloss infolge eines vorschriftswidrigen Ungenügens der öffentlichen Entwässerungsanlage ausnahmsweise der Bauherrschaft auferlegt werde. Sollte Letzteres zutreffen, wäre diesem Umstand bei der Bemessung der Anschlussgebühr Rechnung zu tragen.

Zur Begründung verweist das Bundesgericht auf einen früheren Entscheid vom 27. Februar 1997 (2P.340/1995, dortige E. 5). Danach hat derjenige, welcher der öffentlichen Kanalisation Abwasser zuführt, sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht die Einleitungsbedingungen einzuhalten. Massnahmen, deren Notwendigkeit sich einzig daraus ergibt, dass auf dem Grundstück zu stark verschmutztes oder zu grosse Mengen Abwasser anfallen, liegen im Verantwortungsbereich des Grundeigentümers. Insoweit ist es mit der Rechtsgleichheit zu vereinbaren, wenn dieser für Vorkehrungen selber aufkommen muss, mit denen aussergewöhnlich grosse Abwassermengen vorläufig zurückgehalten und hernach in dosierter Form dem öffentlichen Kanalsystem zugeleitet werden können. Denn dieser Grundeigentümer profitiert von der öffentlichen Infrastruktur nicht weniger als andere Benützer, bei denen von vornherein lediglich reglementskonforme Abwassermengen anfallen. Wenn jedoch das öffentliche Leitungssystem an einem Ort ohne sachlichen Grund kleiner dimensioniert ist als in anderen vergleichbaren Gebieten oder wenn es den massgeblichen Vorschriften nicht entspricht und aus diesen Gründen Retentionsmassnahmen erforderlich sind, hat der betroffene Grundeigentümer aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung Anspruch auf eine Reduktion der Anschlussgebühr. Denn in diesen Fällen kann er der Kanalisation nicht die gleichen Abwassermengen zuführen wie andere Grundeigentümer.

3.
3.1 Die kantonalen Instanzen stellen zunächst fest, dass die Kanalisation im Zeitpunkt der Baubewilligung ungenügend dimensioniert war. Sie beziehen sich dabei auf den Bericht des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 19. Dezember 2006, wonach die hydraulische Kapazität des damals vorhandenen Mischwasserkanals (NW 600 mm) in der A.-Strasse massiv überschritten war (Regenwassermenge rechnerisch: 1'796 l/sec.; Kapazität: 569 l/sec.) und er gemäss dem Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) 1985 durch einen grösseren (NW 1000 mm) hätte ersetzt werden sollen. Sie halten jedoch weiter fest, dass der Beschwerdeführer nicht allein wegen der ungenügenden Dimensionierung der Kanalisation ein Retentionsbecken habe erstellen müssen; vielmehr habe es einer kommunalen Praxis entsprochen, die Bauherren zu verpflichten, unter gewissen Voraussetzungen Retentionsmassnahmen zu treffen. Da somit solche Vorkehrungen nicht nur ausnahmsweise verlangt würden, sei eine Reduktion der Anschlussgebühr aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht geboten.

3.2 Der Beschwerdeführer kritisiert die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen in verschiedenen Punkten als willkürlich. Er beanstandet indessen nicht die Erhebung der - aktenmässig durchgehend belegten - Tatsachen, sondern die rechtlichen Folgerungen, welche die Vorinstanz daraus zieht. Nach seiner Auffassung missachtet das angefochtene Urteil die bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid vom 18. Mai 2005. Die Verweigerung einer Gebührenreduktion verletze nach den getroffenen Abklärungen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV).

4.
Eine Reduktion der Anschlussgebühr ist - wie erwähnt - aus Gründen der Rechtsgleichheit geboten, wenn ein Grundeigentümer Retentionsmassnahmen ergreifen muss, weil das öffentliche Kanalsystem ungenügend oder ohne sachlichen Grund kleiner dimensioniert ist als in vergleichbaren anderen Gebieten.

4.1 Die kantonalen Instanzen anerkennen den unzureichenden Ausbau der Kanalisation in der A.-Strasse zum Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung. Sie erachten diesen Umstand aber nicht als ausschlaggebend, weil der Beschwerdeführer nach ihrer Auffassung gemäss der damaligen Praxis ohnehin ein Retentionsbecken hätte bauen müssen. So habe die Gemeinde eine Liste vorgelegt, aus der hervorgehe, dass in rund fünfzig Fällen Retentionsmassnahmen erstellt wurden. Allerdings handelte es sich dabei meist um weniger umfangreiche Vorkehrungen; nur in sieben Fällen wurde ein Retentionsbecken gebaut. Ausserdem ist nicht ersichtlich, aus welchen Gründen auf den angegebenen Grundstücken Rückhaltemassnahmen verlangt wurden. Im Entscheid des Bezirksrats vom 5. Juni 2007, auf den die Vorinstanz verweist, wird dazu lediglich festgehalten, dass die Gemeinde den Bauherren solche Vorkehrungen "bei einer entsprechenden Notwendigkeit" auferlege und dass sie beim Beschwerdeführer eine solche Notwendigkeit bejaht habe. Weiter übernimmt die Vorinstanz auch die bezirksrätliche Auffassung, es sei unerheblich, dass an der A.-Strasse trotz vieler Neubauten nur vom Beschwerdeführer ein Retentionsbecken erstellt wurde.

Die von der Gemeinde aufgelisteten Fälle belegen zwar, dass Retentionsmassnahmen nicht nur ganz ausnahmsweise verlangt werden. Wenn die Vorinstanz ausführt, dass in dieser Situation aus Gründen der Rechtsgleichheit keine Reduktion der Anschlussgebühr verlangt werden könne, verkennt sie aber die Tragweite der bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid vom 18. Mai 2005. Aus den getroffenen Erhebungen geht nicht hervor, dass die Gemeinde vom Beschwerdeführer auch bei genügender Dimensionierung der Kanalisation in der A.-Strasse den Bau eines Retentionsbeckens verlangt hätte. Es ist auch nicht ersichtlich, woraus sich die vom Bezirksrat erwähnte "entsprechende Notwendigkeit" für eine solche Massnahme ergeben hätte. Der blosse Umstand, dass in verschiedenen Einzelfällen mehr oder weniger weitreichende Rückhaltevorkehrungen getroffen wurden, belegt noch nicht, dass diese zu den "ordentlicherweise dem Eigentümer obliegenden und von ihm zu finanzierenden Massnahmen" im Sinne des ersten bundesgerichtlichen Entscheids (2P.223/2004, E. 4.7) gehören und deshalb eine Reduktion der Anschlussgebühr des Beschwerdeführers ausschliessen. Es ist vielmehr offenkundig, dass die Gemeinde nicht allen Grundeigentümern - und zwar auch nicht allen in bestimmten Gebieten - Retentionsmassnahmen auferlegte. Das ergibt sich zudem aus dem Umstand, dass das bei der Baubewilligungserteilung geltende GKP 1985 eine Retention im Gebiet der A.Strasse nicht vorsah.

4.2 Die Gemeinde macht geltend, sie habe schon zu jener Zeit direkt gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) von den Grundeigentümern Rückhaltemassnahmen verlangt.

Eine zweckmässige und rechtsgleiche Anordnung solcher Vorkehren setzt aber eine kommunale Entwässerungsplanung voraus. Gebiete mit ganz oder teilweise vorgeschriebener Versickerung bzw. notwendigen Retentionsmassnahmen sind deshalb räumlich auszuscheiden (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201] bzw. Art. 11 der davor geltenden Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972, AS 1972 S. 967, in der Fassung vom 27. Oktober 1993, AS 1993 S. 3022). Die Gemeinde erfüllt diese Pflicht in ihrem neuen Generellen Entwässerungsplan (GEP) 2005. In ihm wird denn auch für grosse Teile von Zollikon - unter anderem für die Parzelle des Beschwerdeführers - die Versickerung bzw. die Retention des Abwassers verlangt; das gilt jedoch eben nicht für das gesamte Gemeindegebiet.

Es wird zwar auch als zulässig erachtet, die Versickerungspflicht bzw. Retentionsmassnahmen direkt gestützt auf Art. 7 Abs. 2 GSchG anzuordnen, wo die Entwässerungsplanung noch nicht den neuen Anforderungen angepasst ist (Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Diss. Zürich 2007/2008, S. 128). In diesem Fall muss die Gemeinde aber anhand der vorhandenen Planungsgrundlagen sachlich begründen können, in welchen Gebieten und unter welchen Umständen sie solche Massnahmen verlangt, weil die in Art. 7 Abs. 2 GSchG genannten Pflichten nicht von vornherein das ganze Gemeindegebiet erfassen.

Der Gemeinde wäre es deshalb oblegen, näher aufzuzeigen, gestützt auf welche Erwägungen sie für das Gebiet der A.-Strasse schon vor dem GEP 2005 in genereller Weise Retentionsmassnahmen vorschrieb. Das hätte sich umso mehr aufgedrängt, als für dieses Gebiet nach dem GKP 1985 eine solche Pflicht gerade nicht bestand. Eine solche Begründung bringt die Gemeinde jedoch nicht vor, und die Vorinstanzen erklären den entsprechenden Einwand des Beschwerdeführers zu Unrecht sogar für unerheblich.

Es bestehen demnach keine ausreichenden Anhaltspunkte zur Annahme, dass die Gemeinde dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung auch bei damals ausreichender Dimensionierung der Kanalisation Retentionsmassnahmen auferlegt hätte. Wurden diese Vorkehrungen aber wegen des ungenügenden Ausbaus des öffentlichen Leitungsnetzes verlangt, gebietet der Grundsatz der Rechtsgleichheit, diesem Umstand bei der Bemessung der Anschlussgebühr Rechnung zu tragen.

Die Vorinstanz verneint demzufolge zu Unrecht einen Anspruch des Beschwerdeführers auf eine Reduktion der Anschlussgebühr.

5.
Die Neufestsetzung der Anschlussgebühr liegt im Ermessen der Gemeinde, in welches das Bundesgericht grundsätzlich nicht eingreift. Immerhin rechtfertigt sich der Hinweis, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Gebührenreduktion in der vollen Höhe der Kosten des Retentionsbeckens hat, falls er bei der Wahl der Rückhaltemassnahme eine gewisse Freiheit hatte und anstelle eines Auffangbeckens auch eine günstigere Lösung hätte wählen können, wie dies die Gemeinde behauptet. Mehr als eine Verringerung der Gebühr um einen Drittel könnte der Beschwerdeführer in diesem Fall nicht verlangen.

6.
Die Beschwerde ist somit in dem Umfang, in dem auf sie einzutreten ist, gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG). Zur Neufestsetzung der Kosten und Entschädigungen im kantonalen Verfahren ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).

7.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind anteilsmässig zu verteilen; da die Gemeinde Vermögensinteressen verficht, ist sie ebenfalls kostenpflichtig (Art. 65 und 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. BGE 133 III 439 E. 4 S. 446). Die Gemeinde Zollikon hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.)

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Februar 2008 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Zur Neuregelung der Kosten und Entschädigungen im kantonalen Verfahren wird die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden zu einem Drittel dem Beschwerdeführer und zu zwei Dritteln der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. August 2008

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Merkli Merz