2A.61/2005

{T 0/2}
2A.61/2005 /ast

Urteil vom 22. März 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Zünd,
Gerichtsschreiber Weissenberger.

Parteien
X.________,
Y.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt
Bernhard Oberholzer,

gegen

Verein Emmentaler Switzerland, Kapellenstrasse 28, 3001 Bern,
Beschwerdegegner, vertreten durch Fürsprecher Dr. Jürg Simon,
Bundesamt für Landwirtschaft, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, 3202 Frauenkappelen.

Gegenstand
Selbsthilfemassnahmen,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 21. Dezember 2004.

Sachverhalt:
A.
Die Branchenorganisation Emmentaler Switzerland ist ein Verein ohne kommerzielle Tätigkeit (Gründung 25. November 1997). Der Verein will den Schweizer Emmentaler fördern, als traditionelle Schweizer Käsespezialität erhalten und dessen Herstellung und Verkauf insbesondere durch Absatzförderungsmassnahmen unterstützen. Die Mitglieder finanzieren die Vereinstätigkeit mit einem Produktebeitrag auf jedes Kilogramm Käse. Der Beitrag - 65 Rappen pro Kilogramm produziertem Käse im Jahre 2002 - wird nach Abschluss der Käsereifung bei den Käseherstellern erhoben.

X.________ ist Inhaber einer Käserei in A.________. Y.________ betreibt eine Käserei in B.________. Beide Käsereien sind Einzelfirmen und bedeutende Produzenten von Emmentaler Käse. Sie sind nicht Mitglieder des Vereins Emmentaler Switzerland.
B.
Der Verein Emmentaler Switzerland (nachfolgend: Emmentaler Switzerland) stellte X.________ und Y.________ im Jahre 2002 je Rechnung für Nichtmitgliederbeiträge zur Finanzierung von Selbsthilfemassnahmen in den Produktionsmonaten Mai und Juni 2002. Weil die Rechnungen trotz Mahnungen nicht beglichen wurden, verpflichtete Emmentaler Switzerland X.________ und Y.________ mit getrennten Verfügungen vom 26. September 2002 zur Zahlung von Beiträgen. Diese beliefen sich für X.________ auf insgesamt Fr. 47'724.20 und für Y.________ auf gesamthaft Fr. 58'711.95, je für die Produktionsmonate Mai und Juni 2002.

Dagegen erhoben X.________ und Y.________ über den gleichen Rechtsvertreter je Beschwerde beim Bundesamt für Landwirtschaft. Dieses vereinigte die beiden Beschwerden und wies sie am 8. Mai 2003 ab. X.________ und Y.________ fochten diesen Entscheid bei der Rekurskommission EVD an, welche die Beschwerde am 21. Dezember 2004 abwies.
C.
X.________ und Y.________ führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, die Entscheide des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 8. Mai 2003 und der Rekurskommission EVD vom 21. Dezember 2004 aufzuheben sowie die Sache zu neuer Beurteilung an das Bundesamt für Landwirtschaft zurückzuweisen. Eventualiter beantragen sie, es sei festzustellen, dass die Verfügungen des Vereins Emmentaler Switzerland vom 26. September 2002 nichtig seien. Subeventualiter ersuchen sie um Aufhebung der genannten Verfügungen.

Der Verein Emmentaler Switzerland und das Bundesamt für Landwirtschaft beantragen übereinstimmend, die Beschwerde abzuweisen. Die Rekurskommission EVD hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD. Dagegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 lit. e OG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

Nicht zu hören sind die Beschwerdeführer hingegen, soweit sie auf Eingaben in einem anderen, vor Bundesgericht hängigen Verfahren verweisen, in welchem sie nicht Partei sind (vgl. BGE 113 Ib 288 mit Hinweis). Ihr Antrag, beide Verfahren zu vereinigen, um allenfalls widersprechende Urteile zu vermeiden, ist abzuweisen. Abgesehen davon, dass in beiden Verfahren unterschiedliche Anfechtungsobjekte zur Beurteilung stehen, sind auch bei einer getrennten Behandlung widerspruchsfreie Urteile sichergestellt.
1.2 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann beim Bundesgericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich die Überschreitung oder der Missbrauch des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Nicht überprüfen kann das Bundesgericht grundsätzlich die Angemessenheit des angefochtenen Entscheides (Art. 104 lit. c OG). Gemäss Art. 105 Abs. 2 OG ist das Bundesgericht an die Feststellung des Sachverhalts gebunden, wenn eine richterliche Behörde als Vorinstanz den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat.
Im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden, da zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 OG die Bundesverfassung gehört (BGE 122 IV 8 E. 2a).
2.
Die Beschwerdeführer rügen, die Verfügungen des Beschwerdegegners seien nichtig, weil sie kein vernünftiges Dispositiv enthalten würden und die geschuldeten Beträge aus ihnen nicht ersichtlich seien (Beschwerde, S. 6-10).
2.1 Die Schreiben des Beschwerdegegners an die Beschwerdeführer vom 26. September 2002 sind Verfügungen im Sinne des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; Art. 1 Abs. 2 lit. e und Art. 5 Abs. 1 VwVG).

Gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG sind Verfügungen den Parteien schriftlich zu eröffnen. Nach Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen, auch wenn die Behörden sie in Schriftform eröffnen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Aus der Verletzung von Formvorschriften darf den Beteiligten keinerlei Nachteil erwachsen (vgl. Art. 38 VwVG).
2.2 In der Regel bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung nur deren Anfechtbarkeit. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 122 I 97 E. 3a S. 99; 116 Ia 215 E. 2c S. 219, je mit Hinweisen). Inhaltliche Mängel führen nur in seltenen Fällen zur Nichtigkeit der Verfügung. Demgegenüber können schwer wiegende Verfahrens-, Form- oder Eröffnungs- sowie Zuständigkeitsfehler einen Nichtigkeitsgrund bilden. Die Praxis ist jedoch zurückhaltend. Bei Form- oder Eröffnungsfehlern ist nach den konkreten Umständen des Einzelfalls jeweils zu prüfen, ob die betroffene Person dadurch tatsächlich irregeführt und benachteiligt worden ist. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der auch in diesem prozessualen Bereich geltende Grundsatz von Treu und Glauben, an welchem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre Grenze findet (vgl. BGE 122 I 97 E. 3a S. 99; 111 V 149 E. 4c mit Hinweis).
Eine unzureichende Begründung setzt keinen Nichtigkeitsgrund (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 976). Auch eine unklare, unvollständige oder widersprüchliche Verfügungsformel (Dispositiv) kann nur dann zur Nichtigkeit der Verfügung führen, wenn die betroffene Person tatsächlich irregeführt und dadurch benachteiligt worden ist. Sofern dies nicht der Fall ist und durch Auslegung ermittelt werden kann, zu was der Adressat der Verfügung berechtigt oder verpflichtet ist, vermag auch ein unklares, unvollständiges oder widersprüchliches Dispositiv keine Nichtigkeit zu begründen. Bei der Auslegung kann auf die Begründung der Verfügung (BGE 110 V 222) und auf die Akten mit den Korrespondenzen (BGE 107 Ib 140 E. 3a S.144) zurückgegriffen werden. Nach dem Vertrauensgrundsatz ist die Verfügungsformel so zu deuten, wie sie in guten Treuen vom Adressaten der Verfügung verstanden werden durfte und musste (vgl. nur BGE 122 I 97 E. 3a S. 99).
2.3
2.3.1 Die Schreiben des Beschwerdegegners ergingen an X.________ und Y.________ in Briefform und mit eingeschriebener Post. Im Betreff werden sie als Verfügung über einen Beitrag zur Finanzierung von Selbsthilfemassnahmen bezeichnet. Im Text verweist der Verfasser darauf, dass er als Sortenorganisation vom Bundesrat am 7. November 2001 ermächtigt worden sei, gemäss der damals geltenden Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen bei allen Herstellern von Emmentaler, die nicht Mitglied des Vereins Emmentaler Switzerland seien, einen Beitrag von höchstens 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler zur Finanzierung der Selbsthilfemassnahmen zu erheben. Als Grundlage der Beitragserhebung dienten die von der Treuhandstelle Milch GmbH (TSM) gemeldeten Daten. Der Beitrag von 55 Rappen je Kilogramm Käse ergebe 4,5 Rappen je Kilogramm zu Emmentaler verarbeiteter Milch. Ferner macht der Beschwerdegegner darauf aufmerksam, dass er eine Kopie seiner Rechnungen für die Produktion der Adressaten im Mai bzw. Juni 2002 in der Beilage nochmals zustelle. Zum Schluss verfügt er "gestützt auf Art. 5d Abs. 2 und Anhang Teil D der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen", dass die Beschwerdeführer jeweils "zur Zahlung des geschuldeten Beitrags verpflichtet" werden. Angefügt sind den Verfügungen jeweils die Rechnungen und eine Rechtsmittelbelehrung (act. 7).
2.3.2 Das Dispositiv der Verfügungen lautet auf Verpflichtung des geschuldeten Beitrags. Dieser wird zwar in der Verfügungsformel nicht genannt, doch ergibt er sich aus dem Hinweis in der Begründung auf die beiliegende Rechnung und die Berechnungsgrundlage sowie -methode. Die Beschwerdeführer konnten und mussten nach Treu und Glauben den Umfang der verfügten Zahlungspflicht aus den Begründungen der Verfügungen und der ihnen beigelegten Rechnungen entnehmen. Diese bildeten Bestandteil der Verfügungsbegründung, welche auf sie verwies, weshalb sie zur Auslegung der Verfügungsformel herangezogen werden können (vgl. oben E. 2.2). Die Unvollständigkeit der Verfügungsformel hat die Beschwerdeführer nicht irregeführt und dadurch benachteiligt. Sie ist kein qualifizierter Fehler, der eine Nichtigkeit der Verfügungen zu begründen vermöchte. Im Übrigen erfüllten die Verfügungen die Anforderungen der Art. 34 und 35 VwVG.
3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die damals geltende Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen widerspreche dem klar geäusserten Volkswillen und sei gesetzes- sowie verfassungswidrig (Beschwerde, S. 15). Die Abgabe von 55 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler verletze sowohl das Kostendeckungs- als auch das Äquivalenzprinzip (Beschwerde, S. 17 ff.).
3.1 Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 13 E. 6.1 S. 26). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen zweckmässig sind (BGE 129 II 160 E. 2.3 S. 164 f.; 129 II 249 E. 5.4 S. 263; 128 II 34 E. 3b; 128 II 247 E. 3.3, je mit Hinweisen). Diese aus Art. 191 BV folgenden Schranken gelten auch, soweit das Gesetz den Bundesrat zum Erlass von Abgaberegelungen oder zur Festsetzung von Abgaben ermächtigt (BGE 131 II 735 E. 4.1 und E. 4.4).
3.2
3.2.1 Die Verfügungen des Vereins Emmentaler Switzerland vom 26. September 2002, mit welchen die Beschwerdeführer je zur Bezahlung von Beiträgen zur Finanzierung von Selbsthilfemassnahmen für die Monate Mai und Juni 2002 verpflichtet wurden, stützen sich auf Art. 9 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.0) in der Fassung vor der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Teilrevision (AS 2000 2232 2233; zur späteren Teilrevision vgl. AS 2003 4217) und auf die Anfang 2003 aufgehobene Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen in der Fassung nach der Teilrevision vom 7. November 2001, in Kraft ab 1. Januar 2002 (AS 2001 3574).

Für die hier zu beurteilende Beitragspflicht sind die im Mai und Juni 2002 geltenden Normen anwendbar, da die seither ergangenen Gesetzesänderungen keine abweichende übergangsrechtliche Regel vorsehen. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen.
3.2.2 Das Landwirtschaftsgesetz in der im genannten Zeitraum geltenden Fassung enthält folgende einschlägigen Bestimmungen:

Nach Art. 7 setzt der Bund die Rahmenbedingungen für die Produktion und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse so fest, dass die Landwirtschaft nachhaltig und kostengünstig produzieren sowie aus dem Verkauf der Produkte einen möglichst hohen Markterlös erzielen kann (Abs. 1); er berücksichtigt dabei die Erfordernisse der Landesversorgung (Abs. 2).
Art. 8 regelt die Selbsthilfemassnahmen. Danach sind die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes Sache der Organisationen der Produzenten und Produzentinnen oder der entsprechenden Branchen (Abs. 1). Als Branchenorganisation gilt der Zusammenschluss von Produzenten und Produzentinnen einzelner Produkte oder Produktgruppen mit den Verarbeitern und gegebenenfalls mit dem Handel (Abs. 2).
Art. 9 regelt die Unterstützung von Selbsthilfemassnahmen. Sein Absatz 1 sieht vor, dass der Bundesrat befristete Vorschriften erlassen kann, falls die Selbsthilfemassnahmen nach Artikel 8 Abs. 1 in ihrer Wirkung gefährdet sind und wenn die Organisation a) repräsentativ ist, b) weder in der Produktion noch in der Verarbeitung noch im Verkauf tätig ist und c) die Selbsthilfemassnahmen mit grossem Mehr beschlossen hat. Absatz 2 der Norm wurde mit Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 revidiert und auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt (AS 2000 2232 2233). Anders als das frühere Recht gab die revidierte Fassung dem Bundesrat die Möglichkeit, die Erhebung von Mitgliederbeiträgen durch eine Organisation auf alle Produzenten und Verarbeiter, gegebenenfalls auch auf den Handel auszudehnen, wenn die Beträge ausschliesslich der Finanzierung der in Artikel 8 LwG erwähnten Selbsthilfemassnahmen dienten. Aufgrund der seitherigen Marktliberalisierung nach der Reform der Agrarpolitik und dem Abschluss des Agrarabkommens mit der EU erachtete es der Gesetzgeber als nötig, den Branchenorganisationen die Möglichkeit zu geben, die Nutzniesser der in Art. 8 LwG genannten Selbsthilfemassnahmen zu deren Finanzierung beizuziehen, um so die Selbsthilfe zu stärken (Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999; BBl 1999 VI 6128, 6243 ff.). Allerdings schloss die neue Norm obligatorische Beiträge für die Finanzierung der Verwaltung der Organisationen aus. Der Gesetzgeber wollte mit dieser Begrenzung das Ergebnis der Volksabstimmung 1995 berücksichtigen, mit welcher obligatorische Solidaritätsbeiträge abgelehnt worden waren, weil befürchtet wurde, dass sie zur Erhaltung ineffizienter Organisationen beitragen würden, indem sie die Finanzierung schwerfälliger Verwaltungsapparate erlaubten (Botschaft, a.a.O., 6245).

Gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen (AS 1999 459, 2000 2239). Nach der vorerwähnten Revision von Art. 9 Abs. 2 LwG wurde auch die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation am 7. November 2001 geändert (in Kraft getreten am 1. Januar 2002; AS 2001 3574). Gemäss dieser Teilrevision wurde der Verein Emmentaler Switzerland in Abschnitt D des Anhangs zur Verordnung vom 7. Dezember 1998 ermächtigt, bis zum 31. Dezember 2003 von Nichtmitgliedern einen Betrag von höchstens 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler für Werbungen, Public Relations sowie Messen und Ausstellungen einzuziehen.
3.3 Als so genannte Kostenanlastungssteuer gelten Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Solche Abgaben haben eine gewisse Verwandtschaft zur Vorzugslast (Beiträgen), doch unterscheiden sie sich von dieser dadurch, dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es genügt, dass die betreffenden Aufwendungen dem abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von den Leistungen generell (abstrakt) stärker profitiert als andere oder weil sie - abstrakt - als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden kann. Die Kostenanlastungsabgabe stellt, da sie voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil des Pflichtigen, erhoben wird, eine Steuer dar (vgl. BGE 129 I 346; 128 I 155 E. 2.2 S. 160; 124 I 289; Urteil des Bundesgerichts 2P.215/2000 vom 12. März 2001 in StR 57/2002 S. 43). Eine derartige Sondersteuer setzt voraus, dass sachliche Gründe bestehen, die betreffenden Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen. Andernfalls verletzt die Abgabe das in Art. 8 Abs. 1 BV enthaltene Gleichheitsgebot (vgl. BGE 129 I 346; 128 I 155 E. 2.2 S. 160; 124 I 289; Urteil des Bundesgerichts 2P.215/2000 vom 12. März 2001 in StR 57/2002 S. 43).

Die Beiträge, welche die in der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen erwähnten Organisationen in Umsetzung von Art. 9 LwG auch von Nichtmitgliedern einziehen dürfen, stellen (obligatorische) Beiträge zugunsten einer privaten Organisation zwecks Finanzierung der eigenen, im öffentlichen Interesse stehenden Selbsthilfemassnahmen dar. Gemäss der gesetzlichen Regelung schulden die Nichtmitglieder der Branchenorganisation Emmentaler Switzerland die Beiträge voraussetzungslos. Die Abgabe trifft mit den Produzenten, Verarbeitern, sowie dem Handel einen beschränkten Personenkreis. Die Verpflichtung von Nichtmitgliedern, Beiträge an Branchenorganisationen zu bezahlen, erfüllt damit weitgehend die Merkmale einer Kostenanlastungssteuer (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.246/2004 vom 21. Dezember 2004, E. 5). Sie ist als eine mit einer solchen vergleichbare Sonderabgabe zu qualifizieren.
3.4 Die Beschwerdeführer wenden ein, die Erhebung des von der genannten Verordnung festgesetzten Maximalbetrags sei ohne Begründung erfolgt, weshalb ein tieferer Beitrag nicht genüge. Der erhobene Nichtmitgliederbeitrag verletze das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Dieser Einwand geht an der Sache vorbei, da die erwähnten Prinzipien nur bei Vorzugslasten und nicht auch bei Sonderabgaben zum Tragen kommen, die mit einer Kostenanlastungssteuer vergleichbar sind.

Nicht ersichtlich ist in diesem Zusammenhang, was die Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass im Jahre 2004 Nichtmitglieder nur 17 Rappen und Mitglieder 20 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler bezahlten, zu ihren Gunsten abzuleiten vermöchten. Nachfolgend ist nur zu prüfen, ob die Erhebung der Nichtmitgliederbeiträge die Vorgaben des Gesetzes und die aus dem Charakter der Abgabe folgenden verfassungsrechtlichen Schranken einhält.
3.4.1 Art. 9 Abs. 2 LwG in der Fassung nach der Revision vom 8. Oktober 1999 bezeichnet die Produzenten und Verarbeiter, gegebenenfalls auch den Handel als abgabepflichtig. Bei einer Ausdehnung der Erhebung von Mitgliederbeiträgen auf Nichtmitglieder durch den Verordnungsgeber gibt das Gesetz somit verbindlich vor, dass jedenfalls die Produzenten und Verarbeiter beitragspflichtig sind. Der Gegenstand der Abgabe und der Kreis der Abgabepflichtigen sind damit hinreichend genau festgelegt und auch sachlich begründet, namentlich weil sich bei den Herstellern die Daten über die hergestellten Mengen Käse am einfachsten sammeln lassen (vgl. Anhang D Ziff. 3 der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen).

