2C_191/2019
Urteil vom 11. Juni 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Businger.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gegenstand
Schulrecht (Schülertransport),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 18. Dezember 2018 (III 2018 156).
B.D.________ zog mit ihren Kindern C.D.________ (geboren 2008) und A.D.________ (geboren 2011) Ende September 2017 nach U.________. Die Kinder wurden dem Schulhaus E.________ zugeteilt. Wegen einer potentiellen Gefährdung der Kinder (Entführung durch die Grossmutter) wurde B.D.________ der Transport der Kinder zur Schule mit dem Schulbus angesichts vorhandener Kapazitäten mündlich zugesichert, obwohl ihr Wohnort nicht in der transportberechtigten Zone liegt. Bei der Transportplanung für das Schuljahr 2018/2019 wurde festgestellt, dass die Transportkapazitäten zu klein sind. Mit Schreiben vom 29. Juni 2018 wurden die Eltern der nicht mehr zum Transport berechtigten Kinder - so auch B.D.________ - entsprechend informiert.
Nachdem B.D.________ eine beschwerdefähige Verfügung verlangt hatte, verfügte der Schulpräsident am 10. August 2018, dass C.D.________ und A.D.________ aufgrund ihres Wohnorts keinen Anspruch auf einen Schülertransport hätten. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel wiesen der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 18. September 2018 (unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege) und das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz am 18. Dezember 2018 (unter Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege) ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventuell subsidiärer Verfassungsbeschwerde, vom 20. Februar 2019 beantragt B.D.________ dem Bundesgericht in ihrem Namen und im Namen ihrer Tochter A.D.________, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Schulbehörde habe die Zumutbarkeit des Schulwegs durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, namentlich durch die Gewährung der Benutzung eines Schulbusses, eventualiter durch Einrichtung eines unentgeltlichen Mittagstisches. Zudem ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren. Der Bezirksschulrat Küssnacht und der Regierungsrat des Kantons Schwyz schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz verzichtet auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 9. April 2019 halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest.
1.1. Angefochten ist der verfahrensabschliessende Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 90 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280). Die Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht prüft indessen nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung tritt es nicht ein (BGE 140 III 264 E. 2.3 S. 266; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen die Abweisung ihres Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im vorinstanzlichen Verfahren.
2.1. Die Beschwerdeführerinnen haben in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 27. September 2018 beantragt, dass die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen sei, sollte der Beschwerde wider Erwarten keine aufschiebende Wirkung zukommen. Mit Verfügung vom 28. September 2018 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch ab. Folglich kann keine Rede davon sein, dass sich das Verwaltungsgericht nicht mit dem Gesuch befasst habe. Im Gegenteil hat es seine Zwischenverfügung begründet und sich mit den Argumenten der Beschwerdeführerinnen auseinandergesetzt. Bei dieser Sachlage war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, sich im Endentscheid erneut zur aufschiebenden Wirkung zu äussern. Folglich liegt weder eine Gehörsverletzung noch ein Verstoss gegen Treu und Glauben vor.
2.2. Was die inhaltliche Beurteilung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung betrifft, so sind Zwischenentscheide nach Art. 93 Abs. 3 BGG nur dann mit Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken, was im vorliegenden Fall nicht zutrifft. Ein aktuelles und praktisches Interesse der Beschwerdeführerinnen an der Beurteilung der Frage, ob die aufschiebende Wirkung im vorinstanzlichen Verfahren hätte wiederhergestellt werden müssen, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan. Die Voraussetzungen, unter denen ausnahmsweise auf das aktuelle und praktische Interesse verzichtet werden kann (BGE 137 I 23 E. 1.3.1 S. 25), liegen nicht vor. Folglich ist auf die entsprechenden Ausführungen nicht einzutreten.
In der Sache bringen die Beschwerdeführerinnen vor, dass der Schulweg der Tochter nicht zugemutet werden könne, weil er zu lang und zu gefährlich sei.
3.1. Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (BGE 144 I 1 E. 2.1 S. 3 f.; 140 I 153 E. 2.3.1 S. 156). Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schülerinnen und Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (BGE 140 I 153 E. 2.3.3 S. 157). Aus der in Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit ergibt sich daher auch ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f. mit Hinweisen). Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen werden im Volksschulgesetz (des Kantons Schwyz) vom 19. Oktober 2005 (VSG/SZ; SRSZ 611.210) näher konkretisiert. Gemäss § 8 Abs. 1 VSG/SZ ist der Unterricht an der öffentlichen Volksschule unentgeltlich. Wo den Schülerinnen und Schülern der Schulweg nicht zugemutet werden kann, sorgen die Schulträger auf eigene Kosten für eine angemessene Fahrgelegenheit (§ 8 Abs. 3 VSG/SZ).
3.2. Gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen ist der Schulweg 1.4 km lang und weist eine Höhendifferenz zwischen 60 m und 70 m auf, was zu rund zwei Leistungskilometern führt (wobei ein Zuschlag zur Distanz in der Regel nur für die Steigung gilt, nicht für das Gefälle, ausser wenn der Abstieg steil ist). In einem kürzlich ergangenen Entscheid hat das Bundesgericht die Annahme, wonach die Gehgeschwindigkeit eines Erstklässlers bei rund 3 bis 3.5 km/h liege, nicht beanstandet (Urteil 2C_1143/2018 vom 30. April 2019 E. 2.3.3 und E. 2.4.3). Im vorliegenden Fall war die Tochter im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids über 7,5 Jahre alt. Selbst unter Annahme einer Gehgeschwindigkeit von 3 km/h kann sie den Schulweg somit in 40 Minuten absolvieren und verbleibt ihr über Mittag eine Pause von 40 Minuten, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat. Zwar liegt die Dauer des Schulwegs an der oberen Grenze des Zumutbaren (Urteil 2C_495/2007 vom 27. März 2008 E. 2.3, in: ZBl 109/2008 S. 494 ff.); sie ist aber noch als zulässig einzustufen. Dasselbe gilt für die Mittagspause von 40 Minuten (Urteil 2C_838/2017 vom 22. Februar 2018 E. 4.3). Die Rüge, der Schulweg sei zu lang, ist unbegründet.
3.3. Zu prüfen bleibt, ob der Schulweg für die Tochter zu gefährlich ist.
3.3.1. Die Vorinstanzen haben sich eingehend mit dem Schulweg auseinandergesetzt und festgestellt, dass auf der F.________-Strasse eine Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h gelte und die Strasse nicht stark befahren sei. Beide Fussgängerstreifen befänden sich an übersichtlichen Stellen. Dasselbe gelte für die Überquerung der G.________-Strasse nach der Unterführung. Die Überquerung der H.________-Strasse erfolge an einer sehr übersichtlichen Stelle und führe über eine Verkehrsinsel. Zudem handle es sich bei dieser Strasse faktisch um eine Einbahnstrasse. Schliesslich befänden sich auf dem I.________-Platz vor allem Parkplätze und es gelte eine Höchstgeschwindigkeit von 20 km/h.
3.3.2. Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren bezüglich der Gefährlichkeit des Schulwegs lediglich beanstandet haben, dass die beiden Fussgängerstreifen an der F.________-Strasse keine Querungserleichterungen aufweisen und ein Fussgängerstreifen wegen einer scharfen Kurve nicht übersichtlich sei. Zudem sei der I.________-Platz nicht ungefährlich für Kinder (vgl. Ziff. 4.6 und 4.7 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 27. September 2018). Soweit die Beschwerdeführerinnen vor Bundesgericht rügen, die F.________-Strasse sei stark befahren, das Trottoir sei zu eng und die Fussgängerstreifen an der G.________-Strasse und der J.________- bzw. H.________-Strasse seien zu gefährlich, handelt es sich um neue Vorbringen. Der vorinstanzliche Entscheid hat hierzu nicht Anlass gegeben, nachdem sich bereits der Regierungsrat damit auseinandergesetzt hat. Folglich sind die neuen Vorbringen nach Art. 99 Abs. 1 BGG unzulässig und ist darauf nicht einzutreten.
3.3.3. Was die übrigen Rügen der Beschwerdeführerinnen betrifft, so erschöpfen sich diese weitgehend in unzulässiger appellatorischer Kritik an den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung (vgl. vorne E. 1.3). Alleine aus dem Umstand, dass die Fussgängerstreifen an der F.________-Strasse keine Querungserleichterungen aufweisen, kann nicht geschlossen werden, dass die Überquerung einem Kind nicht zugemutet werden kann. Was die beanstandete Kurve betrifft, so verläuft diese als Abzweigung der G.________-Strasse unter der Bahnunterführung durch. Die Vorinstanz hat festgehalten, dass sich ein weites Blickfeld bis zur Einmündung in die G.________-Strasse eröffne bzw. die Strasse in der Gegenrichtung über mindestens 70 m bis zur Haarnadelkurve überschaubar sei. Mit dem blossen Hinweis auf die aktenkundige Fotodokumentation - aus der sich nichts Gegenteiliges ergibt - und der erstmaligen Berufung auf angeblich verletzte VSS-Normen wird auch diese Feststellung nicht als offensichtlich unrichtig infrage gestellt. Was schliesslich die Situation beim I.________-Platz betrifft, so führt dort unbestrittenermassen ein gelb markierter Fussgängerweg vorbei, der nach den Feststellungen der Vorinstanz von zahlreichen Schulkindern benutzt wird und sich in einer Begegnungszone befindet. Das Risiko durch einparkierende Autos erscheint deshalb als gering. Die Beschwerdeführerinnen vermögen somit die vorinstanzliche Beurteilung nicht infrage zu stellen. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Tochter den Schulweg alleine zu bewältigen hat oder allenfalls ganz oder teilweise von der Mutter begleitet wird.
3.4. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat (vgl. E. 4.1.1 des angefochtenen Entscheids), ist der Sachverhalt in Bezug auf den Schulweg aktenmässig hinreichend erstellt. Es ist weder ersichtlich noch wird von den Beschwerdeführerinnen substanziiert begründet, inwieweit von der beantragten Zeugenbefragung, einem Augenschein oder einem Fachgutachten neue Erkenntnisse zu erwarten sind. Die Vorinstanz hat die betreffenden Beweisanträge deshalb zu Recht in antizipierter Beweiswürdigung verworfen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
3.5. Zusammenfassend gelingt es den Beschwerdeführerinnen nicht, die Unzumutbarkeit des Schulwegs aufzuzeigen. Es kann daher offenbleiben, ob es - wie die Vorinstanz zusätzlich erwogen hat - der Mutter zumutbar wäre, die Tochter auf dem Schulweg zu begleiten.
Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, die Vorinstanz sei bei der Beurteilung ihres Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege zu Unrecht von der Aussichtslosigkeit ihrer Begehren ausgegangen. Das Verwaltungsgericht hat sich mit der Aussichtslosigkeit befasst und erwogen, dass die Beschwerde vor dem Regierungsrat angesichts der Länge des Schulwegs nicht aussichtslos gewesen sei, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der vertieften Prüfung durch den Regierungsrat indessen schon. Damit setzen sich die Beschwerdeführerinnen nicht auseinander. Sie begründen ihre Rüge ausschliesslich damit, dass der Schulweg unzumutbar sei und die aufschiebende Wirkung zu Unrecht nicht wieder hergestellt worden sei. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 und 3 BV ist deshalb nicht ersichtlich. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin 2 aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren ist wegen Aussichtslosigkeit abzuweisen (Art. 64 Abs. 1 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin 2 auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juni 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Businger