2A.442/2002

{T 0/2}
2A.442/2002 /dxc

Urteil vom 28. Januar 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.

Y.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Guido Ehrler, Postfach 321, 4005 Basel,

gegen

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Sicherheitsleistung/Schlussabrechnung

(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
vom 23. Juli 2002).

Sachverhalt:
A.
Der aus Sri Lanka stammende Y.________ (geb.1960) reiste am 9. November 1990 in die Schweiz ein. Am 8. Juni 2000 wies das Bundesamt für Flüchtlinge sein Asylgesuch ab und nahm ihn und seine Ehefrau vorläufig hier auf. Am 19. Dezember 2000 erteilte der Kanton Basel-Stadt der Familie Y.________ im Rahmen von Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21) eine Aufenthaltsbewilligung.
B.
Am 24. Oktober 2000 übermittelte das Bundesamt für Flüchtlinge Y.________ den Entwurf einer Zwischenabrechnung über sein Sicherheitskonto, worin es ihm für die während der Dauer des Asylverfahrens entstandenen allgemeinen Fürsorgekosten pauschal Fr. 23'000.-- in Rechnung stellte. Y.________ erklärte sich am 2. November 2000 hiermit einverstanden, worauf das Bundesamt am 20. November 2000 in diesem Sinn entschied.
C.
Nach Erhalt der Jahresaufenthaltsbewilligung machte Y.________ am 20. Juli 2001 geltend, mit der Höhe der ihm in Rechnung gestellten Kosten für die Zeit des Asylverfahrens nicht (mehr) einverstanden zu sein, was das Bundesamt am 31. Januar 2002 nicht weiter berücksichtigte, da es hierüber im Rahmen der Zwischenabrechnung rechtsverbindlich entschieden habe. Auf eine hiergegen gerichtete Beschwerde trat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am 23. Juli 2002 nicht ein, da der Umfang der rückerstattungspflichtigen allgemeinen Fürsorgekosten für das Asylverfahren am 20. November 2000 definitiv festgelegt worden sei und diese daher nicht mehr Verfahrensgegenstand bildeten. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat seinerseits am 26. Februar 2002 auf ein Wiedererwägungsgesuch gegen die Zwischenabrechnung vom 20. November 2000 nicht ein, da die entsprechenden Vorbringen im ordentlichen Rechtsmittelverfahren hätten geltend gemacht werden können und müssen; dieser Entscheid blieb unangefochten.
D.
Y.________ hat gegen den Nichteintretensentscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements am 14. September 2002 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt, diesen sowie die Verfügung des Bundesamts vom 31. Januar 2002 aufzuheben und die Vorinstanzen anzuweisen, den Saldo des Sicherheitskontos auf Fr. 18'139.75 festzusetzen und ihm das Restguthaben auszurichten; allenfalls sei die Sache zur Neuberechnung an das Bundesamt zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Verfahrensgegenstand bildet der Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, auf die Beschwerde gegen die Schlussabrechnung über das Sicherheitskonto eines ehemaligen Asylsuchenden bzw. vorläufig Aufgenommenen nicht einzutreten. Da insofern weder ein asyl- noch ein ausländerrechtlicher Ausschlussgrund besteht, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig und auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe des hierzu legitimierten Beschwerdeführers (Art. 103 lit. a OG) deshalb einzutreten (Urteile 2A.242/2001 vom 26. Oktober 2001, E. 1, und 2A.52/2000 vom 17. April 2000, E. 1; vgl. Art. 105 Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998, AsylG, SR 142.31; Art. 20 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG, SR 142.20; Art. 98 lit. b i.V.m. Art. 99 ff. OG).
1.2 Das Departement ist auf die bei ihm eingereichte Beschwerde nicht eingetreten, weil das Bundesamt für Flüchtlinge über die umstrittenen, rückerstattungspflichtigen Fürsorgekosten am 20. November 2000 im Rahmen eines Teilendentscheids entschieden habe und diese somit nicht mehr Gegenstand der Schlussabrechnung bilden könnten. Nachdem bereits das Bundesamt diese - vom Beschwerdeführer bestrittene - Auffassung vertreten und das Departement auf Beschwerde hin die entsprechende Gesetzesauslegung zu prüfen hatte, wäre das Verwaltungsbeschwerdeverfahren mit einem Sach- und nicht mit einem Prozessurteil abzuschliessen gewesen. Dies hat auf das vorliegende Verfahren indessen keine Auswirkungen, da die Auslegung, welche zum formell falschen Nichteintretensentscheid geführt hat, materiell richtig war.
2.
Soweit zumutbar haben Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene die von ihnen verursachten Fürsorge-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Kosten für das Rechtsmittelverfahren zurückzuerstatten (Art. 85 Abs. 1 AsylG u. Art. 14c Abs. 4 ANAG). Sie sind verpflichtet, hierfür Sicherheit zu leisten, wozu der Bund Konti einrichtet (Art. 86 Abs. 1 u. 2 AsylG u. Art. 14c Abs. 6 ANAG). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten; dabei kann er für die Festsetzung der rückerstattungspflichtigen Kosten von Regelvermutungen ausgehen (Art. 85 Abs. 4 AsylG u. Art. 14c Abs. 6 ANAG). Dies hat er in Art. 9 Abs. 3 lit. d der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen (Asylverordnung 2, AsylV 2, SR 142.312) getan: Danach beträgt die Pauschale neben den effektiv verursachten Kosten der Ausreise, des Vollzugs und der zahnmedizinischen Behandlungen sowie der Verfahrenskosten Fr. 40.-- pro Tag und Person, wobei vermutet wird, dass jede Person während 210 Tagen und Eheleute sowie ihre Kinder, welche kein eigenes Sicherheitskonto haben, zusammen nicht mehr als 630 Tage vollumfänglich unterstützt werden mussten. Das Bundesamt überprüft die Vermutung, wenn nachgewiesen wird, dass die Bedürftigkeit weniger lange gedauert hat oder Eigen- bzw. Drittleistungen erbracht wurden oder mit aus dem Vermögen geleisteten Sicherheiten höhere Kosten gedeckt werden können.
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, entgegen dem in der Zwischenabrechnung vom 20. November 2000 festgesetzten Pauschalbetrag von Fr. 23'000.-- (420 Tage à Fr. 40.-- für den Beschwerdeführer und seine Frau sowie 155 Tage à Fr. 40.-- für die Tochter Z.________) hätten er und seine Angehörigen während des Asylverfahrens lediglich Fr. 9'593.60 an rückerstattungspflichtigen Fürsorgekosten verursacht. Im Rahmen der Schlussabrechnung müsse auf diese durch die kantonalen Fürsorgebehörden bestätigten tatsächlichen Ausgaben abgestellt werden. Die Zwischenabrechnung habe als Zwischenverfügung nur provisorischen Charakter; erst im Rahmen der Schlussabrechnung werde definitiv über die einzelnen Posten entschieden, weshalb entsprechende Einwendungen noch in diesem Verfahrensstadium zu hören seien. Seine Ausführungen überzeugen nicht:
3.1 Werden Asylsuchende oder Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung vorläufig aufgenommen, so bleibt nach Art. 16 Abs. 1 AsylV 2 das Sicherheitskonto bestehen, und das Bundesamt "stellt der vorläufig aufgenommenen Person eine Zwischenabrechnung zu, in welcher der Saldo des Sicherheitskontos den bis dahin bekannten rückerstattungspflichtigen Kosten gegenübergestellt wird". Dabei handelt es sich - wie die Vorinstanzen zu Recht angenommen haben - um einen Teilend- und nicht um einen Zwischenentscheid, da über die Berechnungsart (pauschal oder real, wenn für den Betroffenen günstiger) der bisher angefallenen rückerstattungspflichtigen Fürsorgekosten unter Vorbehalt von Revisionsgründe gemäss Art. 66 VwVG definitiv entschieden wird (zum Begriff des Teilendentscheids: BGE 121 II 116 E. 1b/cc S. 118 f., 120 Ib 97 E. 1b S. 99; 117 Ib 325 E. 1b S. 327; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 896; Rhinow/Koller/ Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1235; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 140 f.). Auf den Zeitpunkt des Wechsels vom Status des Asylsuchenden zum vorläufig Aufgenommenen soll über die bisher aufgelaufenen allgemeinen Fürsorgekosten abgerechnet werden, da die Pflicht zur Rückerstattung und Sicherheitsleistung in der Folge nicht mehr asyl-, sondern ausländerrechtlich begründet ist (vgl. Art. 14c Abs. 6 ANAG; Art. 22 u. 23 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen, VVWA, SR 142.281). Die Vermutungsbasis von Art. 9 Abs. 3 lit. d AsylV 2 gilt in diesem Fall nicht mehr (vgl. Art. 22 Abs. 1 VVWA) und die rückerstattungspflichtigen übrigen Fürsorgekosten setzen sich aus einer Pauschale von 40 Franken pro Tag und Person zusammen, wobei neu vermutet wird, dass der Betroffene während der Zeit ohne Arbeitsverhältnis voll unterstützt werden musste (Art. 23 VVWA). Mit Blick auf die Änderung der Vermutungsbasis und auf die mit dem Zeitablauf drohenden Beweisschwierigkeiten ist es sachlich legitim und gerechtfertigt, die Höhe der bereits geschuldeten allgemeinen Fürsorgekosten auf diesen Zeitpunkt hin durch einen verbindlichen Teilendentscheid festzulegen, zumal es sich bei der Führung der entsprechenden Konti um Akte der Massenverwaltung handelt und im Interesse aller Beteiligter möglichst rasch Klarheit darüber herrschen soll, ob und wieweit der Pauschalansatz Anwendung findet bzw. gestützt auf begründete Einwände des Betroffenen hin vertiefte Abklärungen erforderlich sind. Nichts anderes lässt sich dem vom Beschwerdeführer angerufenen Urteil vom 26. Oktober 2001 (2A.242/2001) entnehmen: Dort war keine Zwischenabrechnung erstellt worden, weshalb im Rahmen der Schlussabrechnung auch die für das Asylverfahren geschuldeten Fürsorgekosten noch in Frage gestellt werden konnten; im Übrigen belegt dieser Fall gerade, wie schwierig es ist, nach Jahren die entsprechenden tatsächlichen Fürsorgekosten in Abweichung von der Regelvermutung noch zu ermitteln (vgl. die E. 5a dieses Entscheids).
3.2 Soweit Art. 16 Abs. 1 AsylV 2 von den bis "dahin bekannten rückerstattungspflichtigen Kosten" spricht, bezieht sich dieser Vorbehalt auf die durch die Pauschalregelung nicht abgedeckten weiteren Ausgaben (zahnmedizinische Behandlung, Verfahrenskosten usw.); entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ergibt sich daraus nicht, dass auf den Entscheid bezüglich der pauschal festgelegten rückerstattungspflichtigen Kosten jederzeit ohne weiteres zurückgekommen werden könnte. Wäre die Zwischenabrechnung tatsächlich unverbindlich, wäre nicht ersichtlich, welche Funktion ihr zukommen und warum der damit verbundene administrative Aufwand überhaupt betrieben werden sollte: Das Zwischenabrechnungsverfahren steht in keinem unmittelbaren Zusammenhang zu einem allfälligen Gesuch um Befreiung von der Sicherheitsleistung gemäss Art. 15 AsylV 2; es erfolgt von Gesetzes wegen, losgelöst von einem solchen und ist ausschliesslich an den Wechsel des Rechtsstatus des Betroffenen geknüpft. Es sind damit insofern unmittelbare Rechtswirkungen verbunden, als die entsprechenden Kosten auf dem Sicherheitskonto tatsächlich abgebucht und dem Bundesamt gutgeschrieben werden (vgl. BBl 1997 III 1 ff.; S. 85). Zwar bleiben im Rahmen der Ausstellung allgemeiner Kontoauszüge nachträgliche Berichtigungen von Eintragungen im individuellen Sicherheitskonto möglich, soweit die Unrichtigkeit offenkundig ist oder dafür der volle Beweis erbracht wird und gestützt hierauf die Überweisung des Lohnabzugs gegenüber dem Arbeitgeber tatsächlich und rechtlich noch durchgesetzt werden kann (Art. 12 Abs. 5 AsylV 2). Diese Regelung bezieht sich indessen auf die Aktivseite des Sicherheitskontos, beschlägt nur die vom Arbeitgeber geschuldeten Lohnabzüge und ist im Zusammenhang mit allfälligen Haftungsansprüchen gegen den Bund für die Kontenführung zu sehen (vgl. WEKAcompétent, Guide pratique du droit des étrangers en Suisse, Teil 10, Kapitel 6.9.4.4 S. 2/3 sowie FN 3). Sie hat mit der Zwischenabrechnung beim Statuswechsel nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 AsylV 2, in deren Rahmen die Frage der Anwendbarkeit der Pauschale vor der Weiterführung des Kontos aufgrund der neuen Rechtsgrundlage definitiv bereinigt wird, ebenso wenig zu tun wie Art. 87 Abs. 2 AsylG, welcher den Übergang des Anspruchs auf Auszahlung eines allfälligen Guthabens nach dem Dahinfallen der Sicherheitsleistungspflicht und der Schlussabrechnung über das Konto auf den Bund regelt.
3.3 Das Bundesamt für Flüchtlinge hat den Beschwerdeführer am 24. Oktober 2000 aufgefordert, zur Zwischenabrechnung Stellung zu nehmen. Dabei wies es ihn darauf hin, dass es darum gehe, die für die Zeitspanne des Asylverfahrens (Bewilligung N) zurückzuerstattenden Fürsorgekosten von seinem Sicherheitskonto abzuziehen. Er ist über die Berechnungsweise der Pauschale und darüber informiert worden, dass er mit einer Bestätigung des Kantons oder der Gemeinde belegen könne, dass er und seine Familie tatsächlich weniger lang unterstützt worden seien. Der Beschwerdeführer erklärte sich am 2. November 2000 mit der vorgeschlagenen pauschalen Festsetzung einverstanden, worauf das Bundesamt die Fürsorgekosten dementsprechend auf Fr. 23'000.-- festlegte und auf die Beschwerdemöglichkeit innert 30 Tagen an das Departement hinwies. Aufgrund der gesamten Umstände musste dem Beschwerdeführer somit - entgegen seinen Einwendungen - klar sein, dass insofern definitiv abgerechnet werden sollte und es sich dabei nicht um eine blosse provisorische Feststellung ohne weitere rechtliche Konsequenzen handeln konnte. Es wäre in dieser Situation an ihm gewesen, sich rechtzeitig beraten zu lassen, wenn er nicht verstanden haben sollte, worum es ging. Aus der Formulierung der Einladung, zur Schlussabrechnung Stellung zu nehmen, kann er ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten. Im entsprechenden Schreiben vom 10. Juli 2001 wurde ihm mitgeteilt, dass die allgemeinen Kosten des Asylverfahrens mit der Zwischenabrechnung vom 24. Oktober/20. November 2000 auf Fr. 23'000.-- festgesetzt und am 22. November 2000 mit seinem Sicherheitskonto verrechnet worden seien, was sich auch aus dem Kontoauszug so ergab. Es konnte somit kein Zweifel darüber bestehen, dass die gewährte Gelegenheit zur Äusserung sich nurmehr auf allfällige weitere Kosten für die vorläufige Aufnahme bzw. auf die allenfalls noch nicht abgerechneten Ausgaben (Ausreise, Vollzug, zahnmedizinische Behandlungen, ungedeckte Verfahrenskosten usw.) bezog. Dem Bundesamt kann auch insofern kein widersprüchliches Verhalten vorgeworfen werden. Soweit es früher selber davon ausgegangen sein sollte, die Zwischenabrechnung bilde eine blosse Zwischenverfügung, stützte sich die entsprechende Praxisänderung nach dem Gesagten auf überwiegende sachliche Gründe und war deshalb zulässig.
4.
Der Beschwerdeführer hat den Entscheid des Bundesamts für Flüchtlinge vom 26. Februar 2002, worin dieses auf sein Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten ist, beim Departement nicht angefochten, weshalb die entsprechende Problematik an sich nicht (mehr) Verfahrensgegenstand bildet. Der Vollständigkeit halber rechtfertigen sich dennoch folgende Hinweise:
4.1 Eine Verwaltungsbehörde ist von Verfassungs wegen verpflichtet, auf einen rechtskräftigen Entscheid zurückzukommen und eine neue Prüfung vorzunehmen, wenn ein eigentlicher Revisionsgrund vorliegt, d.h. wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war bzw. keine Veranlassung bestand (BGE 127 I 133 E. 6 S. 137, mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1825 u. 1833; vgl. zu Art. 66 VwVG auch: Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 428 ff.). Zwar kann gestützt auf die vom Beschwerdeführer im Rahmen der Schlussabrechnung vorgelegten Unterlagen heute davon ausgegangen werden, dass er und seine Angehörigen tatsächlich geringere Fürsorgekosten als die ihm im Rahmen der Zwischenabrechnung pauschal in Rechnung gestellten verursacht haben. Er hätte diese Bestätigungen jedoch bereits im Zwischenabrechnungsverfahren, das der Klärung der Anwendbarkeit der Pauschalregelung in seinem Fall diente, bzw. spätestens in einem entsprechenden Beschwerdeverfahren beibringen können und müssen; er konnte am besten abschätzen, ob und inwiefern die Regelvermutung seiner Situation tatsächlich entsprach, weshalb ihn diesbezüglich eine besondere Mitwirkungspflicht traf (vgl. BGE 124 II 361 E. 2b S. 365, mit Hinweis). Leidet eine Verfügung an einem Mangel, ist dieser in erster Linie im Rechtsmittelverfahren zu beseitigen. Einwendungen, die der Betroffene bei der ihm zumutbaren Sorgfalt bereits im ordentlichen Verfahren hätte erheben können, sind im Revisions- bzw. Wiedererwägungsverfahren regelmässig nicht mehr zu hören (vgl. BGE 111 Ib 209 E. 1 S. 210). Die zuständige Behörde darf es insbesondere ablehnen, auf den ursprünglichen Entscheid zurückzukommen, wenn ein rechtzeitiges Handeln - wie hier - aus angeblich mangelnder Rechtskenntnis unterblieb (vgl. BGE 111 Ib 209 E. 1 S. 211; Urteil 2A.324/2P.260/1997 vom 16. Januar 1998, E. 2c). Dem durch einen Entscheid Belasteten ist es zuzumuten, innert der Rechtsmittelfrist bei einem Rechtskundigen Rat zu suchen. Tut er dies nicht, verletzt er seine Sorgfalts- und Mitwirkungspflichten und besteht kein Anlass, einen rechtskräftigen Entscheid in Wiedererwägung zu ziehen, selbst wenn dieser mit der materiellen Wahrheit nicht übereinstimmt, wie dies bei Pauschalabgeltungen im Übrigen bereits von ihrem Wesen her regelmässig der Fall ist. Revisions- und Wiedererwägungsgesuche dürfen nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder in Frage zu stellen, gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen oder die Folgen eigener Unsorgfalt im ordentlichen Verfahren nachträglich zu beseitigen (vgl. Art. 66 Abs. 3 VwVG; BGE 127 I 133 E. 6 S. 138, mit Hinweisen; 103 Ib 87 E. 3 S. 89 f.).
4.2 Was der Beschwerdeführer hiergegen einwendet, überzeugt nicht: Soweit er auf die in BGE 127 I 133 ff. getroffene Feststellung verweist, dass es eine in allen Prozessverfahren Geltung beanspruchende Verfahrensgarantie darstelle, "ein materiell und formell rechtskräftiges Urteil, das mit der materiellen Wahrheit nicht übereinstimmt, unter bestimmten Voraussetzungen korrigieren zu können", übersieht er, dass sich dieses Urteil auf ein Strafverfahren bezog und gerade die oben genannten, im Verwaltungsverfahren geltenden Prinzipien anwendbar erklärte (BGE 127 I 133 E. 6 S. 138). Schliesslich kann auch nicht gesagt werden, er sei durch ein behördliches Verhalten von der rechtzeitigen Geltendmachung der geringeren Fürsorgekosten abgehalten worden. Wenn er - wie er in seinem Wiederwägungsgesuch ausführte - bereits im Dezember 2000 Zweifel an der Berechnung der allgemeinen Fürsorgekosten für das Asylverfahren hegte, ist nicht einzusehen, warum er die entsprechende Abrechnung akzeptierte und hiergegen nicht an das Departement gelangte. Die Verweigerung der Wiedererwägung kann unter diesen Umständen weder als überspitzt formalistisch noch sonst wie missbräuchlich bezeichnet werden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Zwar ersucht er für diesen Fall um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung, doch war seine Eingabe zum Vornherein aussichtslos, weshalb seinem Gesuch nicht entsprochen werden kann (vgl. Art. 152 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
2.1 Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
2.2 Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Januar 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: