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2A.411/2003 /bie
Urteil vom 23. September 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Müller,
Gerichtsschreiber Feller.
Parteien
Regierung des Kantons Graubünden, 7000 Chur,
Beschwerdeführerin,
gegen
A. und B.S.________, Beschwerdegegner,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
3. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7001 Chur.
Gegenstand
Kulturlandverminderungsabgabe,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden,
3. Kammer, vom 17. Juni 2003.
Sachverhalt:
A.
A. und B.S.________ erwarben am 13. Dezember 2000 die Parzelle Nr. 683 in X.________ zum Kaufpreis von Fr. 675'675.--. Dieses Grundstück soll als Baulandreserve zugunsten der beiden Töchter des Ehepaars dienen. Am 26. April/2. Juli 2002 erhob das Amt für Landwirtschaft, Strukturverbesserungen und Vermessung Graubünden gestützt auf Art. 50bis des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden vom 5. April 1981 (MelG) von A. und B.S.________ einen Ausgleichsbeitrag als Ersatz für Kulturlandverminderung in der Höhe von Fr. 20'270.25.
Mit Urteil vom 17. Juni 2003 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden den gegen diese Veranlagungsverfügung erhobenen Rekurs gut und hob diese auf. Es begründete seinen Entscheid unter anderem damit, dass die fragliche Abgabe insofern mit Bundesrecht nicht vereinbar sei, als sie als Ersatzabgabe betrachtet würde; eine Ersatzabgabe würde eine Verpflichtung des Eigentümers von Bauland voraussetzen, dieses weiterhin der landwirtschaftlichen Nutzung zur Verfügung zu halten; für eine solche Verpflichtung enthalte das Bundesrecht keine Grundlage, vielmehr sei eine solche mit Art. 15 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz [RPG]; SR 700) nicht vereinbar.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 10. September 2003 beantragt die Regierung des Kantons Graubünden, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben, die Bundesrechtskonformität von Art. 50bis MelG festzustellen und die Sache zur neuerlichen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben.
Es ist weder ein Schriftenwechsel durchgeführt, noch sind andere Instruktionsmassnahmen (wie Beizug der kantonalen Akten) angeordnet worden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition Natur und Zulässigkeit eines bei ihm eingereichten Rechtsmittels (BGE 128 I 46 E. 1a mit Hinweisen).
1.1 Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG). Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG sind Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Es ist vorab zu prüfen, ob das Urteil des Verwaltungsgericht sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt.
1.2 Die Regierung des Kantons Graubünden ist der Ansicht, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei darum gegeben, weil das Verwaltungsgericht den streitigen Ausgleichsbeitrag als mit Bundesrecht nicht vereinbar bezeichnet habe; das angefochtene Urteil stütze sich demnach auf Bundesrecht.
Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG liegt nicht schon dann vor, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet (BGE 128 II 259 E. 1.2 S. 262 f.; 127 II 1 E. 2b/aa S. 3 f.). Bei der Kulturlandverminderungsabgabe handelt es sich um eine vom bündnerischen Recht vorgesehene und geregelte Abgabe; entsprechende Veranlagungen stützen sich entsprechend allein auf kantonales Recht. Die Rüge, eine kantonale Abgabe sei mit dem Bundesrecht nicht vereinbar, kann nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, sondern grundsätzlich nur mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs von Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV, ehemals Art. 2 ÜbBest.aBV; BGE 127 II 1 E. 2b/aa S. 4; 123 II 56 E. 4a und b S. 61).
Es ergibt sich daraus, dass die Beschwerdegegner das Bundesgericht nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 49 BV hätten anrufen müssen, wenn das Verwaltungsgericht die Veranlagung als mit Bundesrecht vereinbar geschützt hätte. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht angenommen hat, die Abgabe sei mit Bundesrecht nicht vereinbar, und aus diesem Grunde die Veranlagung aufgehoben hat, lässt sein Urteil nicht als auf Bundesrecht gestützte Verfügung erscheinen. Vorliegend die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuzulassen, liefe im Übrigen darauf hinaus, die Art des Rechtsmittels von den Zufälligkeiten der Prozesskonstellation in ein und demselben Rechtsstreit abhängen zu lassen, was mit dem Erfordernis einer klaren Verfahrensordnung nicht zu vereinbaren wäre.
1.3 Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte offen. Es ist noch zu prüfen, ob die Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen werden kann.
2.
2.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum Schutze der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt (BGE 121 I 218 E. 2a S. 219 f.).
Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern durch einen staatlichen Akt gleich wie eine Privatperson betroffen werden (BGE 121 I 218 E. 2a S. 219 f.). Ausserdem können sich Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen (BGE 128 I 3 E. 1c S. 7, mit Hinweisen).
2.2 Vorliegend sind nicht durch kantonales Recht garantierte Autonomiebereiche oder Bestandesgarantien im Spiel. Es stellt sich einzig die Frage, ob der Kanton Graubünden durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich wie eine Privatperson betroffen ist. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, bestimmt sich nach der Rechtsnatur des Verhältnisses, das der Auseinandersetzung zugrunde liegt (BGE 120 Ia 95 E. 1a S. 97). Voraussetzung für die Beschwerdelegitimation ist, dass das betroffene Gemeinwesen sich entweder auf dem Boden des Privatrechts bewegt oder sonstwie im streitigen Rechtsverhältnis als ein einem Bürger gleichgeordnetes Rechtssubjekt auftritt (BGE 119 Ia 214 E. 1a S. 216). Betrifft der Rechtsstreit einen Bereich, in dem das Gemeinwesen dem Bürger gegenüber aufgrund staatlicher Prärogative, in Ausübung hoheitlicher Befugnisse handelt, ist es zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert, selbst wenn der fragliche Entscheid seine finanziellen Interessen berührt (vgl. BGE 120 Ia 95 E. 1b S. 97, betreffend Besoldungsstreit zwischen dem Kanton und seinen gestützt auf kantonales öffentliches Recht Angestellten).
Der vorliegende Rechtsstreit betrifft eine kantonale Abgabe. Der Kanton steht dem zur Abgabe verpflichteten Bürger nicht wie ein Privater gegenüber; vielmehr handelt er aufgrund staatlicher Prärogative. Er tritt dem Einzelnen gegenüber in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger, in Erfüllung von ihm durch kantonales öffentliches Recht übertragenen Aufgaben auf. Er ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert.
3.
Da vorliegend einerseits die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht gegeben und andererseits der Kanton Graubünden zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert ist, kann auf die Beschwerde unter keinem Titel eingetreten werden.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Kanton Graubünden, um dessen Vermögensinteressen es sich im Rechtsstreit handelt, aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 153 Abs. 1 und 153a OG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet, da den Beschwerdegegnern vor Bundesgericht keine Kosten entstanden sind (vgl. Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Kanton Graubünden auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. September 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: