2C_1155/2016
Urteil vom 3. April 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
Bank A.________ (vormals Bank B.________),
vertreten durch Rechtsanwälte Herr Dr. Roberto Dallafior und Herr Matthias Gstoehl,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Laupenstrasse 27, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Staatshaftungsbegehren; Verfahrenssistierung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 9. November 2016.
Die Bank A.________ in Lissabon, Portugal, damals firmierend unter Bank B.________, stellte am 20. Juli 2015 bei der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) ein Schadenersatz-/ Staatshaftungsbegehren in Höhe von Fr. 16'988'028.43 zuzüglich 5 % Zins seit dem 25. Juli 2014. Sie begründete dies mit angeblich rechtswidrigen Handlungen der FINMA im Zusammenhang mit dem Konkurs der Bank C.________.
Mit Zwischenverfügung vom 29. April 2016 verfügte die FINMA die Sistierung des Schadenersatzverfahrens bis zum Abschluss der Strafverfahren der Bundesanwaltschaft gegen ehemalige Verantwortliche der konkursiten Bank, der Verwaltungsverfahren der FINMA gegen ehemalige Verantwortliche der konkursiten Bank sowie bis zum Abschluss des Konkursverfahrens betreffend die Bank C.________.
Gegen diese Zwischenverfügung beschwerte sich die Bank A.________ beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der Sistierung und die Anweisung an die FINMA, das Staatshaftungsverfahren an die Hand zu nehmen.
Mit Urteil vom 9. November 2016 trat das Bundesverwaltungsgericht zufolge Fehlens eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils auf die Beschwerde nicht ein.
Mit Eingabe vom 19. Dezember 2016 führt die Bank A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragt im Wesentlichen erneut die Aufhebung der Sistierung und die Anweisung an die FINMA, das Staatshaftungsverfahren an die Hand zu nehmen; eventualiter sei die Sache zur erneuten Beurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Während das Bundesverwaltungsgericht auf Vernehmlassung verzichtet, schliesst die FINMA auf Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese überhaupt einzutreten sei.
Mit Schreiben vom 9. Februar 2017 wurde der Beschwerdeführerin das Vernehmlassungsergebnis mitgeteilt. Innert der hierfür angesetzten Frist erfolgte keine weitere (fakultative) Eingabe.
1.1. Beschwerden sind primär zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), sei es insgesamt, sei es unter bestimmten Voraussetzungen hinsichtlich eines Teils (Art. 91 BGG). Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn diese Zwischenentscheide einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Die selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Die Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (BGE 138 III 94 E. 2.2 S. 95). Dabei hat die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG darzulegen (BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 328 f.; 134 III 426 E. 1.2 S. 429), soweit diese nicht offensichtlich erfüllt sind (BGE 136 IV 92 E. 4 S. 95 f.; 133 III 629 E. 2.3.1 S. 632).
1.2. Die Verfügung der FINMA vom 29. April 2016 ist klarerweise und unbestrittenermassen ein Zwischenentscheid; Rechtsmittelentscheide betreffend Zwischenentscheide bilden regelmässig ihrerseits wiederum Zwischenentscheide (Urteile 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 1.3; 2C_1207/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 1; 4A_542/2009 vom 27. April 2010 E. 3; vgl. BGE 134 IV 43 E. 2 S. 44 ff.). Dies gilt auch dann, wenn der angefochtene Rechtsmittelentscheid auf Nichteintreten lautet: Zwar schliessen Nichteintretensentscheide grundsätzlich ein Verfahren ab; betrifft der Nichteintretensentscheid aber eine Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung, kann er lediglich den Streit um den Gegenstand der Zwischenverfügung und nicht das Hauptverfahren beenden: Ein solcher Nichteintretensentscheid - wie vorliegend das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2016 - ist daher ein Zwischenentscheid (vgl. BGE 137 III 380 E. 1.1 S. 382; Urteile 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 1.3; 5A_611/2014 vom 21. Oktober 2014 E. 1.2; 4A_542/2009 vom 27. April 2010 E. 3).
1.3. Dass die Gutheissung der Beschwerde im hier zu beurteilenden Fall sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG), ist offensichtlich nicht der Fall und es wird dies von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet.
Zu prüfen bleibt deshalb, ob die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG erfüllt sind, was - wie bereits ausgeführt - grundsätzlich davon abhängt, ob der angefochtene Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Vorliegend gilt es indes auch der Besonderheit Rechnung zu tragen, dass hier die Anfechtung einer angeordneten Verfahrenssistierung im Streit liegt: Die Rechtsprechung unterscheidet diesbezüglich zwei Konstellationen: Entweder wird (substantiiert) die durch die Sistierung verursachte Verfahrensverzögerung gerügt (Verletzung des Beschleunigungsgebots); diesfalls erfordert das Eintreten ausnahmsweise keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Oder aber es werden anderweitige Einwendungen vorgetragen wie beispielsweise das Argument, die Sistierung bis zum Abschluss eines anderen Verfahrens erweise sich als nicht gerechtfertigt. Im letzteren Fall setzt das Eintreten auf die Beschwerde einen irreversiblen Nachteil voraus, der auf Grund der materiellrechtlichen Gegebenheiten zu beurteilen ist (BGE 138 III 190 E. 6 S. 192; 134 IV 43 E. 2.5 in fine S. 47; Urteil 8C_581/2014 vom 16. März 2015 E. 5.2, m.w.H.). Die blosse Verfahrensverlängerung oder -verteuerung stellt keinen hinreichenden Nachteil dar (BGE 138 III 190 E. 6 S. 192; 137 III 380 E. 1.2.1 S. 382; 136 IV 92 E. 4 S. 95; 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170; jeweils mit Hinweisen).
2.1. Die Beschwerdeführerin erachtet die bisherige, rund eineinhalbjährige Verfahrensdauer als nicht relevant, sondern behauptet vorliegend eine Verletzung des Beschleunigungsgebotes primär aufgrund der zukünftig noch zu erwartenden Verzögerung durch die Sistierung, welche sie mit mindestens zwölf Jahren veranschlagt. Zudem erkennt sie drohende nicht wieder gutzumachende Nachteile darin, dass nach mindestens zwölfjähriger Verfahrensdauer die Sachverhaltserhebung deutlich erschwert sei und insbesondere wichtige Zeugen nicht mehr oder nur noch eingeschränkt einvernommen werden könnten. Schliesslich wendet die Beschwerdeführerin auch ein, für die Sisitierung beständen keine hinreichenden Gründe.
2.2. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin überzeugen nicht:
2.2.1. Die Beschwerdeführerin legt ihrer Argumentation die Annahme zugrunde, dass die Straf- und Verwaltungsverfahren gegen Verantwortliche der Bank C.________ sowie das Konkursverfahren betreffend die Bank C.________ noch mindestens zwölf Jahre dauern würden. Wie die FINMA in ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, handelt es sich dabei jedoch um eine reine Spekulation: Die Beschwerdeführerin beschränkt sich in diesem Zusammenhang einerseits auf die Behauptung, es sei gerichtsnotorisch, dass sich straf- und verwaltungsrechtliche Untersuchungen im Allgemeinen und jene der Bundesanwaltschaft im Besondern typischerweise über mehrere Jahre wenn nicht sogar Jahrzehnte hinziehen würden. Andererseits führt sie aus, es handle sich beim Konkurs der Bank C.________ um einen Fall höchster Komplexität mit Berührungspunkten in zahlreichen Ländern und mit einer Vielzahl von Geschädigten, weshalb auch beim Konkursverfahren mit einer langen Dauer zu rechnen sei; beim Konkurs der Bank D.________ im Jahre 1991 hätten das Konkurs- und das anschliessende Liquidationsverfahren immerhin 14 Jahre gedauert. Hinsichtlich der mutmasslichen Dauer des Konkursverfahrens betreffend die Bank C.________ ist der Beschwerdeführerin vorab entgegenzuhalten, dass sich die Erfahrungen aus einem einzelnen, weit zurückliegenden Ereignis generell nicht ohne Weiteres auf gegenwärtige oder zukünftige Verfahren übertragen lassen. Zudem geht aus der Beschwerdebegründung hervor, dass die Bank C.________ im Juli/August 2014 - d.h. noch vor der Konkurseröffnung per 19. September 2014 - einen Teil ihres Geschäfts bzw. ihrer Kundenbeziehungen im Rahmen einer Vermögensübertragung nach Art. 69 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung (Fusionsgesetz, FusG; SR 221.301) an eine andere Bank übertragen hat, wodurch sich die Anzahl der Gläubiger im jetzigen Konkursverfahren und damit die Komplexität desselben reduziert. In ihrer Vernehmlassung vom 30. Januar 2017 stellt die FINMA denn auch bereits die Auflage des Kollokationsplans innert der nächsten Wochen in Aussicht.
2.2.2. Auch die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Nachteile erscheinen nicht hinreichend substantiiert: Die von ihr befürchtete Erschwerung bei der Sachverhaltserhebung und insbesondere bei der Befragung allfälliger Zeugen beruht nämlich im Wesentlichen wiederum auf ihrer spekulativen Annahme einer mindestens zwölfjährigen Verfahrensverzögerung. Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin diesbezüglich bei abstrakten Äusserungen geblieben; eine genaue Bezeichnung, welche Person befragt werden müsste und inwiefern diese Befragung bei einem Zuwarten verunmöglicht würde, nimmt sie nicht vor. Ähnlich pauschal ist auch die Behauptung der Beschwerdeführerin, es müsse "begründeterweise davon ausgegangen werden, dass die [FINMA] sie belastende Umstände nicht abschliessend in Urkunden dokumentiert hat".
2.3. Somit sind die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bzw. im Sinne der aufgezeigten bundesgerichtlichen Praxis (E. 1.3 hiervor) nicht erfüllt, was ohne Weiteres das Nichteintreten auf die Beschwerde zur Folge hat. Bei dieser Sachlage muss an sich nicht geprüft werden, ob sachliche Gründe für die Sistierung des Staatshaftungsverfahrens bis zum Abschluss der Straf- und Verwaltungsverfahren gegen die Verantwortlichen der Bank C.________ sowie des Konkursverfahrens betreffend die Bank C.________ bestehen. Der Vollständigkeit halber kann jedoch festgehalten werden, dass solche Gründe - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - sehr wohl ersichtlich sind:
Zum einen steht vor Abschluss des Konkursverfahrens noch gar nicht fest, wie hoch die Konkursdividende ausfällt. Damit ist aber auch noch unbestimmt, ob und falls ja in welchem Ausmass die Beschwerdeführerin überhaupt einen finanziellen Schaden erlitten hat. Das Vorliegen eines Vermögensschadens bildet indes Grundvoraussetzung eines Schadenersatzverfahrens und es erscheint wenig sinnvoll, Ermittlungshandlungen einzuleiten und das Staatshaftungsverfahren voranzutreiben, wenn über dessen essentielle Prämisse noch Unklarheit besteht.
Zum andern verweist die Vorinstanz mit Bezug auf die Straf- und Verwaltungsverfahren gegen verantwortliche Personen der Bank C.________ in nachvollziehbarer Weise auf Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1), wonach eine Haftung der FINMA und der von ihr Beauftragten nebst einer Verletzung von wesentlichen Amtspflichten (lit. a) insbesondere auch voraussetzt, dass die betreffenden Schäden nicht auf Pflichtverletzungen einer oder eines Beaufsichtigten zurückzuführen sind (lit. b). In diesem Zusammenhang kommt auch dem Strafverfahren gegen den ehemaligen Verwaltungsrat der Bank C.________, E.________, Bedeutung zu; dass dieser kurz vor Eröffnung des Konkurses aus dem Verwaltungsrat ausgeschieden ist, wie dies die Beschwerdeführerin betont, ändert nichts daran, dass dieser während seiner Amtszeit Pflichtverletzungen begangen haben könnte, welche Anlass zu den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Massnahmen der FINMA gegeben und zum Eintritt eines allfälligen Schadens geführt haben. Auch insoweit erscheinen Ermittlungshandlungen im Staatshaftungsverfahren nicht als zweckmässig, solange Abklärungen hinsichtlich eines möglichen Haftungsausschlussgrundes im Gange sind. Wohl trifft der Einwand der Beschwerdeführerin zu, dass der Inhalt der Straf- und Verwaltungsverfahren gegen Verantwortliche der Bank C.________ nicht völlig deckungsgleich ist mit Gegenstand und Beweisthema des von ihr angestrengten Schadenersatzverfahrens; dennoch bestehen die aufgezeigten Überschneidungen, welche eine einstweilige Sistierung des Staatshaftungsverfahrens als sachgerecht erscheinen lassen.
Nach dem Ausgeführten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Dem Ausgang des Verfahrens folgend, sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. April 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zähndler