Dismissal and gender discrimination in public employmentKI-generiert

{T 0/2}
2A.407/2002 /bmt

Urteil vom 29. November 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichterin Yersin, Gerichtsschreiber Häberli.

X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter A. Sträuli, Weinbergstrasse 18, 8001 Zürich,

gegen

Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 1, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Kammer, Militärstrasse 36, 8021 Zürich.

Kündigung (Gleichstellung von Mann und Frau),

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Kammer,
vom 8. Mai 2002.

Sachverhalt:
A.
X.________ (geb. 1958) ist diplomierte Architektin ETH. Ab Februar 1992 arbeitete sie als Verwaltungssekretärin und anschliessend als Steuerkommissärin beim Kantonalen Steueramt Zürich. Zunächst war sie in der Einschätzungsabteilung 13 tätig; nach der Geburt ihrer Tochter reduzierte sie ihren Beschäftigungsgrad im April 1997 auf 50 Prozent und wechselte in die Einschätzungsabteilung 12.

Gemäss der ersten Mitarbeiterbeurteilung erbrachte X.________ in der Einschätzungsabteilung 12 bis zum 31. Januar 1998 sehr gute Leistungen. Bereits kurze Zeit später waren die Vorgesetzten mit der Arbeit von X.________ jedoch nicht mehr zufrieden; sie warfen ihr neben mangelhaftem Verhalten insbesondere vor, die mengenmässigen Leistungsvorgaben nicht zu erfüllen, und drohten Disziplinarmassnahmen an. In der zweiten Mitarbeiterbeurteilung vom 17. August 1999 wurde X.________ nur noch mit "teilweise genügend" bewertet. Es wurde ihr - unter Androhung von Lohnabbau oder Kündigung - eine Bewährungsfrist von drei Monaten angesetzt, in welcher sie die Vorgabe von monatlich 150 Einschätzungen zu erledigen habe. Nach Ablauf der Bewährungsfrist erfolgte am 23. November 1999 eine weitere Mitarbeiterbeurteilung, welche nur eine Bewertung mit "teilweise genügend" bzw. "ungenügend" ergab, weshalb X.________ die Kündigung in Aussicht gestellt und eine Frist zur Stellungnahme angesetzt wurde.

Am 13. Dezember 1999 kündigte das Kantonale Steueramt das Arbeitsverhältnis mit X.________ auf den 31. März 2000. Deren Rekurs an die Finanzdirektion des Kantons Zürich blieb erfolglos (Entscheid vom 17. Dezember 2001).
B.
Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde von X.________ am 8. Mai 2002 teilweise gut. Es sprach ihr eine Entschädigung in der Höhe von zwei Monatsgehältern zu, weil die Kündigung - infolge einer nicht geheilten, aber nicht schwer wiegenden Gehörsverletzung - an einem formellen Mangel leide. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Am 26. August 2002 hat X.________ beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, soweit er die von ihr gestellten Begehren nicht gutheisse. Überdies seien die Kündigungsverfügung und der diese schützende Entscheid der Finanzdirektion aufzuheben. Gleichzeitig verlangte sie, das Kantonale Steueramt Zürich zu verpflichten, sie für die Diskriminierung (eventuell für die unrechtmässige Kündigung) angemessen zu entschädigen.

Die Finanzdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragen je die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich unter anderem auf das Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG; SR 151.1). In Bezug auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse handelt es sich beim Gleichstellungsgesetz um öffentliches Recht des Bundes, dessen Verletzung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gerügt werden kann (Art. 13 Abs. 1 GlG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG und Art. 5 VwVG; BGE 124 II 409 E. 1d/ii S. 417). Die im vorinstanzlichen Verfahren (überwiegend) unterlegene Beschwerdeführerin ist hierzu legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Nicht einzutreten ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit sie sich auch gegen unterinstanzliche Entscheide richtet, kann doch mit diesem Rechtsmittel nur der letztinstanzliche kantonale Entscheid angefochten werden (vgl. Art. 98 lit. g OG).

1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG). Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.
2.1 Art. 3 Abs. 1 GlG untersagt die direkte oder indirekte Benachteiligung von Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen aufgrund ihres Geschlechts, wobei das Verbot insbesondere auch für die Aufgabenzuteilung, die Gestaltung der Arbeitsbedingungen und die Entlassung gilt (Abs. 2). Eine indirekte Benachteiligung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des andern benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409 E. 7 S. 424 f.; 529 E. 3a S. 530 f.). Ist eine Diskriminierung glaubhaft gemacht, so führt dies gemäss Art. 6 GlG zu einer Beweislastumkehr: Der Arbeitgeber hat nachzuweisen, dass die betreffende Ungleichbehandlung nicht diskriminierend ist (BGE 127 III 207 E. 3b S. 213).

2.2 Streitig ist vorliegend, ob die Aufgabenzuteilung in der Einschätzungsabteilung 12 die Beschwerdeführerin als Teilzeiterwerbstätige benachteiligt hat und ob darin eine Geschlechtsdiskriminierung zu sehen ist, weil mehr Frauen als Männer teilzeiterwerbstätig sind. Wäre eine Diskriminierung durch die Arbeitszuteilung zu bejahen, so könnte diese allenfalls die Ursache für die ungenügenden Leistungen der Beschwerdeführerin sein, womit die deswegen ausgesprochene Kündigung unter Umständen ihrerseits diskriminierend wäre.
2.3 Die Beschwerdeführerin hat selbst nicht bestritten, quantitativ ungenügende Leistungen erbracht zu haben. Sie hat diese aber damit begründet, dass ihr nicht - wie sie es verlangt habe - eine "einzelne Grossgemeinde" zur Bearbeitung zugeteilt worden sei; die Zuständigkeit für vier kleine Gemeinden (A.________, B.________, C.________ und D.________) sei ihrem Arbeitspensum von 50 Prozent nicht angepasst gewesen. Weiter brachte sie vor, die ihr zugeteilten Gemeinden wiesen einen ungewöhnlich grossen Liegenschaftenanteil auf, was die Einschätzung der Steuerpflichtigen im Durchschnitt aufwendiger mache. Zudem rügte sie, das von ihr zu bearbeitende Aktenmaterial sei regelmässig unvollständig gewesen. Im Wesentlichen aus den gleichen Gründen sah sich die Beschwerdeführerin benachteiligt, als ihre Vorgesetzten die internen Zuständigkeiten änderten und ihr in der Folge nur noch zwei Gemeinden (B.________ und E.________) zugeteilt waren. Im vorinstanzlichen Verfahren äusserte sie die Auffassung, ihre Vorgesetzten seien nicht bereit gewesen, ihr eine bewältigbare Aufgabe zu stellen; sie hätten vielmehr die Richtigkeit ihrer Auffassung beweisen wollen, wonach die Arbeit einer Steuerkommissärin für ein Teilpensum von lediglich 50 Prozent ungeeignet sei.
2.4 Die Vorinstanz hat offen gelassen, ob vorliegend die Beweislasterleichterung von Art. 6 GlG zum Tragen kommt. Sie hielt so oder anders für erwiesen, dass die Beschwerdeführerin bei der Arbeitszuteilung nicht benachteiligt worden sei: In der Einschätzungsabteilung 12 seien 15 von 25 fest angestellten Mitarbeitern Frauen, wobei diesen grundsätzlich im selben Umfang gleichartige Aufgaben zukämen wie den Männern. Auf den 1. März 2000 sei zudem wieder eine Steuerkommissärin mit einem Teilzeitpensum angestellt worden. Das Verwaltungsgericht sah insbesondere auch keine Benachteiligung der Beschwerdeführerin darin, dass dieser keine einzelne Gemeinde zur Bearbeitung übertragen worden ist. Angesichts des Zuständigkeitsbereichs der Einschätzungsabteilung 12 erachtete es die Zuteilung mehrerer bzw. zweier kleiner Gemeinden für durchaus repräsentativ und hielt für erwiesen, dass eine den Wünschen der Beschwerdeführerin entsprechende Lösung aus rein sachlichen Gründen abgelehnt worden sei, so insbesondere wegen des Anspruchs grösserer Gemeinden auf einen vollzeitlich für Anfragen erreichbaren Steuerkommissär.
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet in ihrer Eingabe an das Bundesgericht primär, dass die Vorinstanz offen gelassen hat, ob eine Geschlechtsdiskriminierung glaubhaft gemacht sei. Sie sieht darin eine Aushöhlung des gesetzlichen Anspruchs auf Beweislasterleichterung, weil der Arbeitgeber so nicht den "strengen Gegenbeweis" erbringen müsse, dass keine Diskriminierung bestehe. Sie verkennt, dass Art. 6 GlG nicht zu einer Verschärfung des Beweismasses sondern zur Umkehr der Beweislast führt: Ist eine Diskriminierung glaubhaft gemacht, so hat der Arbeitgeber die daraus folgende Vermutung durch den Beweis des Gegenteils (also nicht durch einen blossen Gegenbeweis; vgl. Max Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Auflage, Bern 1984, S. 124; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 271 f.) zu entkräften. Auf die vorliegenden Verhältnisse übertragen bedeutet dies, die Beschwerdeführerin wäre aufgrund der gesetzlichen Vermutung vom Nachweis einer Diskriminierung entbunden, während das Kantonale Steueramt seinerseits beweisen müsste, dass die glaubhaft gemachte Benachteiligung der Beschwerdeführerin in Wirklichkeit nicht besteht bzw. dass sie durch sachliche Gründe bedingt und gerechtfertigt ist. Beim entsprechenden Beweis des Gegenteils handelt es sich um einen "normalen" Hauptbeweis, der erbracht ist, wenn der Richter von der Verwirklichung der nachzuweisenden Tatsache - also vom Fehlen einer Benachteiligung bzw. von ausreichenden sachlichen Gründen für eine solche - überzeugt ist (vgl. Gygi, a.a.O., S. 271). Nachdem die Vorinstanz es als erwiesen erachtet hat, dass die Beschwerdeführerin bei der Arbeitszuteilung nicht benachteiligt worden ist, hat das Steueramt vorliegend den zur Widerlegung der gesetzlichen Vermutung erforderlichen Nachweis erbracht. Bei diesen Gegebenheiten ist die Beschwerdeführerin nicht anders gestellt, als wenn die Vorinstanz eine Diskriminierung ausdrücklich für glaubhaft erachtet hätte: So oder anders ist dem Arbeitgeber der gegen die Vermutung gerichtete Beweis geglückt. Von einer Verletzung von Art. 6 GlG kann daher keine Rede sein.
4.
Die Beschwerdeführerin erhebt sodann zahlreiche Rügen, mit welchen sie die Sachverhaltsfeststellung und die Beweiswürdigung des angefochtenen Urteils beanstandet. Dabei verkennt sie jedoch offensichtlich die Bedeutung von Art. 105 Abs. 2 OG (vgl. E. 1.2):
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei nicht erwiesen, dass ihr aus rein sachlichen Gründen keine Grossgemeinde zur Bearbeitung zugeteilt worden sei. Sie legt indessen weder dar noch ist ersichtlich, dass die dahingehende Feststellung im angefochtenen Entscheid offensichtlich unrichtig wäre. Weiter rügt die Beschwerdeführerin die Feststellung der Vorinstanz, wonach keine eigentlichen "Grossgemeinden" in den Zuständigkeitsbereich der Einschätzungsabteilung 12 fallen. Sie macht geltend, diesbezüglich werde einfach der Standpunkt des Kantonalen Steueramts übernommen, ohne auf ihre eigenen Angaben einzugehen. Die Beschwerdeführerin tut jedoch mit keinem Wort dar, weshalb die streitige Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig sein sollte. Diese ist denn letztlich auch nicht zu beanstanden, wobei - selbst nach Konsultation der fraglichen Eingabe - rätselhaft bleibt, worin der Widerspruch zu den Ausführungen liegen soll, welche die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren gemacht hat.
4.2 Es wird geltend gemacht, die Vorinstanz hätte abklären müssen, ob das Kantonale Steueramt "die nicht bestrittene Mehrbelastung der Beschwerdeführerin durch geeignete Massnahmen [hätte] dämpfen" können. Diese Vorbringen sind bereits im Ansatz verfehlt: Zum einen hat das Steueramt eine "Mehrbelastung" der Beschwerdeführerin stets bestritten. Zum anderen hat es die Vorinstanz als erwiesen erachtet, dass die streitige Arbeitszuteilung nicht überdurchschnittlich belastend war, weshalb sich Überlegungen betreffend allfällig zu ergreifende Massnahmen zum Vornherein erübrigten. Weil das Verwaltungsgericht zum Schluss gekommen ist, die Beschwerdeführerin sei durch die Arbeitszuteilung nicht benachteiligt worden, ist auch unerheblich, wer in der Einschätzungsabteilung 12 für diese verantwortlich zeichnete. Demzufolge ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht offen gelassen hat, ob ein bestimmter Vorgesetzter der Beschwerdeführerin am Entscheid über deren Arbeitszuteilung effektiv beteiligt war; dies ungeachtet der Tatsache, dass er offenbar die persönliche Überzeugung geäussert hatte, eine Tätigkeit als Steuerkommissärin könne mit einem Pensum von weniger als 80 Prozent kaum erfolgreich sein. Aus den gleichen Gründen kann auch offen bleiben, ob eine ungleiche Belastung von Vollzeit- und Teilzeiterwerbstätigen gegebenenfalls sachlich gerechtfertigt wäre: Die entsprechende Feststellung hat die Vorinstanz in Form einer Eventualbegründung getroffen, nachdem sie noch einmal ausdrücklich betont hatte, dass sich die Zuteilungspraxis der Einschätzungsabteilung 12 nicht negativ auf die Arbeitsbelastung der Teilzeitangestellten auswirke.
4.3 An der Sache vorbei geht die Rüge, die Vorinstanz habe zu Unrecht angenommen, die Mehrbelastung der Beschwerdeführerin sei dadurch ausgeglichen worden, dass deren Zielvorgabe (zeitweilig) von 150 auf 120 pro Monat zu bearbeitende Steuererklärungen reduziert worden sei. Das Verwaltungsgericht hat - wie bereits mehrfach festgehalten - als erwiesen erachtet, dass die Beschwerdeführerin keiner überdurchschnittlichen Belastung unterlag. Es hat die reduzierte Zielvorgabe denn auch einzig im Hinblick auf die Bestrebungen gewürdigt, mit denen der Arbeitgeber den Problemen zu begegnen suchte, welche die Beschwerdeführerin mit den Erledigungszahlen hatte.
4.4 Die Beschwerdeführerin hatte gegenüber der Vorinstanz unter anderem geltend gemacht, die Tatsache, dass die Gemeinden A.________, B.________, C.________ und D.________ früher in die Zuständigkeit der Einschätzungsabteilung 1 gefallen seien, habe zu Problemen beim "Aktenlauf" geführt, welche ihre Arbeit erschwert hätten. Das Verwaltungsgericht hat indessen in Abwägung der Indizien für erwiesen erachtet, dass - nachdem die Änderung der Zuständigkeiten im Jahre 1997 erfolgt ist - in den Jahren 1998 und 1999 keine entsprechenden Probleme mehr bestanden haben. Diese Feststellung ist weder offensichtlich unrichtig noch wurde sie in Verletzung von Art. 6 GlG getroffen: Die Beschwerdeführerin verkennt erneut, dass die fragliche Bestimmung nicht das übliche Beweismass der richterlichen Überzeugung verschärft (vgl. E. 3), sondern die Beweislastverteilung und mithin die Folgen der Beweislosigkeit regelt (vgl. Gygi, a.a.O., S. 280 f.).
4.5 Das Verwaltungsgericht hat offen gelassen, ob es die Behauptung der Beschwerdeführerin für zutreffend erachtet, wonach die dieser zugeteilten Gemeinden einen überdurchschnittlich hohen "Liegenschaftenanteil" aufweisen. Es hat aber ausführlich begründet, wieso es - aus verschiedenen Gründen - zum Schluss kommt, dass aus der Anzahl der in einer bestimmten Gemeinde gelegenen Liegenschaften ohnehin nicht direkt auf den für die Einschätzung der Steuerpflichtigen dieser Gemeinde benötigten Aufwand geschlossen werden könne. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit dieser Feststellung nicht auseinander, sondern rügt erneut bloss eine Verletzung der Beweislastregel; es kann in diesem Zusammenhang auf das Gesagte verwiesen werden. Gleiches gilt bezüglich der Feststellungen, welche das Verwaltungsgericht zum Verhältnis der "Sichtquoten" (offenbar handelt es sich dabei um den Anteil der vom zuständigen Gemeindesteueramt bereits bearbeiteten Steuererklärungen, welche für die anschliessende Kontrolle durch den Steuerkommissär weniger Ansprüche stellen) jener Gemeinden, welche der Beschwerdeführerin zugeteilt waren, mit dem Durchschnittswert von 43 Prozent getroffen hat. Ferner gilt das Gesagte auch hinsichtlich der als unrichtig beanstandeten Feststellung der Vorinstanz, der Arbeitgeber sei gewillt gewesen, soweit als möglich für eine Entlastung der Beschwerdeführerin zu sorgen.
4.6 Die Vorinstanz hat eine besondere Belastung der Beschwerdeführerin auch mit Blick auf die in der Gemeinde E.________ gelegenen Liegenschaften ausgeschlossen. Sie hat festgehalten, es falle aufgrund der Vergleichszahlen aus den Vorjahren nicht besonders ins Gewicht, dass sich auf Gemeindeboden denkmalgeschützte Objekte und Liegenschaften in steiler Hanglage befinden, die allenfalls schwierig einzuschätzen seien. Was die Beschwerdeführerin hiergegen vorbringt, lässt diese Feststellung nicht offensichtlich unrichtig erscheinen.
4.7 Schliesslich ist die Aussage der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin sei nicht die einzige Teilzeitangestellte in der Einschätzungsabteilung 12 gewesen, auch dann nicht unrichtig, wenn die Beschwerdeführerin die einzige teilzeiterwerbstätige Steuerkommissärin war. Nachdem die Beschwerdeführerin selbst darauf hinweist, dass die Einschätzungsabteilung 12 ab 1. März 2000 eine weitere Steuerkommissärin in einer Teilzeitstelle beschäftigt, ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern der angefochtene Entscheid - der sich auf die Wiedergabe dieser Tatsache beschränkt - unrichtig sein sollte. Falsch ist genau genommen vielmehr die Behauptung der Beschwerdeführerin, diese Anstellung sei erst nach ihrer "Beschäftigungszeit" erfolgt, lief ihre Kündigungsfrist doch bis Ende März 2000.
5.
Das Verwaltungsgericht hat sich nicht nur zur gerügten Diskriminierung im Sinne von Art. 3 GlG geäussert, sondern ebenfalls geprüft, ob nach den Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes eine missbräuchliche Kündigung vorliege. Die Beschwerdeführerin wendet sich auch gegen die entsprechenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids, wobei sie verkennt, dass insoweit allein kantonales Recht in Frage steht, dessen Anwendung vom Bundesgericht nur auf Willkür hin überprüft werden kann. Nachdem die Beschwerdeführerin eine entsprechende Verfassungsverletzung nicht sachbezogen und genügend begründet dartut, ist darauf nicht weiter einzugehen. Gleiches gilt, soweit sie im selben Zusammenhang die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz kritisiert.

Schliesslich verkennt die Beschwerdeführerin auch, dass die Beweislasterleichterung gemäss Art. 6 GlG einzig im Rahmen des Gleichstellungsgesetzes zum Tragen kommt und für die Beurteilung der Frage, ob nach kantonalem Personalrecht eine missbräuchliche Kündigung vorliegt, keine Rolle spielt.
6.
Demnach erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

Das Verfahren ist kostenlos, soweit eine Verletzung des Gleichstellungsgesetzes in Frage stand (Art. 13 Abs. 5 GlG). Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin - entsprechend dem Ausgang des Verfahrens - die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Finanzdirektion des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. November 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: