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2A.422/2000/sch
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hartmann,
Ersatzrichter Zünd und Gerichtsschreiber Hugi Yar.
In Sachen
A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Martin Frey, Vorstadt 40/42, Postfach, Schaffhausen,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements,
betreffend
Höchsterträge im Weinbau, hat sich ergeben:
A.- Nach Art. 64 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910. 1) werden die Traubenposten aufgrund des natürlichen Zuckergehalts und des Flächenertrags in drei Kategorien eingeteilt (Abs. 1), wobei der Bundesrat die Mindestzuckergehalte sowie den Ertrag pro Flächeneinheit festlegen kann (Abs. 2). Die Kantone sind befugt, höhere Mindestzuckergehalte und tiefere Höchsterträge pro Flächeneinheit vorzusehen (Abs. 3). Der Bundesrat hat in Art. 14 Abs. 2 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Rebbau und die Einfuhr von Wein (Weinverordnung; SR 916. 140) den Traubenertrag für die Kategorie 1 bei weissen Gewächsen auf 1,4 kg/m2 bzw.
1,12 l/m2 (Wein) und bei roten Gewächsen auf 1,2 kg/m2 bzw.
0,96 l/m2 (Wein) beschränkt. Nach Art. 14 Abs. 3 der Weinverordnung können die Kantone für die Kategorie 1 tiefere Ertragswerte festlegen und auch die Flächenerträge für die Kategorien 2 und 3 begrenzen.
B.- Gestützt auf das Rebbaugesetz vom 18. Juni 1951 des Kantons Schaffhausen bzw. auf die dazugehörige Verordnung vom 10. August 1993 über die Weinlesekontrolle, die Qualitätsbezahlung, den Mindestzuckergehalt und den Vollzug der Mengenbegrenzung im Rebbau legte das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Schaffhausen am 30. August 1999 für das Rebjahr 1999 folgende Höchstmengen fest:
RxS Blauburgunder übrige Sorten
Kategorie 1 1,2 kg/m2 1,0 kg/m2 1,0 kg/m2Dieselben Höchstmengen sah es für die Kategorie 2 aller Traubensorten vor. Für die Kategorie 3 wurde kein Höchstertrag festgesetzt.
C.- A.________, Rebbauer in Hallau, gelangte hiergegen vergeblich an den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen (Beschluss vom 28. September 1999) und hernach an die Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (Entscheid vom 7. August 2000). Beide Instanzen vermochten in der umstrittenen Festlegung keine Verletzung von Bundes(verfassungs)recht zu erblicken.
D.- Gegen den Beschwerdeentscheid der Rekurskommis- sion des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (im Weitern: Rekurskommission) hat A.________ am 14. September 2000 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht.
Er beantragt, diesen mit Blick auf die kommenden Erntejahre aufzuheben und die Höchstmengen im Kanton Schaffhausen sowohl für die Kategorie 1 als auch für die Kate- gorie 2 im Einklang mit Art. 64 Abs. 1 LwG bzw. Art. 14 Abs. 1 der Weinverordnung nach Kategorien zu trennen und beide Kategorien nach den Bundeslimiten (1,4 kg/m2 für weisse Gewächse und 1,2 kg/m2 für rote Gewächse) festzulegen.
Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement beantragen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Die Rekurskommission hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen ausgehen, sofern kein Ausschlussgrund nach Art. 99 - 102 OG oder nach einer Spezialgesetzgebung besteht (Art. 97 ff. OG). Eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG liegt vor, wenn sich der Entscheid auf Bundesrecht stützt oder richtigerweise hätte stützen sollen. Dasselbe gilt, wenn er auf einer kantonalen Ausführungsvorschrift zu Bundesrecht basiert, dieser kantonalen Norm aber keine selbständige Bedeutung zukommt, oder wenn die auf kantonalem Recht beruhenden Anordnungen einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit einer Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen (BGE 124 II 409 E. 1d/dd S. 414; 123 I 275 E. 2b S. 277; 122 II 274 E. 1a S. 277; 121 II 72 E. 1b S. 75). Stützt sich ein Entscheid sowohl auf Bundesrecht wie auf selbständiges kantonales Recht, so ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit zulässig, als die Verletzung von direkt anwendbarem Bundesrecht auf dem Spiel steht (BGE 121 II 39 E. 2a S. 41, mit Hinweisen). Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne einen entsprechenden Sachzusammenhang zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde offen. Das gilt auch, wenn das kantonale Recht Ausführungsrecht zu Bundesrecht darstellt, dabei aber dem Kanton eine erhebliche Gestaltungsfreiheit zusteht, so dass sein Recht selbständiges, originäres kantonales Recht bildet. Für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde genügt somit nicht, dass bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist; vielmehr muss öffentliches Recht des Bundes die Grundlage oder eine der Grundlagen bilden, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verfügungen im Einzelfall abzustützen sind (BGE 124 II 409 E. 1d/dd S. 414 f.; 122 II 241 E. 2a S. 243; 116 Ia 264 E. 2b S. 266 f.; mit Hinweisen).
2.- a) Der angefochtene Entscheid beruht vorliegend prozessual insofern auf Bundesrecht als davon ausgegangen wird, die Beschwerde sei gestützt auf Art. 166 Abs. 2 LwG zulässig. Danach kann gegen "Verfügungen" letzter kantonaler Instanzen "in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen" an die Rekurskommission und damit an eine Vorinstanz des Bundesgerichts im Sinne von Art. 98 lit. e OG gelangt werden. Die entsprechenden Voraussetzungen decken sich - beschränkt auf Verfügungen, die sich auf das Landwirtschaftsrecht des Bundes stützen - mit jenen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welche das Bundesgericht von Amtes wegen prüft, ohne dabei an die Ausführungen der Parteien oder der Vorinstanz gebunden zu sein (BGE 126 II 506 E. 1 S. 507; 126 I 207 E. 1 S. 209; mit Hinweisen).
b) Dem Streit liegt ein Hoheitsakt des Volkswirtschaftsdepartements des Kantons Schaffhausen zugrunde, welcher im gesamten Kanton die Höchstmengen für das Rebjahr 1999 festlegt. Es fragt sich, ob es sich dabei um einen Erlass oder eine Verfügung handelt, denn nur letztere kann Gegenstand eines Verfahrens vor der Rekurskommission und hernach einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht bilden (BGE 126 II 300 E. 1a S. 302, mit Hinweisen).
aa) Rechtssätze sind Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person. Demgegenüber richtet sich die Verfügung als Einzelakt regelmässig an einen Einzelnen oder an eine bestimmte Anzahl von Adressaten. Sie enthält eine verbindliche Anordnung, durch die eine konkrete Rechtsbeziehung rechtsbegründend, -aufhebend, -gestaltend oder -feststellend geregelt wird. Zwischen Rechtssatz und Verfügung steht die sog. Allgemeinverfügung, die zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richtet (BGE 125 I 313 E. 2a S. 316, mit Hinweisen).
bb) Das Bundesgericht hat eine Regelung des Kantons Wallis, mit der - gleich wie hier - die Höchsterträge für das Kantonsgebiet abweichend von der Regelung im Bundesrecht festgelegt wurden, als Erlass behandelt (unveröffentlichtes Urteil vom 30. März 1999 i.S. G.). Es besteht kein Anlass, von dieser Beurteilung im vorliegenden Fall abzuweichen: Die Schaffhauser Regelung betrifft den Weinbau im ganzen Kantonsgebiet.
Sie legt die Höchstbeträge nach Massgabe der jeweiligen Fläche fest, womit eine Vielzahl von Tatbeständen geregelt wird. Gleich wie die (minimale) Regelung in Art. 14 der Weinbauverordnung, welche die Kantone gemäss Absatz 3 verschärfen dürfen, sind auch diese abweichenden strengeren kantonalen Bestimmungen als Erlasse (Rechtssätze) zu qualifizieren.
Unter diesen Umständen hätte die Rekurskommission mangels anfechtbarer Verfügung auf die Beschwerde nicht eintreten dürfen.
cc) Hinzu kommt, dass zur Ausführung des Bundesrechts eine kantonale Regelung über die Höchsterträge nicht erforderlich ist. Die Kantone sind bundesrechtlich nicht gehalten, entsprechende Bestimmungen zu erlassen, sondern lediglich hierzu ermächtigt. Setzen sie in Anwendung von Art. 64 Abs. 3 LwG bzw. 14 Abs. 3 der Weinverordnung ihre Höchsterträge tiefer fest als der Bundesrat, erlassen sie damit selbständiges kantonales Recht. Gestützt hierauf ergehende Verfügungen sind nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und dementsprechend auch nicht mit Beschwerde bei der Rekurskommission anfechtbar.
3.- Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid insofern bundesrechtswidrig, als die Rekurskommission die Beschwerde an die Hand genommen hat. Weil Anfechtungsobjekt ein kantonaler Erlass bildet, wäre gegen diesen die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte möglich (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG), doch müsste hierfür der kantonale Instanzenzug ausgeschöpft sein. Nach Art. 80 Abs. 3 der Verfassung vom 24. März 1876 des Kantons Schaffhausen (SR 131. 223) ist das Obergericht für die Überprüfung von Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin zuständig; gemäss Art. 51 des schaffhausischen Gesetzes vom 20. September 1971 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG) können dementsprechend Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in Erlassen des Kantons, mit Ausnahme der Gesetze, und in Erlassen der Gemeinden, öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten beim Obergericht "jederzeit wegen Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit angefochten werden". Mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs (vgl. Art. 86 Abs. 1 OG) kann die vorliegende Eingabe somit nicht als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen werden.
Der Entscheid der Rekurskommission ist demnach insofern aufzuheben, als sie die Beschwerde abgewiesen, statt durch Nichteintreten erledigt hat. An ihrem Kostenentscheid ändert sich hierdurch nichts, da der Beschwerdeführer auch bei diesem Verfahrensausgang als vor der Rekurskommission unterliegend gelten muss. Es sind ihm dementsprechend auch die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens aufzuerlegen (vgl.
Art. 156 Abs. 1 OG); eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird in dem Sinne teilweise gutgeheissen, dass Ziffer 1 des Dispositivs des Entscheids der Rekurskommission EVD vom 7. August 2000 aufgehoben und durch folgende Bestimmung ersetzt wird:
"1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.. "
Im Übrigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Schaffhausen sowie der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements und dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 6. April 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: