Withdrawal of transport authorization upheld for repeated violationsKI-generiert

{T 0/2}
2A.341/2005/ROC/fzc

Arrêt du 4 novembre 2005
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Yersin.
Greffière: Mme Rochat.

Parties
X.________,
recourant, représenté par Me Jacques Philippoz, avocat,

contre

Conseil d'Etat du canton du Valais,
Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, 1950 Sion 2.

Objet
retrait d'une autorisation de transport,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 8 avril 2005.

Faits:
A.
Le 12 novembre 2001, l'entreprise Y.________, à A.________, Sàrl dirigée par X.________, a sollicité l'autorisation de transporter des voyageurs à titre professionnel, par courses régulières entre A.________ et Genève aéroport. X.________ expliquait qu'il se proposait de créer un service de navette avec hébergement sur ce parcours.

Par décision du 14 décembre 2001, le Chef du Département des transports, de l'équipement et de l'environnement (ci-après: le Département) a accordé l'autorisation sollicitée, valable pour les saisons d'hiver et d'été jusqu'au 30 avril 2012.
B.
A la suite de plusieurs dénonciations émanant d'une entreprise de taxis concurrente, Z.________, à A.________, la police cantonale a procédé à des contrôles qui, durant les mois de janvier à mars 2003, ont révélé que Y.________ effectuait des courses à la demande pour le prix de 75 fr., sur la base d'horaires et qu'elle avait publié son offre sur internet. En outre, des manipulations de disques de tachygraphe avaient été effectuées. Le 19 février 2003, l'Office fédéral des transports a enjoint X.________ de se conformer strictement aux conditions de l'autorisation cantonale qui lui avait été délivrée, laquelle excluait la prise en charge de clients individuels.

Au vu des rapports de police en sa possession, le Chef du Département a, par décision du 1er avril 2003, retiré l'autorisation délivrée le 14 décembre 2001 avec effet immédiat.

X.________ a recouru contre ce prononcé auprès du Conseil d'Etat. L'entreprise Z.________ s'est faite représenter par un mandataire professionnel qui est intervenu dans la procédure pour demander le retrait de l'effet suspensif et s'est déterminé sur le recours sans y avoir été invité. Au mois de juin 2003, Z.________ a également demandé aux membres de l'Association des Taxis A.________-B.________ de la cautionner dans ses démarches.

Par décision du 2 juillet 2003, le Conseil d'Etat a rejeté le recours et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal et a obtenu la restitution de l'effet suspensif, par ordonnance du Président de la Cour de droit public du 8 septembre 2003.
C.
Par arrêt du 5 décembre 2003, notifié le 11 du même mois, le Tribunal cantonal a admis le recours, l'affaire étant renvoyée au Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Il a en effet jugé insuffisantes les constatations de l'instance inférieure, qui reposaient uniquement sur la publicité figurant sur le site internet de l'entreprise Y.________, alors que X.________ avait démontré qu'il sous-traitait certaines prestations. Le Conseil d'Etat était ainsi invité à "rechercher soigneusement si et dans quelle mesure X.________" avait "réellement transgressé l'auto- risation qui lui avait été délivrée "à charge pour lui de confier "l'enquête à un ou des experts neutres chargés d'éclaircir en particulier les circonstances dans lesquelles les dénonciations du recourant ont été opérées".

Le 6 avril 2004, le Conseil d'Etat a imparti à X.________ un délai de dix jours pour produire la liste de tous les véhicules utilisés par Y.________, les contrats de sous-traitance, la liste des établissements desservis et les quittances relatives aux transports des passagers soumis à l'arrangement forfaitaire, ainsi que la description de l'itinéraire et des points d'arrêts. X.________ n'a pas donné suite à cette demande. Toutefois, le 10 septembre 2004, le mandataire de X.________ a envoyé ses déterminations au Conseil d'Etat et a produit trois pièces.
Le Conseil d'Etat a rejeté le recours sans autres mesures d'instruction, par décision du 6 octobre 2004.
D.
X.________ a de nouveau recouru auprès du Tribunal cantonal qui a déclaré que le recours bénéficiait de l'effet suspensif, malgré le retrait prononcé par le Conseil d'Etat.

Par arrêt du 8 avril 2005, le Tribunal cantonal a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable. Reconnaissant que le Conseil d'Etat ne s'était pas conformé aux injonctions de son arrêt de renvoi du 5 décembre 2003, il a cependant renoncé à renvoyer une nouvelle fois l'affaire à l'autorité attaquée, par économie de procédure. La Cour cantonale a tout d'abord retenu que le recourant avait refusé sciemment de collaborer à l'établissement des faits, alors que la production des documents requis ne représentait pas une opération insurmontable pour une entreprise de transport normalement gérée. Elle a ensuite jugé sans incidence l'obligation de récusation du caporal C.________, qu'il soit ou non parent au deuxième ou sixième degré avec l'exploitant de l'entreprise Z.________, car il s'agissait d'un fonctionnaire de police assermenté, dont les procès-verbaux constituaient des titres authentiques. Au demeurant, l'intéressé n'avait pas participé à la décision de retrait de l'autorisation de l'entreprise Y.________.
E.
X.________ forme auprès du Tribunal fédéral un recours de droit administratif pour violation du droit fédéral, subsidiairement de droit public pour violation des art. 9 et 29 al. 1 Cst. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal du 8 avril 2005 et présente une requête d'effet suspensif.

Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours et le Conseil d'Etat a conclu à son rejet, en se référant aux considérants de l'arrêt attaqué.

Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication estime que l'arrêt entrepris est conforme au droit fédéral et conclut au rejet du recours.
F.
Par ordonnance du 4 juillet 2005, le Président de la IIe Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (ATF 131 I 145 consid. 2 p. 147, 153 consid. 1 p. 156; 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arrêt cités).
1.2 En l'espèce, le recourant a déposé un recours de droit administratif pour violation de la loi fédérale sur le transport de voyageurs et les entreprises de transport par route du 18 juin 1993 (LTV; RS 744.10), ainsi que de l'ordonnance sur les concessions pour le transport des voyageurs du 25 novembre 1998 (OCTV; RS 744.11). A titre subsidiaire, il déclare former un recours de droit public pour violation des art. 9 et 29 al. 1 Cst.
1.3 La décision entreprise a été rendue sur la base du droit fédéral et du droit cantonal d'application de l'OCTV (art. 36 OCTV et 1er al. 2 du règlement cantonal concernant l'octroi d'autorisations cantonales pour le transport de voyageurs du 12 mai 1999; ci-après: le règlement ou RATV). Elle constitue bien une décision au sens de l'art. 5 PA, susceptible d'être attaquée par la voie du recours de droit administratif (ATF 131 II 58 consid. 1.1 p. 60; 129 II 183 consid. 3.1 p. 186).
1.4 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (ATF 128 II 145 consid. 1.2.1). Le Tribunal fédéral revoit ainsi d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183 consid. 3.4 p. 188). La violation des droits constitutionnels alléguée peut ainsi être examinée dans le cadre du recours de droit administratif, de sorte que le présent recours n'a pas à être traité comme recours de droit public (art. 84. al. 2 OJ).
1.5 Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 131 III 182 consid. 3 p. 184; 130 II 149 consid. 1.2 p. 154). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
1.6 Dans cette mesure, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours de droit administratif, qui remplit les autres conditions de recevabilité des art. 97 ss OJ.
2.
Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir traité sa cause de manière arbitraire (art. 9 Cst.) et inéquitable (art. 29 al. 1 Cst.), en renonçant à exiger que le Conseil d'Etat établisse les faits par expertise, comme il l'avait ordonné dans son premier arrêt, et en confirmant le retrait de son autorisation sans avoir démontré qu'il avait commis des violations graves et répétées de la législation en cause.
2.1 Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 129 I 173 consid. 3.1 p. 178, 8 consid. 2.1 p. 9, et la jurisprudence citée). Lorsqu'une partie s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9). Quant l'art. 29 al. 1 Cst., il prohibe notamment le déni de justice qui peut être réalisé, non seulement lorsqu'une autorité reste inactive, mais aussi lorsqu'elle ne prend pas les mesures qui s'imposent. Tel est en particulier le cas lorsqu'elle n'examine pas ou examine de façon incomplète, certains faits essentiels (ATF 113 Ib 376 consid. 6b p. 389).

Ces principes s'appliquent aux constatations de fait que le Tribunal fédéral revoit sous l'angle de l'art. 105 al. 2 OJ.
2.2 Il n'est pas contesté qu'en l'espèce, le Conseil d'Etat n'a pas procédé aux investigations recommandées par le Tribunal cantonal dans son premier arrêt du 5 décembre 2003, qui le chargeait de rechercher soigneusement si et dans quelle mesure le recourant avait réellement transgressé l'autorisation qui lui avait été délivrée; il n'a pas davantage confié l'enquête à un expert neutre, comme le préconisait le Tribunal cantonal. En revanche, le Conseil d'Etat a demandé au recourant plusieurs renseignements pour établir les faits, en particulier la liste des véhicules utilisés par l'entreprise Y.________, la liste des entreprises ou personnes avec lesquelles il travaillait en sous-traitance, ainsi que toutes pièces utiles relatives aux transports des passagers soumis à des arrangements forfaitaires. Ces pièces étaient importantes pour vérifier le bien-fondé des accusations portées contre le recourant et celui-ci prétend à tort que cette demande, sans référence à aucune date, l'aurait obligé à fournir la totalité des pièces comptables et des archives de son entreprise, ce qui l'aurait mis dans une situation inextricable. Quant aux trois pièces finalement produites le 10 septembre 2004 (copies par fax d'une seule facture, d'un récépissé et d'un courrier électronique), elles étaient largement insuffisantes pour satisfaire au besoin de l'instruction devant le Conseil d'Etat. Face au refus du recourant de collaborer et de fournir les preuves destinées à le disculper, ainsi que le prévoit la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (art. 18 al. 1 lettre a LPJA, dont la teneur est identique à l'art. 13 al. 1 lettre a PA), le Tribunal cantonal pouvait sans arbitraire constater que l'expertise qu'il avait ordonnée devenait inutile. Sur ce point, même si les premiers juges ont changé d'avis entre leur arrêt du 5 décembre 2003 et celui du 8 avril 2005, ils pouvaient, sans violer l'art. 29 al. 1 Cst., admettre que seule la question de savoir si le recourant s'était ou non conformé à l'autorisation qui lui avait été délivrée le 14 décembre 2001 était déterminante, sans examiner les raisons qui avaient poussé Z.________ à le dénoncer dès l'octroi de cette autorisation et à intervenir ensuite avec acharnement auprès de l'autorité administrative et du Conseil d'Etat. Rien ne laisse en effet supposer que la décision de retrait ait été influencée par les interventions de cette entreprise concurrente, celles-ci ayant eu tout au plus pour résultat d'augmenter les contrôles de police. La même constatation doit être faite à propos du caporal C.________, dont la parenté avec l'exploitant de l'entreprise Z.________ ne peut avoir eu pour conséquence de fausser les rapports de police qu'il a rédigés, sous peine de violation de ses devoirs de fonction, ce qui n'est nullement allégué. Les inexactitudes figurant dans les rapports de police, dont fait état le recourant, concernent principalement le retrait de l'autorisation administrative, considéré comme effectif, alors qu'il ne l'était pas. Compte tenu des différents stades de la procédure cantonale où l'effet suspensif a été retiré au recours, puis restitué, il était cependant difficile pour des tiers de savoir que le retrait de l'autorisation n'était pas exécutoire. On ne saurait donc reprocher aux policiers d'avoir cru que Y.________ ne pouvait plus transporter des passagers lors des contrôles effectués les 15 avril et 4 août 2004.

Cela étant, le recourant se borne à soutenir devant le Tribunal fédéral qu'il suffisait de consulter le site internet du service des automobiles du canton du Valais pour connaître les véhicules de l'entreprise et renvoie aux pièces qu'il a déposées. Il n'explique donc pas vraiment quelles sont ses activités et ne dit pas davantage en quoi les renseignements qu'il donne sur le site internet de Y.________ seraient conformes à l'autorisation reçue. Ainsi, les contestations générales qu'il fait au sujet des transports effectués ne sont pas de nature à démontrer que la juridiction cantonale aurait constaté des faits de manières inexacte ou incomplète, mais reviennent à qualifier de manière différente l'autorisation qui lui a été délivrée, ce qu'il y a lieu d'examiner ci-après.
3.
3.1 Le recourant soutient que, le 14 décembre 2001, il a reçu l'autorisation de transporter des voyageurs à titre professionnel par courses régulières sur le parcours Genève aéroport-A.________. Selon lui, la décision du chef du Département ne contient aucune restriction légale et n'impose pas non plus à Y.________ d'effectuer un service de navette avec hébergement, puisque son dispositif est ainsi libellé:
" -:-
-:-

• "1. L'entreprise Y.________, A.________, est autorisée à transporter des voyageurs à titre professionnel, par courses régulières, au moyen de véhicules à moteur, sur le parcours: Genève aéroport-A.________,
  

2. Cette autorisation est valable pour les saisons d'hiver et d'été jusqu'au 30 avril 2012.
   (...)"
   3.2 Dans la lettre qu'il a adressée à l'Office fédéral des transports le 10 octobre 2001, le recourant avait bien expliqué ses intentions de créer un service de navette à la carte entre l'aéroport de Cointrin et A.________, pour des groupes jusqu'à 9 personnes, avec la possibilité de sous-traiter les courses si ce nombre était dépassé, et d'étendre ensuite ses activités à tout le Valais. C'est dans la réponse dudit office que le transport de personnes qui était envisagé par Y.________ a été qualifié de service de navette avec hébergement au sens des art. 6 al. 2 lettre i et 11 lettre i OCTV, nécessitant l'octroi d'une autorisation cantonale. Partant, le 12 novembre 2001, le recourant a présenté au Département une demande expressément qualifiée d'autorisation pour un service de navette avec hébergement. Même si elle n'est pas très précise dans son dispositif, l'autorisation qui lui a été délivrée se réfère ainsi clairement à l'art. 5 al. 2 lettre i RATV, qui a la même teneur que l'art. 6 al. 2 lettre i OCTV.

En dépit des imprécisions contenues dans l'autorisation qui lui a été délivrée, le recourant savait, ou du moins aurait dû savoir, en quoi consistait un service de navette avec hébergement, puisque les autorités s'étaient référées à la législation topique, l'art. 11 lettre i OCTV définissant en particulier le service de navette avec hébergement comme des:

• "(...) courses du trafic touristique par lesquelles des groupes de passagers préalablement constitués sont déposés à un lieu de destination commun et ramenés à leur point de départ commun par une course ultérieure effectuée par la même entreprise, pour autant qu'un arrangement forfaitaire prévoie, en plus du transport, l'hébergement au lieu de destination de 4/5 des passagers au moins pour une durée minimale de deux nuits."
  -:-
  En outre, contrairement à ce que prétend l'intéressé dans son recours, les courses qu'il a effectuées ne sauraient être définies comme des services occasionnels au sens de l'art. 12 al. 1 OCTV, soustraits à la régale du transport des personnes (art. 7 al. 1 lettre d OCTV).
  3.3 Le recourant fait aussi valoir une violation de l'art. 35 lettre b OCTV, selon lequel l'autorisation ne peut être retirée qu'en cas de violations graves ou réitérées des prescriptions ou des charges.

En l'espèce, il est constant qu'au début de l'année 2003, les véhicules de Y.________ ont été interceptés par la police cantonale avec des passagers qui, soit n'avaient pas réservé un trajet aller et retour, soit n'avaient pas un forfait hébergement, et que cette situation a persisté au-delà du retrait de l'autorisation du 1er avril 2003. Les courses à la demande correspondaient d'ailleurs à l'offre qui était faite sur le site internet de Y.________. Dès lors, les conditions d'une autorisation pour les services de navette avec hébergement prévues à l'art. 11 lettre i OCTV, respectivement 3 lettre i RATV dont la teneur est identique, n'ont de loin pas toujours été respectées. Quant aux soi-disant courses sous-traitées dont se prévaut le recourant, force est de constater qu'il n'a, pour ce faire, jamais obtenu l'accord du canton, comme le prévoit l'art. 8 al. 3 RATV, pas plus qu'il ne s'est conformé à l'obligation définie à l'art. 8 al. 4 lettre b RATV «d'envoyer le contrat d'exploitation régissant l'exécution des courses confiées à un tiers». Dans ces conditions, il n'est pas contraire au droit fédéral de considérer qu'il y a eu violations réitérées de prescriptions et de charges au sens de l'art. 35 lettre b OCTV, justifiant le retrait de l'autorisation accordée au recourant.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, avec suite de frais à la charge du recourant (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'500 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 4 novembre 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: