{T 0/2}
2A.242/2004/bie
Urteil vom 15. November 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli
Gerichtsschreiber Hatzinger.
Parteien
gegen
Eidgenössische Oberzolldirektion,
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Eidgenössische Zollrekurskommission,
Avenue Tissot 8, 1006 Lausanne.
Gegenstand
Geleitscheinverkehr / Zigarettenschmuggel,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission vom
9. März 2004.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG führt Speditions- und Transportgeschäfte durch. Zwischen August 1998 und September 1999 erhielt sie von der Y.________ Ltd., einem Unternehmen mit Adresse in London, Speditionsaufträge zum Transport von mindestens 60 Containern vom Zollfreilager Buchs nach Dubai, Port Said und Panama. Die Container waren mit 450 Kartons zu je 10'000 Zigaretten und in drei Fällen mit 398 solcher Kartons beladen. Sie wurden im Zollfreilager Buchs mit den Zigaretten gefüllt und auf Antrag der X.________ AG mittels Geleitscheins zum Transit durch die Schweiz unter Zollverschluss nach dem Zollamt Basel St. Jakob abgefertigt. Für den Transport der Zigaretten von Buchs nach Basel mit einem Lastwagen beauftragte die X.________ AG die Firma Z.________. A.________ war in der fraglichen Zeit als Geschäftsführer bzw. Direktor tätig, B.________ als Sachbearbeiter der X.________ AG.
B.
Das Zollamt Basel St. Jakob stellte bei einer Kontrolle am 14. September 1999 fest, dass die in Buchs geladenen Zigaretten trotz unversehrtem Zollverschluss nicht mehr im vorgeführten Container vorhanden waren. Nach verschiedenen zolldienstlichen Ermittlungen fertigte die Zollkreisdirektion Basel am 20. März 2002 gegen A.________ und B.________ je ein Schlussprotokoll aus und legte ihnen zur Last, gegen das Zollgesetz, das Tabaksteuergesetz und das Mehrwertsteuerrecht verstossen zu haben. Gleichzeitig erliess sie jeweils eine Feststellungsverfügung, worin sie A.________ bzw. B.________ für insgesamt Fr. 36'100'966.70 (Zoll: Fr. 3'226'742.05; Tabaksteuer: Fr. 29'280'962.50; Abgabe SOTA: Fr. 351'065.--; Mehrwertsteuer: Fr. 3'242'197.15) abgabepflichtig erklärte. Dieser Betrag entsprach den Abgaben, die auf den gemäss Schlussprotokoll zu Unrecht unverzollt und unversteuert in den freien inländischen Verkehr verbrachten Zigaretten lasteten. Ebenfalls am 20. März 2002 eröffnete die Zollkreisdirektion eine Verfügung über die Leistungspflicht gegen die X.________ AG und forderte von ihr (in solidarischer Leistungspflicht mit vier weiteren Personen) Abgaben in derselben Gesamthöhe.
Am 23. Januar 2003 wies die Oberzolldirektion (OZD) die dagegen eingereichten Beschwerden von A.________, B.________ und der X.________ AG ab. Sie setzte die Abgaben neu jedoch auf den Gesamtbetrag von Fr. 36'091'354.65 (Zoll: Fr. 3'226'742.05; Tabaksteuer: Fr. 29'272'777.50; Mehrwertsteuer: Fr. 3'240'796.10; Abgabe SOTA: Fr. 351'039.--) fest.
Hiergegen wandten sich die X.________ AG, A.________ und B.________ an die Eidgenössische Zollrekurskommission (ZRK), welche ihre Beschwerden am 9. März 2004 im Umfang von Fr. 13'501.50 Abgabe SOTA und von Fr. 163.45 Mehrwertsteuer teilweise guthiess, soweit sie darauf eintrat. Sie stellte fest, dass die X.________ AG (in solidarischer Leistungspflicht mit anderen Tatbeteiligten) Abgaben in der Höhe von Fr. 36'077'689.70 schulde; die objektive Abgabepflicht von A.________ und B.________ belaufe sich auf denselben Betrag.
C.
Am 26. April 2004 haben die X.________ AG (Beschwerdeführerin 1), A.________ (Beschwerdeführer 2) und B.________ (Beschwerdeführer 3) beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit folgenden Anträgen:
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission stützt sich auf öffentliches Recht des Bundes und unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da die Voraussetzungen von Art. 97 ff. OG erfüllt sind und insbesondere keine Ausnahme nach Art. 100 Abs. 1 lit. h OG vorliegt. Die Beschwerdeführer sind abgabe- bzw. leistungspflichtig erklärt worden und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Die Beschwerdefrist ist unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gewahrt (Art. 106, Art. 32 und Art. 34 Abs. 1 lit. a OG).
Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann aber nur der Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission bilden. Soweit sich die Beschwerde gegen die Verfügungen der Zollkreisdirektion Basel richtet, ist darauf nicht einzutreten (vgl. 126 II 300 E. 2a S. 302 f.).
2.
2.1 Nach Ansicht der Zollrekurskommission waren die Voraussetzungen für die Löschung der Geleitscheine nicht erfüllt, nachdem die Zigaretten, die in Buchs in Transportcontainer verladen worden waren, dem zuständigen Zollamt bei der Ausreise nicht in unverändertem Zustand vorgewiesen wurden. Die Zollzahlungspflicht sei nicht weggefallen; diese entfalle nur bei Löschung des Geleitscheins, nachdem die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt worden seien. In der Schweiz bestehe die Abgabepflicht für die Zigarettensendungen weiter, ungeachtet dessen, ob diese nach dem Umladen ins Ausland verbracht worden seien oder nicht. Zudem habe die Beschwerdeführerin 1 die Transporte im zollrechtlichen Sinne veranlasst, was genüge, um die subjektive Abgabepflicht auszulösen. Dadurch, dass sie die Abgaben nicht bezahlt habe, sei sie bevorteilt und nachleistungspflichtig gemäss Art. 12 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0).
2.2 Die Beschwerdeführer bestreiten ihre Abgabepflicht, da die Ware letztlich ins Ausland verbracht worden sei. Aufgrund der ungebrochenen Zollsiegel hätten sie die Sendung auch nicht überprüfen müssen; die Sorgfaltspflicht sei nicht verletzt worden. Die Verantwortung für die zu Unrecht erwirkte Löschung der Geleitscheine liege bei den Zollbehörden, die trotz vorhandener Indizien den Schmuggel nicht aufgedeckt hätten. Einerseits lasse die Vorinstanz verschiedene bedeutende Fakten ungenannt: Namentlich sei bereits im September 1998 bei der Zollkreisdirektion Basel Anzeige erstattet und es seien präzise Angaben über die geschmuggelten Zigaretten gemacht worden, ohne dass die Zollbehörden in der Folge Untersuchungen gegen den Schmuggelring und dessen mutmasslichen Drahtzieher geführt hätten. Anderseits berufe sich die Vorinstanz auf Aktivitäten der Behörden, so auch der Bundesanwaltschaft, die gar nicht stattgefunden hätten. Schliesslich erwähne sie nicht, dass die Zollverwaltung das restliche Zigarettenlager in Buchs hätte beschlagnahmen müssen.
2.3 Das Bundesgericht überprüft im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die richtige Anwendung des Bundesrechts sowie die Sachverhaltsfeststellung (Art. 104 lit. a und b OG). Nachdem als Vorinstanz eine richterliche Behörde entschieden hat, ist das Bundesgericht jedoch an die Feststellung des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen ermittelt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
3.
3.1 Nach Art. 12 Abs. 1 VStrR ist eine Abgabe, die infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes zu Unrecht nicht erhoben worden ist, ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person nachzuentrichten. Leistungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete (Art. 12 Abs. 2 VStrR). Wer vorsätzlich die Widerhandlung begangen oder an ihr teilgenommen hat, haftet für den nachzuentrichtenden oder zurückzuerstattenden Betrag solidarisch mit den nach Art. 12 Abs. 2 VStrR Zahlungspflichtigen (Art. 12 Abs. 3 VStrR).
3.1.1 Zu den Nachleistungspflichtigen gehören der Zollzahlungspflichtige im Sinne von Art. 13 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG; SR 631.0), das heisst derjenige, der die Ware über die Grenze bringt, und der Auftraggeber (Art. 9 ZG), sowie derjenige, für dessen Rechnung die Waren eingeführt worden sind. Diese Personen sind insofern direkt unrechtmässig bevorteilt, als sie die geschuldete Abgabe wegen der Widerhandlung nicht entrichten mussten. Für sie gilt die gesetzliche Vermutung eines unrechtmässigen Vermögensvorteils; sie haften solidarisch für den gesamten nicht erhobenen Abgabebetrag. Sie bleiben selbst dann leistungspflichtig, wenn sie selber aus der Widerhandlung nicht persönlich profitiert haben (Urteil 2A.603/2003 vom 10. Mai 2004, E. 3.3.1 mit Hinweis).
3.1.2 Der Gesetzgeber hat den Kreis der Zollzahlungspflichtigen weit gezogen, um die Einbringlichkeit der Zollforderung sicherzustellen (BGE 110 Ib 306 E. 2b S. 310). Dementsprechend ist auch der Begriff des Auftraggebers weit gefasst. Als solcher gilt nicht nur derjenige, der im zivilrechtlichen Sinne mit dem Transporteur einen Frachtvertrag abschliesst, sondern jede Person, welche die Wareneinfuhr tatsächlich veranlasst (BGE 107 Ib 198 E. 6b S. 200; Urteil 2A.603/2003 vom 10. Mai 2004, E. 3.3.2 mit Hinweisen auf weitere nicht publizierte Urteile). Als Auftraggeber wird unter anderem derjenige verstanden, der einen Dritten dazu veranlasst, ihm eine Ware zu liefern, von der er weiss oder annehmen muss, dass sie sich im Ausland befindet oder zur Lieferung eingeführt werden muss; dies gilt in derartigen Fällen auch dann, wenn Waren ohne vorherige Bestellung des Betreffenden in die Schweiz gebracht werden, dieser aber zuvor seine generelle Bereitschaft zu deren Abnahme bekundet hat. Auch wenn die Ware im Zeitpunkt der Bestellung bereits in der Schweiz ist, wird durch die generelle Bereitschaft des Betreffenden, diese Ware abzunehmen, deren Einfuhr durch ihn mitveranlasst (Urteil 2A.233/1999 vom 2. Dezember 1999, E. 4a und b). Die Zollzahlungspflicht nach Art. 13 ZG hängt nicht davon ab, ob der Betroffene schuldhaft gegen Zollvorschriften verstossen hat oder gegen ihn ein Strafverfahren eingeleitet worden ist (BGE 107 Ib 198 E. 6c S. 201).
3.2 Nach Art. 2 Abs. 3 ZG gelten die Zollfreibezirke (Freilager und Freihafen), unbeschadet der Überwachung durch die Zollverwaltung, als Zollausland. Sollen aus dem Ausland kommende Waren wieder ausgeführt werden oder nach einem andern Zollamt an der Grenze oder im Innern oder nach einem Zolllager geleitet werden, so werden sie auf Antrag des Zollpflichtigen oder nach Anordnung der Zollverwaltung grundsätzlich mit Geleitschein abgefertigt gegen Erlegung oder Sicherstellung des Zolles und der anderweitigen Abgaben (Art. 41 Abs. 1 Satz 1 ZG). Gemäss Art. 12 ZG entsteht die Zollzahlungspflicht auch bei der Geleitscheinabfertigung; sie fällt erst dahin, wenn infolge Wiederausfuhr der Waren der Geleitschein nach Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen zollamtlich gelöscht worden ist. Der Geleitschein wird laut Art. 41 Abs. 2 Satz 2 ZG gelöscht, wenn er fristgerecht beim zuständigen Zollamt zur Löschung angemeldet und gleichzeitig die Ware in unverändertem Zustand und mit unverletztem Zollverschluss vorgewiesen wird (vgl. auch Art. 78 Abs. 3 der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz [ZV; SR 631.01]; siehe auch Remo Arpagaus, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Rz. 176). Ist die Löschung des Geleitscheines bei der Ausfuhr der Ware aus berücksichtigungswerten Gründen unterblieben, so kann sie gemäss Art. 41 Abs. 2 Satz 3 ZG nachträglich bewilligt werden, wenn innerhalb von 60 Tagen seit Ablauf der Gültigkeitsfrist des Geleitscheines darum nachgesucht wird und die Wiederausfuhr sowie die Identität der Ware einwandfrei nachgewiesen werden (vgl. auch Art. 78 Abs. 4 ZV).
3.3 Die Zollzahlungspflicht umfasst nach Art. 10 ZG auch die Verbindlichkeit zur Entrichtung oder Sicherstellung der Abgaben und Kosten, die gestützt auf andere als zollrechtliche Erlasse durch die Zollverwaltung zu erheben sind (siehe auch BGE 75 I 355 E. 2 S. 360). Hierunter fallen sowohl die Steuer auf der Einfuhr von Gegenständen als auch die Tabaksteuer und die Abgabe für die Mitfinanzierung des Inlandtabaks (vgl. Art. 65 ff. der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer [MWSTV; AS 1994 1491 ff.], Art. 2, Art. 9 Abs. 1 lit. b, Art. 13 ff. und Art. 28 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 21. März 1969 über die Tabakbesteuerung [TStG; SR 641.31], Art. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über die Festsetzung der Abgabe auf Zigaretten für die Mitfinanzierung des Inlandtabaks [AS 1996 594]).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin 1 hat unbestrittenermassen zwischen August 1998 und September 1999 für die Überführung von mindestens 60 Zigarettensendungen vom Zollfreilager Buchs nach Basel die Geleitscheinabfertigung beantragt und die Firma Z.________ mit dem Transport betraut. Damit hat sie die Wareneinfuhr aus dem als Zollausland geltenden Zollfreilager (Art. 2 Abs. 3 ZG) veranlasst, weshalb sie als Auftraggeberin zollzahlungspflichtig ist (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 9 ZG). Sie ist gemäss Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VStrR auch leistungspflichtig: Die in Buchs in Container verladenen Zigaretten wurden dem zuständigen Zollamt nicht in unverändertem Zustand vorgewiesen, sodass die Voraussetzungen für die Löschung der Geleitscheine nicht erfüllt waren (Art. 41 ZG). Zwar war der Zollverschluss unverletzt, dies jedoch nur wegen der betrügerischen Vorgehensweise der Beteiligten; die Ware selbst befand sich nicht mehr in den Containern. Damit blieben gestützt auf Art. 12 Satz 2 ZG die Zollbeträge geschuldet, wobei keine Rolle spielte, dass die Mehrzahl der Geleitscheine formell gelöscht wurde und die Waren die Schweiz nach dem Umladen offenbar wieder verlassen haben (vgl. BBl 1972 II 231). Die Zollzahlungspflicht entfällt nur, wenn die Löschung des Geleitscheins "nach Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen" (Art. 12 Satz 2 ZG) erfolgt ist; dies war vorliegend nicht der Fall. Die strengen gesetzlichen Voraussetzungen für das Dahinfallen der Abgabepflicht im Geleitscheinverkehr bezwecken eine wirksame Kontrolle des Warenflusses, damit die Zoll- und Abgabensicherheit gewährleistet wird. Sinn und Zweck der Geleitschein-Regelung rechtfertigen daher nicht, vom klaren Gesetzeswortlaut abzuweichen. Die Abgabepflicht besteht in der Schweiz für die 60 Zigaretten-Sendungen somit weiter; es ist nicht entscheidend, ob die Sendungen nach dem Umladen ins Ausland verbracht wurden oder nicht (vgl. Urteil 2A.601/1999 vom 18. April 2000 in Sachen Beschwerdeführerin 1, E. 4c).
4.2 Was die Beschwerdeführer hiergegen einwenden, lässt die rechtliche Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz nicht als bundesrechtswidrig erscheinen:
4.2.1 Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, ist das Argument der Beschwerdeführer nicht massgebend, wonach die Abgabepflicht nicht bestehe, weil die Ware schliesslich ins Ausland verbracht worden sei. Entscheidend ist vielmehr, dass die Voraussetzungen für die Löschung der Geleitscheine nicht gegeben und damit die Sicherheiten jeweils zu Unrecht freigegeben worden waren. Die Zollzahlungspflicht entfällt nicht, wenn eine nicht ordnungsgemäss verzollte Ware nachträglich wieder ausgeführt wird.
4.2.2 Ob die Beschwerdeführerin 1 an der zu Unrecht erwirkten Löschung der Geleitscheine ein Verschulden trifft, ist für die Zollzahlungspflicht grundsätzlich ohne Belang. Eine zu Unrecht zurückerstattete Abgabe ist "ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person" zurückzuerstatten (Art. 12 Abs. 1 VStrR). Nur in Bezug auf die Beschwerdeführer 2 und 3, die nicht persönlich zollzahlungspflichtig sind, aber für den zurückzuerstattenden Betrag solidarisch mithaften (Art. 12 Abs. 3 VStrR), kommt es auf die Strafbarkeit an; deshalb wurde ihnen gegenüber vorerst lediglich eine Feststellungsverfügung erlassen (vgl. Art. 124 ZV; BGE 115 Ib 216 E. 3a S. 218 f.) und im Weiteren der Ausgang des Strafverfahrens abgewartet.
4.2.3 Nach Ansicht der Beschwerdeführer trifft die Schuld an der zu Unrecht erwirkten Löschung der Geleitscheine in erster Linie die Zollbehörden, die trotz vorhandener Indizien den Schmuggel nicht rechtzeitig aufgedeckt hätten. Am 4. Juli 2003 verfügte die Bundesanwaltschaft, dass der Strafanzeige der Beschwerdeführerin 1 gegen die betreffenden Zollbeamten wegen Begünstigung, ungetreuer Amtsführung, etc. keine Folge gegeben werde, da die Zollbehörden nicht früher gegen die Schmuggler hätten vorgehen müssen. Am 4. August 2003 gab zudem das Eidgenössische Finanzdepartement der Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin 1 gegen die Zollbehörden wegen Amtspflichtverletzungen keine Folge, weil die Vorwürfe gegen die Zollbehörden haltlos seien. Abgesehen davon, dass das Vorgehen der Beschwerdeführerin 1 erfolglos blieb, ändert das Verhalten der Behörden nichts daran, dass die Beschwerdeführerin 1 objektiv ihrer Zollzahlungspflicht nicht nachgekommen ist. Deren Höhe hängt nicht davon ab, ob der Schaden bei früherer Intervention der Behörden unter Umständen geringer ausgefallen wäre.
4.2.4 Weiter kann die Beschwerdeführerin 1 nichts daraus ableiten, dass die Zollbehörde die im Zollfreilager noch vorhandene Ware nicht verwertet hat. Dies hat mit der Höhe des nicht bezahlten bzw. zu Unrecht zurückerhaltenen Zolles nichts zu tun. Im Übrigen ist fraglich, ob die Zollverwaltung berechtigt gewesen wäre, auf diese Ware zu greifen. Eine Beschlagnahme als Zollpfand ist nur möglich bei zollpflichtigen Waren und an Gegenständen, die der Verletzung zollrechtlicher oder anderer Erlasse gedient haben, bei deren Handhabung die Zollverwaltung mitwirkt (vgl. Art. 120 Abs. 1 ZG). Diese Voraussetzungen waren hier nicht erfüllt. Eine Sicherstellungsverfügung im Sinne von Art. 123 ZG oder ein Arrestgesuch hätte erfordert, dass der Adressat der Verfügung bzw. der Berechtigte an der Ware, die zu verarrestieren ist, bekannt ist.
4.2.5 Schliesslich wäre bei Zuständigkeit des Bundesgerichts der Antrag der Beschwerdeführer abzuweisen, die im Sicherstellungsverfahren gegen die Beschwerdeführerin 1 sichergestellten Aktiven freizugeben. Der geschuldete Abgabebetrag von Fr. 36'077'689.70 übertrifft - auch nach der im Verhältnis geringfügigen Korrektur von insgesamt Fr. 13'664.95 - die sichergestellten Aktiven (ca. Fr. 718'000.--) bei weitem.
5.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach als unbegründet. Dem Verfahrensausgang entsprechend werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 153, 153a und 156 Abs. 1 und 7 OG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (vgl. Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 20'000.-- wird den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Eidgenössischen Oberzolldirektion und der Eidgenössischen Zollrekurskommission schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. November 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: