{T 0/2}
2C_1102/2013
Urteil vom 8. Juli 2014
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Advokat Dr. Peter Studer,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons Solothurn, Migration und Schweizer Ausweise, Ambassadorenhof, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Wegweisung),
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 28. Oktober 2013.
Die aus Polen stammende A.________ (geb. 1967) heiratete am 22. Dezember 2006 den Schweizer Bürger B.________. Sie reiste am 1. Juli 2007 in die Schweiz ein und erhielt am 10. August 2007 eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA, welche bis zum 30. Juni 2012 gültig war.
Am 1. Mai 2009 trennte sich das Paar. Die (kinderlose) Ehe wurde am 19. September 2012 geschieden.
Seit dem 1. Mai 2009 musste A.________ von der Sozialhilfe unterstützt werden.
Am 31. Juli 2013 wies das Departement des Innern des Kantons Solothurn (nachfolgend: Departement des Innern ) das Gesuch um Verlän-gerung der Aufenthaltsbewilligung ab und wies A.________ aus der Schweiz weg. Mit Urteil vom 28. Oktober 2013 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (nachfolgend: Verwaltungsgericht) die dagegen erhobene Beschwerde zusammen mit einem eventualiter gestellten Antrag auf Sistierung des Verfahrens ab.
A.________ erhebt am 25. November 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben. In verfahrensmässiger Hinsicht wird um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege unter Beiordnung des Rechtsvertreters als unentgeltlicher Rechtsbeistand ersucht.
Das Verwaltungsgericht und das Departement des Innern schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Migration beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Mit Präsidialverfügung vom 17. Dezember 2013 ist der Beschwerde antragsgemäss aufschiebende Wirkung zuerkannt worden.
1.1. Das angefochtene Urteil umfasst neben dem Endentscheid betreffend die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung auch die Abweisung des Eventualantrags auf Sistierung des Verfahrens vor der Vorinstanz.
Der abweisende Entscheid betreffend die Sistierung des Verfahrens ist ein Zwischenentscheid, der nicht selbstständig eröffnet wurde. Als solcher ist er nicht durch Beschwerde anfechtbar (Art. 90 und 93 BGG e contrario).
Das Urteil wurde von einer letzten kantonalen Gerichtsinstanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts erlassen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 86 Abs. 2 BGG), weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Endentscheid grundsätzlich offen steht (Art. 90 BGG). Gemäss Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt. Für die ehemals mit einem Schweizer verheiratet gewesene Beschwerdeführerin polnischer Nationalität ergeben sich Ansprüche aus Art. 50 AuG (SR 142.20) sowie allenfalls aus dem FZA (SR 0.142.112.681). Die Beschwerde ist zulässig, soweit sie sich auf die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung bezieht. Das Vorbringen betreffend die verweigerte Verfahrenssistierung ist im Rahmen der Beschwerde gegen den Endentscheid zu behandeln.
1.2. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) der nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdeführerin ist einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht - mit Ausnahme der Verletzung von Grundrechten (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314) - von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (BGE 139 II 404 E. 3 S. 415). Allerdings prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116; 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (vgl. BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
Im Fall einer unvollständigen Sachverhaltsfeststellung, welche ebenfalls als Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 lit. a BGG zu behandeln ist, kann das Bundesgericht gemäss Art. 107 Abs. 2 BGG die Sache an die Vorinstanz oder eine untere Instanz zur ergänzenden Abklärung der Umstände zurückweisen (Urteile 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 2; 2C_273/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 1.3; 8C_119/2008 vom 22. September 2008 E. 3).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Tatsachen oder Beweismittel, welche sich auf das vorinstanzliche Prozessthema beziehen, sich jedoch erst nach dem angefochtenen Entscheid ereignet haben oder entstanden sind, können von vornherein nicht durch das angefochtene Urteil veranlasst worden sein (vgl. Urteil 2C_833/2011 vom 6. Juni 2012 E. 1.2 mit Hinweis). Diese so genannten "echten Noven" sind im bundesgerichtlichen Verfahren in jedem Fall unzulässig (BGE 133 IV 342 E. 2.1 S. 344).
Die im Rahmen des Schriftenwechsels eingereichten Beweismittel (Vorbescheid der IV-Stelle Solothurn vom 27. November 2013 und Schreiben der Beschwerdeführerin vom 2. Dezember 2013 an diese Behörde) datieren nach dem angefochtenen Urteil vom 28. Oktober 2013. Sie sind demnach als unzulässige echte Noven im vorliegenden Verfahren unbeachtlich.
3.1. Die Vorinstanz begründet die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung in erster Linie damit, das Erfordernis der dreijährigen Ehegemeinschaft nach Art. 50 Abs. 1 lit. a AuG sei nicht erfüllt, und auch ein Härtefall im Sinn von Art. 50 Abs. 1 lit. b AuG liege nicht vor. Aus Art. 6 FZA i.V.m. Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA könne die Beschwerdeführerin keinen Anspruch erheben. Sie sei mittlerweile arbeitslos und seit dem 1. Mai 2009 sozialhilfeabhängig. Für die Beurteilung der Gefahr der Sozialhilfeabhängigkeit sei von den aktuellen Verhältnissen auszugehen; die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung sei aber auf längere Sicht abzuwägen. Da noch kein Entscheid der Invalidenversicherung vorliege, müsse eine allfällige zukünftige Invalidenrente in unbestimmter Höhe unberücksichtigt bleiben.
3.2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils, nicht aber die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung. Sie wendet sich vielmehr dagegen, dass die Vorinstanz einen Endentscheid gefällt hat, ohne das Verfahren wie beantragt zu sistieren. Sinngemäss stellt die Beschwerdeführerin den Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren zu sistieren und nach Vorliegen des IV-Rentenentscheids neu über den Anwesenheitsanspruch zu befinden.
Bei dieser Ausgangslage steht ein reformatorischer Entscheid seitens des Bundesgerichts nicht zur Diskussion. Aufgrund der Beschwerdebegehren ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Gesuch um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu Recht abgewiesen hat, ohne den Entscheid der Invalidenversicherung abzuwarten.
4.1. Die Vorinstanz prüfte einen Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung einzig gestützt auf die Regeln für Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 24 Anhang I FZA). Dieser Anspruch gilt jedoch subsidiär zu anderen Aufenthaltsansprüchen des FZA, wie aus dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA eindeutig hervorgeht (vgl. auch GAËTAN BLASER, in: Amarelle/Nguyen [éd.], Code annoté de droit des migrations, Vol. III: Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], 2014, N. 3 zu Art. 6 FZA).
4.2. Nach Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA verweist auf die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970 S. 24). Nach Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 hat der Arbeitnehmer, der infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufgibt, das Recht, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben, wenn er sich seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat (vgl. auch THOMAS HUGI YAR, Von Trennungen, Härtefällen und Delikten - Ausländerrechtliches rund um die Ehe- und Familiengemeinschaft, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2012/2013, S. 60).
4.3. Die Beschwerdeführerin beruft sich lediglich auf Art. 24 Anhang I FZA. Das Bundesgericht prüft die Anwendung von Bundesrecht (wozu das FZA zählt) frei und auch ohne entsprechende Rüge, wenn der Anspruch - wie hier - geradezu ins Auge springt (vgl. E. 2.1) : Im angefochtenen Urteil finden sich Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin in der Schweiz erwerbstätig gewesen und dann arbeitslos geworden war. So heisst es in E. 5.5: "Auch beruflich ist die Beschwerdeführerin in der Schweiz kaum integriert, sie ist bereits seit längerer Zeit ohne Arbeit und beansprucht sei dem 1. Mai 2009 Sozialhilfe." In E. 7 ist - ebenfalls im Zusammenhang mit der Sozialhilfeabhängigkeit - von der "mittlerweile arbeitslosen Beschwerdeführerin" die Rede. Ein Anspruch aus Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA könnte daher in Betracht kommen.
4.4. Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin trotz der erwähnten Anhaltspunkte als Nichterwerbstätige qualifizierte, hat sie einschlägige Bestimmungen des Freizügigkeitsrechts ausser Acht gelassen und den Sachverhalt diesbezüglich offensichtlich unvollständig festgestellt. Aufgrund der Hinweise auf eine frühere Arbeitstätigkeit in Kombination mit der (nach Angaben der Beschwerdeführerin) am 7. Mai 2009 erfolgten Anmeldung zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung wäre zu prüfen gewesen, ob die Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 zu qualifizieren ist und eine dauernde Arbeitsunfähigkeit im Sinn dieser Bestimmung dazu geführt hat, dass sie gegebenenfalls ihre Anstellung aufgegeben hat (zur Arbeitnehmereigenschaft vgl. Urteil 2C_390/2013 vom 10. April 2014 E. 3; BGE 131 II 339 E. 3).
Zur Frage der Arbeitnehmereigenschaft und der Arbeitsunfähigkeit kann zudem die (im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils noch ausstehende) Rentenverfügung der IV-Stelle Solothurn wertvolle Hinweise liefern: Bei der Bestimmung der Invalidität wird zunächst eine Qualifikation der versicherten Person als erwerbstätig, teilerwerbstätig oder nicht erwerbstätig vorgenommen (sog. Statusfrage, vgl. BGE 137 V 334 E. 3.2 S. 338; 125 V 146 E. 2c S. 150), was Aufschluss über die Arbeitnehmereigenschaft im Sinn des FZA geben kann. Sodann wird der Grad der Arbeitsunfähigkeit festgelegt und gestützt darauf der Invaliditätsgrad berechnet. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 ist nicht der Invaliditätsgrad, sondern die Arbeitsunfähigkeit massgeblich. Es ist hier nicht zu entscheiden, wie der Begriff "dauernde Arbeitsunfähigkeit" im freizügigkeitsrechtlichen Kontext auszulegen ist. Die Frage, ob eine dauernde Arbeitsunfähigkeit im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 vorliegt, ist bei der Prüfung des Verbleiberechts eine entscheidrelevante Vorfrage. Läuft parallel zum ausländerrechtlichen ein sozialversicherungsrechtliches Verfahren, in dem die Arbeitsunfähigkeit abgeklärt wird, muss rechtsprechungsgemäss die Verfügung der Sozialversicherungsbehörde abgewartet werden (Urteil 2C_587/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 4.3).
4.5. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Anspruch nach Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 erst beurteilt werden kann, wenn der Ausgang des invalidenversicherungsrechtlichen Verfahrens feststeht. Denn die Arbeitsunfähigkeit ist Teil des rechtserheblichen Sachverhalts, welcher dem Entscheid über das Verbleiberecht zugrunde zu legen ist.
Nicht zutreffend ist allerdings das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die Abweisung des Sistierungsgesuchs die Durchsetzung sozialversicherungsrechtlicher Ansprüche vereitle: Den Ausgang des IV-Verfahrens könnte die Beschwerdeführer auch im Ausland abwarten, zumal Invalidenrenten (im Gegensatz zu Hilflosenentschädigungen, vgl. Ziff. II des Protokolls zu Anhang II FZA) vollumfänglich in die EU-Staaten exportiert werden. Aber weil im (bereits hängigen) invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren die für das migrationsrechtliche Verfahren entscheidwesentliche Vorfrage der Arbeitsunfähigkeit zu prüfen war, durfte die Vorinstanz den Widerruf der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA nicht verfügen, bevor diese Frage entschieden war.
5.1. Auch mit Blick auf Art. 24 Anhang I FZA wäre (sofern noch zu prüfen) eine Sistierung des Verfahrens angezeigt gewesen: Gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA erhält eine Person, welche die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzt und keine Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ausübt und dort kein Aufenthaltsrecht auf Grund anderer Bestimmungen dieses Abkommens hat, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, sofern sie den zuständigen nationalen Behörden den Nachweis dafür erbringt, dass sie für sich selbst und ihre Familienangehörigen über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen (lit. a), und über einen Krankenversicherungsschutz verfügt, der sämtliche Risiken abdeckt (lit. b).
5.2. Die Beschwerdeführerin hatte im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, bei Zusprechung einer Invalidenrente könnte sie (evtl. unter Einbezug von Ergänzungsleistungen) für ihren Lebensunterhalt selbst aufkommen, was ihr einen Anspruch aus Art. 6 FZA i.V.m. Art. 24 Anhang I FZA verschaffen würde.
Die Vorinstanz erwog, das Risiko einer fortgesetzten und erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit sei auch bei Zusprechung einer "zukünftigen" Invalidenrente gegeben; folglich habe der Rentenentscheid für die Beurteilung des Anspruchs auf eine Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA keine massgebende Bedeutung.
5.3. Der Auffassung der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass im Fall einer positiven Rentenverfügung auch rückwirkend (je nach Beginn des Rentenanspruchs) Leistungen zugesprochen werden können. Nicht nur der Rentenanspruch an sich, sondern auch die Höhe einer allfälligen Invalidenrente und gegebenenfalls der Anspruchsbeginn gehören zu den Tatsachen, die während des vorinstanzlichen Verfahrens noch nicht feststanden. Sozialversicherungsrechtliche Geldleistungen wie die Invalidenrente sind grundsätzlich geeignet, die Sozialhilfeabhängigkeit zu vermeiden oder zu verringern. Die Rentenberechtigung beeinflusst somit die Frage, ob ein Anwesenheitsrecht gestützt auf Art. 6 FZA i.V.m. Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA besteht. Die Vorinstanz hätte daher die Verfügung der IV-Stelle Solothurn abwarten müssen, um über einen entsprechenden Anspruch befinden zu können.
Zusammenfassend ergibt sich Folgendes:
6.1. Die Vorinstanz hat den rechtserheblichen Sachverhalt in Verletzung des Freizügigkeitsrechts offensichtlich unvollständig abgeklärt. Die zentrale Frage, ob die Beschwerdeführerin die Arbeitnehmereigenschaft im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 erfüllt und ein Verbleiberecht nach Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA hat, wird im angefochtenen Urteil überhaupt nicht behandelt. Zum rechtserheblichen Sachverhalt gehört (neben den Elementen betreffend die Arbeitnehmereigenschaft) auch die Frage, ob die Beschwerdeführerin dauernd arbeitsunfähig geworden ist, weshalb der Entscheid der IV-Stelle Solothurn hätte abgewartet werden müssen.
6.2. In Bezug auf einen allfälligen Anspruch nach Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA wäre der Rentenentscheid ebenfalls abzuwarten gewesen, weil die Rentenberechtigung die Sozialhilfeabhängigkeit direkt beeinflusst.
7.1. Die Beschwerde erweist sich als begründet, was zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führt. Die Beschwerde ist gutzuheissen, und die Sache ist zur Abklärung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen. Da der Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erstmals gestützt auf Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 zu prüfen ist und der Sachverhalt mit Blick auf diese Bestimmungen zu ergänzen ist, rechtfertigt sich eine Rückweisung an die erste Instanz (Art. 7 Abs. 2 zweiter Satz BGG). Diese wird (nach Sistierung des Verfahrens für den Fall, dass noch kein rechtskräftiger Entscheid der IV-Stelle Solothurn vorliegt) über den Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung neu zu befinden haben. Wird ein Verbleiberecht bejaht, erübrigt sich die Prüfung der Voraussetzungen nach Art. 24 Anhang I FZA.
7.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hätte die obsiegende Beschwerdeführerin keine Gerichtskosten zu tragen; das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird daher gegenstandslos. Dem unterliegenden Kanton Solothurn sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Solothurn hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 28. Oktober 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Departement des Innern des Kantons Solothurn zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten auferlegt.
Der Kanton Solothurn hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Migration schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Juli 2014
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Die Gerichtsschreiberin: Genner