Was die Bemessungsgrundlage betrifft, nennt das Gesetz keinen Betrag. Indem es jedoch festlegt, dass von den Produzenten keine obligatorischen Beiträge für die Finanzierung der Verwaltung erhoben werden dürfen (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LwG in der erwähnten Fassung), setzt es indirekt als Obergrenze die ordentlichen Mitgliederbeiträge abzüglich des Anteils für die Verwaltung der Organisation fest. Zudem ist die Höhe der Abgabe insofern begrenzt, als die Nichtmitgliederbeiträge nur für genau bezeichnete Selbsthilfemassnahmen im jeweiligen Jahr, verwendet werden dürfen. Der Umstand, dass das Gesetz keine Beträge sondern nur eine Obergrenze nennt, stützt sich auf sachliche Gründe. Art. 9 Abs. 2 LwG in der genannten Fassung gibt dem Bundesrat nur eine entsprechende Kompetenz, die Erhebung von Beiträgen auf Nichtmitglieder von Branchenorganisationen auszudehnen. Beim Erlass der Norm stand nicht fest, ob und gegebenenfalls in Bezug auf welche Organisationen der Bundesrat diese Kompetenz ausschöpfen würde, da es den Organisationen freisteht, ein entsprechendes Begehren beim Bundesrat zu stellen. Aus dem Anhang zur Verordnung ergibt sich, dass ausser dem Beschwerdegegner die Schweizer Milchproduzenten, der Schweizerische Bauernverband, die GalloSuisse, die Interprofession du Gruyère und die Interprofession Vacherin Fribourgeois zur Erhebung von Nichtmitgliederbeiträgen berechtigt erklärt wurden. Die Höhe dieser Beiträge bezieht sich bei den einzelnen Organisationen auf verschiedene Objekte (vermarktete Milch, geborenes Tier, Hennenküken oder Junghennen, Kilogramm Käse) und variiert je nach Branchenorganisation. Die genannten Umstände verunmöglichten es dem Gesetzgeber, in Art. 9 Abs. 2 LwG a.F. feste Beträge zu nennen, weshalb hier weniger hohe Anforderungen an das Legalitätsprinzip zu stellen sind als dies bei Abgaben sonst grundsätzlich der Fall ist.
3.4.2 Der Nichtmitgliederbeitrag von 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler im Jahre 2002 stützt sich auf die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation in der Fassung nach der Revision vom 7. November 2001 (vgl. oben E. 3.2.2). Er ist 10 Rappen tiefer als die Mitgliederbeiträge im Jahre 2002. Damit wird hinreichend berücksichtigt, dass die Nichtmitglieder keine Beiträge an die Verwaltungskosten der Organisation und an die nur den Mitgliedern zu Gute kommenden Massnahmen zu leisten haben.

Es ist nicht zu erkennen, inwiefern die Vorinstanz durch das Abstellen auf die Erfolgsrechnung 2002 des Beschwerdegegners Bundesrecht verletzt haben soll, wie die Beschwerdeführer geltend machen. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die von der Vorinstanz berücksichtigten Ausgaben für Marketingmassnahmen für anderes als für Massnahmen in der Werbung, Public Relations und Messen/Ausstellungen verwendet worden wären. Die Vorinstanz hat ausdrücklich Marketingmassnahmen bei ihrer Berechnung ausgenommen, die ausschliesslich den Mitgliedern zugute kamen (angefochtener Entscheid, S. 21). Dem Jahresbericht 2002 des Beschwerdegegners ist ferner zu entnehmen, dass der fakturierte Gesamtbetrag bei den Nichtmitgliedern im Gesamtjahr Fr. 757'856.30 betrug. Davon wurden bis zum 13. Februar 2003 Fr. 69'982.05 einbezahlt. Akonto der aufgelaufenen und geschuldeten Beiträge von Nichtmitgliedern wurden im Jahre 2002 Fr. 130'751.20 für Werbemassnahmen eingesetzt, und zwar für Werbung im Schweizer Fernsehen.
3.4.3 Die erhobenen Nichtmitgliederbeiträge dienen der Förderung des Emmentaler Käses durch Marketingmassnahmen. Die Selbsthilfemassnahmen der Mitglieder der Branchenorganisation können durch Unternehmen gefährdet werden, die sich nicht an den kollektiv beschlossenen Massnahmen beteiligen (vgl. Art. 9 Abs. 1 LwG), weil die Nichtmitglieder ohne Beteiligung in den Genuss eines wesentlichen Wettbewerbsvorteils gelangen würden. Das sind sachlich haltbare Gründe, um die betreffenden Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten.
3.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 9 Abs. 2 LWG in der genannten alten Fassung den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen verbindlich (Art. 191 BV) festlegt. Die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation in der Fassung nach der Revision vom 7. November 2001, welche als maximale Höhe der Nichtmitgliederbeiträge 55 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler festsetzt, hält sich an die vom damaligen Landwirtschaftsgesetz dem Bundesrat eingeräumten Befugnisse und führt die gesetzliche Regelung in zulässiger Weise aus.
4.
Die Beschwerdeführer bringen vor, der für die Berechnung der Nichtmitgliederbeiträge zur Anwendung gebrachte Ausbeutefaktor sei verordnungswidrig. Die Berechnung auf der Basis der verarbeiteten Milch statt auf der Grundlage des produzierten Käses, wie dies die Verordnung vorschreibe, verstosse gegen Bundesrecht (Beschwerde, S. 15 ff.).
Die Beschwerdeführer stellen die Feststellung der Vorinstanzen nicht in Frage, dass die angewandte Berechnung der Nichtmitgliederbeiträge auf der Grundlage der Menge der zu Käse verarbeiteten Milch für sie günstiger ausgefallen ist, als wenn die tatsächlich hergestellte Käsemenge berücksichtigt worden wäre (vgl. angefochtener Entscheid, S. 17 f.). Da die Beschwerdeführer aus der beanstandeten Berechnungsmethode keinen Nachteil erlitten, ist eine Verletzung von Bundesrecht bei der Festsetzung der Nichtmitgliederbeiträge zu verneinen.
5.
Die Beschwerdeführer rügen in zweifacher Hinsicht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Zum einen habe der Beschwerdegegner in seinen Verfügungen nicht begründet, weshalb er die ihm vom Bundesrat maximal erlaubten Nichtmitgliederbeiträge von 55 Rappen pro Kilogramm Emmentaler und nicht weniger erhoben habe. Auch die Beschwerdeinstanzen hätten nicht dargelegt, weshalb der Beschwerdegegner den Nichtmitgliederbeitrag konkret auf 55 Rappen festgesetzt habe, sondern nur geprüft, ob er im Lichte der konkreten vom Beschwerdegegner dafür vorgebrachten Gründe und Überlegungen angemessen und in der Höhe gesetzmässig sei (Beschwerde, S. 10-13). Zum andern sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör durch die Beschwerdeinstanz (Bundesamt für Landwirtschaft) unheilbar verletzt worden, indem diese ihr den Jahresbericht des Beschwerdegegners trotz mehrfacher Intervention vorenthalten habe (Beschwerde, S. 14 f.).
5.1 Die Beschwerdeführer können aus Art. 29 Abs. 2 BV grundsätzlich einen Anspruch auf genügende Begründung behördlicher Entscheide ableiten. Es kann aber offen bleiben, ob die Begründung der Verfügungen des Beschwerdegegners und des Beschwerdeentscheids des Bundesamtes für Landwirtschaft den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügten oder nicht, wobei immerhin nicht zu übersehen ist, dass die Beschwerdeführer die Verfügungen durchaus sachgerecht anzufechten vermochten. So oder so können allfällige Verletzungen des rechtlichen Gehörs unter bestimmten, hier gegebenen Voraussetzungen durch die Rechtsmittelinstanz geheilt werden (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1A.254/2004 vom 7. Februar 2005, E. 3). Die mit voller Kognition urteilende Vorinstanz hat ihren Entscheid umfassend und jedenfalls in rechtsgenüglicher Art begründet, nachdem die Beschwerdeführer ihre Standpunkte uneingeschränkt hatten vortragen können. Aus dem angefochtenen Entscheid lässt sich klar entnehmen, aus welchen Gründen der Verein Emmentaler Switzerland die Beiträge von Nichtmitgliedern auf das gesetzliche Maximum von 55 Rappen pro Kilogramm Emmentaler festsetzen durfte. Damit erweist sich ein allfälliger Verstoss gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör durch den Beschwerdegegner und das Bundesamt für Landwirtschaft als durch den vorinstanzlichen Entscheid geheilt.
5.2 Die Vorinstanz stellt fest, dass das Bundesamt für Landwirtschaft das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt habe, indem sie ihnen den Jahresbericht 2002 des Vereins Emmentaler Switzerland nicht zustellte und ihnen auch keine Einsicht gewährte, obwohl sie den Jahresbericht zur Begründung der rechtmässigen Verwendung der Mittel durch den Verein heranzog (angefochtener Entscheid, S. 13 f.). Die Vorinstanz brachte den Beschwerdeführern den Jahresbericht am 30. März 2004 zur Kenntnis und räumte ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Sie holte die unterlassene Gewährung des rechtlichen Gehörs somit nach und prüfte die Streitsache mit voller Kognition. Ausgehend davon hat die Vorinstanz im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72 mit Hinweisen) eine Heilung des rechtlichen Gehörs bejaht.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG). Parteientschädigungen sind keine auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Landwirtschaft und der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. März 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: