{T 0/2}
2A.326/2005 /sza
Urteil vom 13. Dezember 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller, Ersatzrichter Brunner,
Gerichtsschreiber Küng.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Elisabeth Roth,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, Postfach, 8201 Schaffhausen,
Obergericht des Kantons Schaffhausen,
Postfach 568, 8201 Schaffhausen.
Gegenstand
Verletzung des Bundesgesetzes über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (LMG),
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 8. April 2005.
Sachverhalt:
A.
X.________ wohnt in A.________ und ist als Imker tätig. Seinen Honig lieferte er u.a. auch an die Y.________ AG. Nachdem diese bei einer Honiglieferung eine Überschreitung des Toleranzwertes für Sulfathiazol festgestellt hatte, meldete sie dies dem Amt für Lebensmittelkontrolle und Umweltschutz des Kantons Schaffhausen. Dieses führte am 18. Oktober 2000 bei X.________ in A.________ eine Kontrolle durch und nahm dort Proben, deren Analyse eine starke Verunreinigung ergab. Mit Verfügung vom 3. April 2001 verbot das Amt für Lebensmittelkontrolle und Umweltschutz X.________, den von ihm produzierten Honig von ca. 450 kg an Dritte abzugeben; für den Eigenbedarf wurden ihm 100 kg zugestanden und für den Rest von ca. 350 kg wurde die Auflage erteilt mitzuteilen, wie er diesen verwerten wolle. Am 23. April 2003 wurde dieser Entscheid im Einspracheverfahren bestätigt und im Übrigen die fachgerechte Entsorgung des Rests von 350 kg bis Ende Juni 2003 angeordnet. Einen dagegen gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen am 9. September 2003 ab.
Gegen diesen Entscheid gelangte X.________ an das Obergericht des Kantons Schaffhausen, welches seine Beschwerde am 8. April 2005 abwies und die Entsorgungsfrist neu bis Ende Juni 2005 festsetzte.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 17. Mai 2005 beantragt X.________ dem Bundesgericht, das Urteil des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 8. April 2005 aufzuheben, eventuell die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Obergericht des Kantons Schaffhausen hat auf einen Antrag verzichtet, hält jedoch an seinem Entscheid fest.
Das Eidgenössische Departement des Innern schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Am 8. Juni 2005 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen den in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht (Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände [Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0]) ergangenen, kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen, steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 54 LMG; Art. 97 in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG); ein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG liegt nicht vor. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde des nach Art. 103 lit. a OG legitimierten Beschwerdeführers ist demnach einzutreten.
1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden (Art. 104 lit. a OG). An die tatsächlichen Feststellungen ist das Bundesgericht indessen gebunden, wenn - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Ausgeschlossen ist die Rüge, der angefochtene Entscheid sei unangemessen (Art. 104 lit. c OG).
2.
2.1 Der dem Beschwerdeführer für den Eigenbedarf zugestandene Honig von 100 kg bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist.
2.2 Gegenstand des Verfahrens bilden allein die übrigen 350 kg Honig, deren fachgerechte Entsorgung angeordnet wurde.
2.3 Die ursprünglich erfasste Gesamtmenge von 450 kg Honig umfasste die beim Beschwerdeführer in A.________ beschlagnahmten 150 kg, von denen zufolge Eigenbedarfs 100 kg heute nicht mehr vorhanden sind. Gut 300 kg hatte der Beschwerdeführer der Firma Y.________ AG geliefert, die wegen der Verunreinigung des Honigs Mängelrüge erhoben und beim Beschwerdeführer Wandelung des Kaufs erreicht hat, was durch die unbestrittene Rücknahme der Menge von 300 kg am 23. November 2000 belegt ist.
Bei den am 18. Oktober 2000 in A.________ entnommenen drei Stichproben wurden überhöhte Rückstände von Sulfathiazol (1'750, 16'000 und 2'000 Mikrogramm/kg) gemessen. Es fällt auf, dass diese Werte in einer ähnlichen Grössenordnung liegen wie diejenigen, die die Y.________ AG in der von ihr beanstandeten Lieferung festgestellt hat (5330 Mikrogramm/kg).
Der Einwand des Beschwerdeführers, der ihm von der Y.________ AG zurück gesandte Honig stamme nicht aus seiner Produktion, ist im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens unbehelflich. Für dieses ist einzig massgebend, ob der sich nun in seinem Besitz befindliche Honig unzulässige Werte an Sulfathiazol enthält oder nicht. Der Beschwerdeführer behauptet denn auch nicht, diese Ware sei einwandfrei. Es kann daher ohne weiteres vom Analyse-Zertifikat ausgegangen werden, das der Mängelrüge der Y.________ AG vom 17. Oktober 2000 beigelegt worden war. Dieses Zertifikat der Swiss Quality Testing Services, eine - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - gesetzlich anerkannte bzw. akkreditierte Stelle für Tests (vgl. dazu Anhang 4 zu Art. 16 AkkBV, SR 946.512; Andreas Gersbach, Der Produkttest im schweizerischen Recht, Zürich 2003, S. 101 f.), stellt für die Rücksendung einen Wert von 5330 Mikrogramm/kg fest, womit der zulässige Wert (50 Mikrogramm/kg), auf den nachfolgend einzugehen ist, um das Hundertfache überschritten wird.
Dass das zurückerhaltene Fass nach Meinung des Beschwerdeführers "andere Werte" aufweise, als jene, die im Oktober 2000 aus seinen Beständen in A.________ direkt erhoben worden seien, ist nicht wesentlich. Es trifft zwar zu, dass bei allen Proben "andere Werte" erhoben wurden. Der Beschwerdeführer liess das zurückerhaltene Fass jedoch selber noch bei einem deutschen Institut überprüfen; dessen Analyse ergab einen Wert von 3'000 Mikrogramm/kg Sulfathiazol. In Anbetracht dieser Analysenergebnisse ist der Einwand unbehelflich, die ermittelten Werte wichen stark voneinander ab und es dürfe vom festgestellten Höchstwert nicht auf den ganzen Bestand geschlossen werden. Denn nicht nur im Fass Nr. 183, sondern unbestreitbar auch in seinen eigenen Beständen vor Ort wurden unzulässige Mengen von Sulfathiazol festgestellt.
Die Vorinstanz hat somit weder in Bezug auf die in Frage stehende Menge Honig noch dessen Gehalt an Sulfathiazol, der den Toleranzwert um ein Vielfaches überschreitet, eine offensichtlich unrichtige oder unvollständige Feststellung getroffen (Art. 105 Abs. 2 OG).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt, der Toleranzwert von 50 Mikrogramm/kg (= 0,05 mg/kg) für Sulfathiazol im Honig sei erst im Jahre 2002 in die Verordnung des EDI vom 26. Juni 1995 über Fremd- und Inhaltsstoffe in Lebensmitteln (Fremd- und Inhaltsstoffverordnung, FIV; SR 817.021.23) aufgenommen worden und könne daher nicht als gesetzliche Grundlage dienen. Der zu beurteilende Sachverhalt habe sich zwischen August und November 2000 ereignet, weshalb ausschliesslich die in jenem Zeitpunkt gültigen gesetzlichen Grundlagen Anwendung finden könnten.
Die Vorinstanz habe zudem zu Unrecht eine Verunreinigung und eine Überschreitung des Toleranzwertes im Sinne von Art. 4 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 1 LMG bejaht. "Gewisse Rückstände von Sulfathiazol im Honig" stellten keine unzulässige Verunreinigung dar. Er sei daher berechtigt zu erklären, den bei ihm gelagerten Honig für den Eigenbedarf zu verwenden oder mit Auflage an Dritte zu verkaufen. Zudem sei das Fass Nr. 183 von der Käuferin zurückzunehmen oder es könnte auch als Medizinalhonig Verwendung finden.
3.2 Der Antrag, das Fass Nr. 183 sei von der Käuferin zurück zu nehmen, zielt auf eine Bestreitung der bereits erfolgten Wandelung des Kaufvertrags zwischen dem Beschwerdeführer und der Y.________ AG (Art. 208 OR). Dieses privatrechtliche Rechtsverhältnis ist nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
Der Antrag der Verwendung als "Medizinalhonig" ist neu und nicht zulässig. Im Übrigen müsste "Medizinalhonig" nach Art. 2 Abs. 4 lit. b LMG von der Swissmedic zugelassen werden. Dass er ein solches Zulassungsverfahren (vgl. Art. 8 ff. HMG; SR 812.21) eingeleitet hätte, macht der Beschwerdeführer nicht geltend.
3.3 Honig ist ein Nahrungsmittel, das nach Art. 3 Abs. 1 und 2 LMG unter den Begriff des Lebensmittels fällt. Fremdstoffe sind gemäss Art. 4 Abs. 3 LMG unerwünschte Stoffe, die natürlicherweise nicht in ein Lebensmittel gehören (wie Rückstände, Verunreinigungen, mikrobielle Stoffwechselprodukte und radioaktive Nukleide). Lebensmittel, die den Anforderungen des Gesetzes und seinen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen, insbesondere jene, die Grenz- und Toleranzwerte überschreiten, dürfen nicht oder nur mit Auflagen verwendet oder an Konsumenten abgegeben werden (Art. 6 Abs. 1 LMG).
Nach Art. 9 Abs. 1 lit a der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV, SR 817.02) sind Fremdstoffe im Sinne von Art. 4 Abs. 3 LMG u.a. Stoffe, die bei der Gewinnung, Herstellung, Lagerung und Zubereitung in die Lebensmittel gelangen können (Pflanzenbehandlungs- und Vorratsschutzmittel, Tierarzneimittel usw.). Gemäss Art. 9 Abs. 2 LMV regelt das Eidgenössische Departement des Innern in einer Verordnung die Beurteilung von Fremdstoffen und legt Höchstkonzentrationen fest. Dem ist das Departement mit Erlass der Verordnung über Fremd- und Inhaltsstoffe vom 26. Juni 1995 (FIV, SR 817.021.23) nachgekommen. Nach dieser gilt als Höchstkonzentration die Konzentration eines Stoffs und seiner toxikologisch bedeutsamen Folgeprodukte, die in oder auf einem bestimmten Lebensmittel im Zeitpunkt der Abgabe an die Konsumenten vorhanden sein darf (Art. 2 Abs. 1 FIV); sie wird als Toleranzwert oder als Grenzwert angegeben (Abs. 2). Der Toleranzwert ist die Höchstkonzentration, bei dessen Überschreitung das Lebensmittel als verunreinigt oder sonst im Wert vermindert gilt (Abs. 3); der Grenzwert ist jene Höchstkonzentration, bei dessen Überschreitung das Lebensmittel für die menschliche Ernährung als ungeeignet gilt (Abs. 4). In begründeten Fällen wird ein Toleranzwert und ein Grenzwert festgelegt (Abs. 5). Die Werte werden in die Listen im Anhang aufgenommen (Abs. 6). Entsprechen sie nicht mehr den neuen Erkenntnissen oder Entwicklungen und sind sofortige Massnahmen zum Schutz der Gesundheit erforderlich, so kann das Bundesamt den kantonalen Vollzugsbehörden befristete Weisungen erteilen und diese im Schweizerischen Handelsamtsblatt veröffentlichen, bis die Listen formell geändert worden sind (Art. 5 FIV).
Gestützt darauf hat das Bundesamt für Gesundheit am 3. Dezember 1999 als vorläufige Weisung das "Informationsschreiben Nr. 42 über Höchstkonzentrationen für Tierarzneimittel" erlassen und im Schweizerischen Handelsamtsblatt publiziert. Darin wurde für Auslandhonig der Grenzwert für Fremdstoffe der Wirkstoff-Gruppe 'Sulfonamide' auf Null und der Toleranzwert auf 50 Mikrogramm/kg (= 0,05 mg/kg) festgelegt. Der Hintergrund für diese zum Zweck der einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung erlassenen Verwaltungsverordnung (vgl. zu diesem Begriff Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz 123 ff.) bildete der Umstand, dass die Europäische Union schon früher den Grenzwert Null für Honig festgelegt hatte und die Schweiz Gefahr lief, ein Gebiet der Marktabräumung für minderwertige Ware aus dem Ausland, insbesondere aus Übersee, zu werden (vgl. Alexander Brunner et al., Gesetzgebung, Jahrbuch des Schweizerischen Konsumentenrechts, JKR 1998, S. 280 ff.).
Mit einer weiteren Verwaltungsverordnung vom 26. Mai 2000 ("Informationsschreiben Nr. 54 über Sulfanomid-Rückstände in Schweizer Honig") wurde der Toleranzwert von 50 Mikrogramm/kg (= 0,05 mg/kg) auch für den Inlandhonig anwendbar erklärt. Dabei wurde festgehalten, dass Bienenvölker in der Schweiz grundsätzlich nicht mit antimikrobiellen Wirkstoffen behandelt werden dürfen, denn für die Bekämpfung von Faulbrut und ähnlichen Bienenkrankheiten sei vorgesehen, dass das betreffende Volk vernichtet werde (Art. 271 der Tierseuchenverordnung, TSV; SR 916.401). Da dies nicht immer konsequent geschehe und auch importierter, verunreinigter Auslandhonig mit Schweizer Honig vermischt werde, werde der Grundsatz der Null-Toleranz für Schweizer Honig zugunsten der Imker gelockert.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestand damit bereits im hier massgeblichen Zeitpunkt, d.h. im Jahre 2000, eine genügende gesetzliche Grundlage für die beanstandeten Massnahmen. Der Toleranzwert von 0,05 mg/kg Sulfonamide für Honig wurde im Übrigen förmlich in die Fremd- und Inhaltsstoffverordnung (Anhang, 3 Liste der zugelassenen Höchstkonzentrationen für pharmakologische Wirkstoffe) übernommen (AS 2002 S. 955 ff., insbesondere S. 1062; seit 1. Mai 2002 in Kraft).
Eine gesetzliche Grundlage bildet zudem Art. 1 lit. c LMG in Verbindung mit Art. 18 LMG (Täuschungsverbot). Denn bei einem Naturprodukt wie Honig darf erwartet werden, dass es weitgehend frei von Verunreinigungen und Rückständen, insbesondere antimikrobieller Wirkstoffe ist (vgl. BBI 1989 S. 933).
3.4 Das öffentliche Interesse an der von der Vorinstanz angeordneten Massnahme liegt auf der Hand. Dem Schutz der Konsumenten vor verunreinigtem Honig überwiegt klar die wirtschaftlichen Interessen des Beschwerdeführers als Anbieter.
3.5 Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Massnahme der fachgerechten Entsorgung des beschlagnahmten Honigs verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Ursprünglich waren beim Beschwerdeführer rund 450 kg Honig sicher gestellt worden, die nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechen. Davon wurden ihm 100 kg zum Eigengebrauch überlassen. Gemäss Art. 28 LMG waren die Vollzugsorgane verpflichtet, nach den festgestellten Beanstandungen Massnahmen für die restlichen rund 350 kg zu ergreifen. Da dieser Honig nachgewiesenermassen Werte zwischen dem über Dreissig- bis Dreihundertfachen des Toleranzwertes aufweist, kommt nur dessen gänzlicher Rückzug vom Markt in Frage. Die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme erweist sich damit als verhältnismässig.
4.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen. Dem entsprechend sind die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem Obergericht des Kantons Schaffhausen sowie dem Eidgenössischen Departement des Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Dezember 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: