{T 0/2}
2A.465/2005 /vje
Urteil vom 7. Februar 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Häberli.
Parteien
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Privatversicherungen, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Eidgenössisches Finanzdepartement, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Eidgenössische Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung, Rämistrasse 74, 8001 Zürich.
Gegenstand
Entzug der Bewilligung zum Betrieb des Versicherungsgeschäfts,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung vom 20. Juni 2005.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG bot ab 1986 eine Versicherung gegen die finanziellen Folgen eines Führerausweisentzugs an, wobei sie für eine Jahresprämie zwischen 180 und 2'980 Franken monatliche Zahlungen von maximal 4'500 Franken garantierte. Sie untersteht der Aufsicht des Bundesamtes für Privatversicherungen, welches erstmals Anfang 2001 die Höhe der vorhandenen Eigenmittel beanstandete und deren Aufstockung auf das gesetzliche Mindestniveau von 600'000 Franken (vgl. E. 3.2) verlangte. Dabei erachtete das Bundesamt insbesondere ein in den Bilanzen der Jahre 2000 und 2001 mit einem Wert von 300'000 Franken geführtes "Kaufrecht Liegenschaft Immensee" als "annähernd wertlos". Es forderte die X.________ AG deshalb auf, innert 40 Tagen einen Finanzierungsplan einzureichen, und drohte für den Unterlassungsfall den Entzug der Bewilligung für den Geschäftsbetrieb durch das zuständige Departement an (Verfügung vom 5. November 2002). Hiergegen gelangte die X.________ AG an die Eidgenössische Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung, welche jedoch das streitige Kaufrecht ebenfalls als wertlos betrachtete und die angefochtene Verfügung deshalb schützte (Entscheid vom 21. August 2003).
B.
Nachdem der Entscheid der Rekurskommission rechtskräftig geworden war, setzte das Bundesamt für Privatversicherungen der X.________ AG erneut Frist für die Einreichung eines Finanzierungsplans an. Weil die Betroffene in der Folge weder die erforderliche Kapitalerhöhung vornahm noch einen eigentlichen Finanzierungsplan einreichte, leitete das Bundesamt schliesslich den (wiederholt) angedrohten Bewilligungsentzug in die Wege: Am 30. März 2004 hat das Eidgenössische Finanzdepartement der X.________ AG die Bewilligung zum Betrieb des Versicherungsgeschäfts entzogen. Gestützt hierauf verfügte das Bundesamt für Privatversicherungen gleichentags - zur Sicherstellung der Verpflichtungen aus den laufenden Versicherungen - eine Vermögenssperre; in einer weiteren Verfügung ordnete das Bundesamt mit Blick auf die Beendigung des Geschäftsbetriebs sichernde Massnahmen an.
C.
Die X.________ AG focht alle drei Verfügungen erfolglos bei der Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung an (Entscheid vom 20. Juni 2005).
D.
Am 25. Juli 2005 hat die X.________ AG beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und sowohl das Eidgenössische Finanzdepartement als auch das Bundesamt für Privatversicherungen anzuweisen, ihre Verfügungen aufzuheben.
Das Eidgenössische Finanzdepartement hat beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf den vorliegenden Rechtsstreit sind noch das Bundesgesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen (Versicherungsaufsichtsgesetz [aVAG; AS 1978 S. 1836]), das Bundesgesetz vom 20. März 1992 über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Schadenversicherungsgesetz [SchVG; AS 1992 S. 2363]) sowie die Verordnung vom 8. September 1993 über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Schadenversicherungsverordnung [SchVV; AS 1993 S. 2620]) anwendbar, welche auf den 1. Januar 2006 aufgehoben worden sind (vgl. Art. 89 in Verbindung mit Ziff. I/3 u. Ziff. I/4 des Anhangs des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen [VAG; SR 961.01] sowie Art. 217 Ziff. 10 der Verordnung vom 9. November 2005 über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichtsverordnung, AVO; SR 961.011]).
1.2 Gemäss Art. 7 aVAG bedurften Versicherungseinrichtungen grundsätzlich für jeden Versicherungszweig, in dem sie tätig werden wollten, einer Bewilligung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (bzw. zuletzt des Eidgenössischen Finanzdepartements). Die Bewilligung wurde erteilt, wenn die Bewerberin den gesetzlichen Erfordernissen genügte (vgl. Art. 9 aVAG), wobei im Interesse der Versicherten insbesondere die Solvenz der Versicherungseinrichtung garantiert sein musste (vgl. Art. 10 aVAG). Das Schadenversicherungsgesetz und die zugehörige Verordnung stellen Regeln über das minimale Eigenkapital der ihnen unterstellten Versicherungseinrichtungen auf (vgl. E. 3). Das Bundesamt für Privatversicherungen hatte als zuständige Aufsichtsbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 1 aVAG) den gesamten Geschäftsbetrieb der Versicherungseinrichtungen - einschliesslich deren Solvenz - zu überwachen (Art. 17 Abs. 1 aVAG). Die Versicherungseinrichtungen waren ihm gegenüber auskunftspflichtig und hatten regelmässig Bericht über den Geschäftsgang zu erstatten sowie Bücher und Unterlagen zur Einsicht vorzulegen (Art. 22 f. aVAG). Weiter mussten sie grundsätzlich Tarife und Änderungen des Geschäftsplans genehmigen lassen (Art. 19 f. aVAG in Verbindung mit Art. 26 SchVV und Art. 8 aVAG). Wenn eine Versicherungseinrichtung die gesetzlichen Erfordernisse nicht mehr erfüllte, war ihr Frist zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands anzusetzen; kam sie der Aufforderung nicht nach, so wurde ihr vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (bzw. zuletzt vom Eidgenössischen Finanzdepartement) die Betriebsführungsbewilligung entzogen (Art. 40 Abs. 1 aVAG). Gemäss Art. 17 ff. SchVG waren entsprechende Massnahmen insbesondere auch dann zu ergreifen, wenn die gesetzlichen Vorschriften über das minimale Eigenkapital nicht mehr eingehalten waren (vgl. unten E. 4).
2.
Die Vorinstanz hat festgestellt, die Beschwerdeführerin habe ab Ende des Jahres 2000 nicht mehr über die für sie gesetzlich vorgeschriebenen minimalen freien Eigenmittel von 600'000 Franken (vgl. E. 3.2) verfügt; die Unterdeckung habe zwischen 112'400 und 234'540 Franken betragen. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies unter Verweis auf das von ihr ursprünglich mit 300'000 Franken bewertete Kaufrecht. Auf die betreffenden Vorbringen ist indes nicht einzugehen: Im vorinstanzlichen Verfahren hat die Beschwerdeführerin die beanstandete Unterdeckung nicht ernsthaft in Abrede gestellt und insbesondere - wohl angesichts des abschlägigen Entscheids der Rekurskommission vom 21. August 2003 - nicht mehr geltend gemacht, dem fraglichen Kaufrecht komme ein relevanter Wert zu. Die Behauptung, die anrechenbaren Eigenmittel hätten entgegen den behördlichen Feststellungen die erforderliche Höhe von 600'000 Franken gehabt, wird mithin erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren erhoben und stellt ein prozessual unzulässiges Novum dar (vgl. BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f.).
3.
3.1 Art. 3 SchVG schrieb vor, dass eine Versicherungseinrichtung bei ihrer Gründung ein Mindestkapital von zwischen 0,6 und 10 Mio. Franken aufweisen musste (Abs. 1), wobei die nähere Regelung dem Bundesrat überlassen wurde. Dieser hatte in Art. 2 Abs. 1 SchVV je für die verschiedenen Versicherungszweige den Rahmen festgelegt, in welchem sich das Mindestkapital bewegen musste; die Bestimmung des genauen Betrags im Einzelfall wurde dem Bundesamt für Privatversicherungen übertragen, wie der Gesetzgeber dies in Art. 3 Abs. 3 SchVG vorgesehen hatte. In Art. 3 Abs. 3 SchVG wurde das Bundesamt zudem ermächtigt, "bei Vorliegen besonderer Verhältnisse Abweichungen vom Rahmen nach [Art. 3] Abs. 1 [SchVG] zuzulassen". Für den Versicherungszweig 16 ("verschiedene finanzielle Verluste"; vgl. Anhang 1 lit. A Ziff. 16 SchVV), in welchem die Beschwerdeführerin tätig ist, war für das erforderliche Mindestkapital - an sich (vgl. unten E. 3.3) - ein Rahmen von 3 bis 7 Mio. Franken vorgesehen (Art. 2 Abs. 1 lit. b SchVV).
3.2 Einmal gegründet, musste sich die Versicherungseinrichtung mindestens über ein freies und unbelastetes Eigenkapital in der Höhe der sog. Solvabilitätsspanne ausweisen (ausser diese war tiefer als das gesetzliche Mindestkapital; vgl. Art. 4 Abs. 1 SchVG in Verbindung mit Art. 9 SchVV). Ein Drittel dieser Solvabilitätsspanne war als Garantiefonds für die Versicherten zu reservieren (Art. 4 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 SchVV), wobei eine gesetzliche Untergrenze in der Form des sog. Mindestgarantiefonds bestimmt wurde (Art. 4 Abs. 2 lit. b und lit. c SchVG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 SchVV). Für den Versicherungszweig der Beschwerdeführerin betrug der Mindestgarantiefonds 600'000 Franken (Art. 8 Abs. 2 [lit. c] SchVV in seiner ursprünglichen Fassung), bis er ab 1. Januar 2004 auf 3,2 Mio. Franken erhöht wurde (vgl. Art. 8 Abs. 2 SchVV in der Fassung vom 26. November 2003).
3.3 In Bezug auf die dargestellte Regelung war die Beschwerdeführerin in zweifacher Hinsicht ein Spezialfall: Sie hatte ihre Geschäftstätigkeit 1986 aufgenommen, in einem Zeitpunkt, in welchem das vorgeschriebene Mindestkapital bloss 600'000 Franken betrug. Angesichts der geringen Betriebsgrösse der Beschwerdeführerin, welche zuletzt offenbar bloss rund 250 Policen führte, kam es in der Folge zu keiner Erhöhung des Eigenkapitals. Mithin verfügte die Beschwerdeführerin zum Vornherein bloss über einen Fünftel jenes Kapitals, das sie benötigt hätte, wenn sie unter dem am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Schadenversicherungsgesetzes gegründet worden wäre. Die kleine Anzahl von Policen hatte weiter die Besonderheit zur Folge, dass bei der Beschwerdeführerin die Solvabilitätsspanne - welche in Funktion entweder der Prämieneinnahmen oder der Schadenszahlungen bestimmt wird (vgl. Art. 3 ff. SchVV) - kleiner war als der gesetzliche Mindestgarantiefonds von 0,6 (bzw. zuletzt 3,2) Mio. Franken. Demzufolge musste die Beschwerdeführerin von Anfang an und während ihrer gesamten Geschäftstätigkeit stets nur das absolute Minimum an freiem Eigenkapital ausweisen und nicht, wie es eigentlich den Intentionen des Gesetzgebers entsprochen hätte, einen bis zu dreimal höheren Betrag (vgl. Art. 8 Abs. 1 SchVV).
4.
4.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 SchVG hatte die Aufsichtsbehörde die Versicherungseinrichtung, falls deren anrechenbare Eigenmittel den Garantiefonds unterschritten, aufzufordern, ihr "einen kurzfristigen Finanzierungsplan" zur Genehmigung vorzulegen. Sie konnte dabei bestimmen, welchen Anforderungen der Plan genügen musste und innert welcher Frist die vorgesehenen Massnahmen durchzuführen waren (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 2 SchVV). Handelte die Versicherungseinrichtung nicht fristgerecht, so entzog ihr das Departement die Bewilligung zum Geschäftsbetrieb ohne weitere Aufforderung (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 SchVV).
4.2 Nach dem Gesagten ist vorliegend davon auszugehen, dass die freien Eigenmittel der Beschwerdeführerin seit längerem massiv (um bis zu knapp 40 Prozent; vgl. E. 2) unter dem für sie geltenden absoluten gesetzlichen Minimum von 600'000 Franken lagen. Mithin war das Bundesamt für Privatversicherungen als Aufsichtsbehörde zum Eingreifen verpflichtet; ihm kam insoweit kein Spielraum zu. Die abweichende Auffassung der Beschwerdeführerin beruht darauf, dass sie die Vorschriften über das Mindestkapital bei der Gründung und über das während der Geschäftstätigkeit auszuweisende Eigenkapital durcheinander bringt: Wie die Vorinstanz richtig ausgeführt hat, erstreckt sich das Ermessen, welches dem Bundesamt in Art. 3 Abs. 3 SchVG für "besondere Verhältnisse" zugestanden wird, gemäss ausdrücklicher Regelung allein auf Unter- bzw. Überschreitungen des Rahmens, welchen der Gesetzgeber (bzw. der Bundesrat als Verordnungsgeber) für das bei Unternehmensgründung erforderliche Mindestkapital bestimmt hat (Art. 3 Abs. 1 SchVG und Art. 2 Abs. 1 SchVV). Keinerlei Spielraum hat die Aufsichtsbehörde bezüglich der speziellen, dem Versichertenschutz dienenden Instrumenten der Solvabilitätsspanne und des Garantiefonds. Bei der Beschwerdeführerin wurde der Mindestgarantiefonds unterschritten, welcher - wie gesehen - als absolute Untergrenze bestimmt, über wieviel freie Eigenmittel die Versicherungseinrichtung während der ganzen Dauer ihrer Geschäftstätigkeit mindestens verfügen muss. Ist der Mindestgarantiefonds nicht mehr gedeckt, so hat die Aufsichtsbehörde rasch zu handeln und entweder eine Aufstockung der Eigenmittel innert kurzer Frist zu veranlassen (vgl. Art. 19 Abs. 1 SchVG) oder den Entzug der Bewilligung zum Geschäftsbetrieb durch das Departement zu erwirken (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 SchVG und Art. 40 Abs. 1 aVAG).
4.3 Im vorliegenden Fall hat das Bundesamt der Beschwerdeführerin füglich Zeit für Sanierungsmassnahmen gelassen, hat sie doch nach Feststellung der Unterdeckung fast zwei Jahre zugewartet, bis sie am 5. November 2002 die Einreichung eines Finanzierungsplans verbindlich angeordnet hat. Nach Eintritt der Rechtskraft dieser Anordnung dauerte es dann ein weiteres halbes Jahr, bis der Beschwerdeführerin am 30. März 2004 tatsächlich - wie mehrfach angedroht - die Betriebsbewilligung entzogen wurde. Angesichts dieser Umstände sowie der klaren Rechtslage kann insoweit weder das Vorgehen des Bundesamts oder des Departements noch der deren Anordnungen schützende Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission beanstandet werden. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin offenbar eine relativ bescheidene Anzahl von Versicherungsverträgen abgeschlossen hat und bei ihr deshalb auch der Mindestgarantiefonds noch ein Mehrfaches der jährlichen Schadensumme ausmacht. Diesen besonderen Verhältnissen wird zum Vornherein durch den Umstand ausreichend Rechnung getragen, dass die Beschwerdeführerin im Ergebnis stets bloss über rund einen Drittel der üblicherweise zwingend vorgeschriebenen freien Eigenmittel verfügen musste (vgl. E. 3.3).
4.4 Mit Blick auf die verschiedenen Briefwechsel zwischen der Beschwerdeführerin und dem Bundesamt sowie auf die wiederholte behördliche Aufforderung, die in Aussicht gestellten Sanierungsmassnahmen zu erläutern, kann auch nicht von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b 102 f.) die Rede sein. Es ist insoweit auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen.
4.5 Nicht zu hören ist schliesslich der Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe am 1. Juli 2005 Partizipationsscheine für insgesamt 400'000 Franken ausgegeben und ihr Eigenkapital dergestalt über den gesetzlichen Minimalbetrag hinaus erhöht: Grundlage für das bundesgerichtliche Urteil bildet in aller Regel der Sachverhalt, wie er sich im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids präsentiert hat. Änderungen des Sachverhalts, die - wie hier die Kapitalerhöhung - nach der Ausfällung des vorinstanzlichen Urteils eingetreten sind, können grundsätzlich nicht berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin sei immerhin auf die neue Fassung von Art. 8 Abs. 2 SchVV hingewiesen, welche für ihren Versicherungszweig ab dem 1. Januar 2004 einen Mindestgarantiefonds von 3,2 Mio. Franken vorschreibt (vgl. E. 3.2); die Höhe ihrer Eigenmittel ist auch nach der Kapitalerhöhung noch weit von diesem Betrag entfernt. Auf die Rechtslage, wie sie sich seit Inkrafttreten des neuen Versicherungsaufsichtsgesetzes am 1. Januar 2006 präsentiert, braucht hier nicht eingegangen zu werden.
5.
Aus der Formulierung der Anträge der Beschwerdeführerin ist ersichtlich, dass sie eine Aufhebung des Entscheids der Rekurskommission auch insoweit beantragt, als dieser die Verfügungen des Bundesamts (Vermögenssperre sowie sichernde Massnahmen bezüglich der Beendigung des Geschäftsbetriebs) schützt. Sie nimmt indessen in der Begründung ihrer Beschwerde mit keinem Wort auf die fraglichen Verfügungen oder die sich mit diesen befassenden Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheids Bezug. Ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde vermag diesbezüglich der gesetzlichen Begründungspflicht gemäss Art. 108 Abs. 2 OG (vgl. BGE 131 II 449 E. 1.3 S. 452) nicht zu genügen, weshalb auf sie insoweit nicht einzutreten ist.
6.
Demnach erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet, soweit auf sie einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 Abs. 1 und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Privatversicherungen, dem Eidgenössischen Finanzdepartement und der Eidgenössischen Rekurskommission für die Aufsicht über die Privatversicherung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Februar 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: