{T 1/2}
1P.91/2004 /gij
Urteil vom 20. August 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin, handelnd durch die Amtsstelle für Reklameanlagen, Amt für Städtebau, diese vertreten durch den Leiter der Rechtsabteilung des Hochbaudepartements, Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich,
gegen
CAC City Advertising Company, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwältin Carmen Walker Späh,
Baurekurskommission I des Kantons Zürich, Neue Börse, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, Postfach 1226, 8021 Zürich.
Gegenstand
Parteientschädigung,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 16. Oktober 2003.
Sachverhalt:
A.
Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich verweigerte mit Verfügung vom 4. April 2002 der CAC City Advertising Company die Baubewilligung für die Errichtung von drei Plakatwerbestellen auf einem Grundstück in Zürich-Wollishofen.
Gegen diese Verfügung legte die CAC City Advertising Company Rekurs ein. Die Baurekurskommission I des Kantons Zürich hiess den Rekurs am 7. Februar 2003 gut. Den Antrag der CAC City Advertising Company auf Zusprechung einer Umtriebsentschädigung wies sie dagegen ab.
B.
Die CAC City Advertising Company erhob gegen den Rekursentscheid Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, ihr eine angemessene Parteientschädigung für das vorinstanzliche Verfahren zuzusprechen.
Mit Entscheid vom 16. Oktober 2003 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und verpflichtete die Stadt Zürich, der CAC City Advertising Company für das Verfahren vor der Baurekurskommission eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zu bezahlen. Zudem verpflichtete es die Stadt Zürich zu einer Parteientschädigung von Fr. 400.-- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren.
C.
Die Stadt Zürich hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei in Bezug auf die ihr auferlegte Pflicht zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die CAC City Advertising Company für das Rekursverfahren vor der Baukommission und für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht aufzuheben.
D.
Die CAC City Advertising Company beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Baurekurskommission I hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist in Anwendung von kantonalem Recht ergangen. Es handelt sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Sinn von Art. 86 und 87 OG, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist.
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum Schutz verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur dem Bürger zu, nicht aber dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlichrechtliche Körperschaften, die selber als Hoheitsträger handeln, können gegen Hoheitsakte anderer Staatsorgane grundsätzlich nicht staatsrechtliche Beschwerde führen.
Eine Ausnahme besteht insofern, als sie sich gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn sie nicht hoheitlich handeln, sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen oder sonst wie als dem Bürger gleichgeordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen Akt wie eine Privatperson betroffen werden. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, bestimmt sich nicht in erster Linie danach, mit wem die Körperschaft in einem Rechtsverhältnis steht, sondern aufgrund der Rechtsnatur des Verhältnisses, das der Auseinandersetzung zugrunde liegt (BGE 120 Ia 95 E. 1a S 96 f. mit Hinweisen).
1.3 Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht hauptfrageweise über die umstrittene Parteientschädigung entschieden. Diesem Entscheid liegt ein baurechtliches Verfahren zugrunde, in welchem streitig war, ob die geplanten Plakatwerbeträger die Voraussetzungen von § 238 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PGB) erfüllen. Diese Bestimmung verlangt, dass Bauvorhaben für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erzeugen.
Die städtische Baubehörde war der Ansicht, das Vorhaben erfülle diese gestalterischen Voraussetzungen nicht. Die Baurekurskommission entschied jedoch anders und erteilte die Baubewilligung. Die Stadt Zürich war somit als Trägerin hoheitlicher Gewalt am Rechtsmittelverfahren beteiligt. Sie ist durch den sie belastenden Parteikostenspruch in dieser Stellung betroffen und nicht etwa wie eine Privatperson. Daher ist sie nur insoweit zur Beschwerdeführung befugt, als sie eine Verletzung ihrer Autonomie geltend macht.
1.4 Soweit sie unter Hinweis auf den nicht veröffentlichten Bundesgerichtsentscheid 1P.270/2003 vom 19. August 2003 eine weitergehende Beschwerdebefugnis beansprucht, kann darauf nicht eingetreten werden. In jenem Fall war die Stadt Zürich als Eigentümerin einer Scheune, deren Unterschutzstellung streitig war, im Rechtsmittelverfahren Partei und somit wie eine Privatperson betroffen. Vorliegend ist die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Befugnisse im Baubewilligungsverfahren berührt und als solche legitimiert, eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV). Ob ihr im vorliegend interessierenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen).
2.
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung vom 18. April 1869 räumt den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3 E. 2a S. 8 mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Voraussetzung ist jedoch, dass der erstinstanzliche Vollzug der Gemeinde übertragen ist und die Art der zu regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzelnen Gemeinde Raum lässt. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabenbereich, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227).
3.
Bei der Anwendung von § 238 PBG kommt den kommunalen Baubehörden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Vorliegend ist jedoch nicht die Anwendung dieser baurechtlichen Norm umstritten, sondern die Tragweite von § 17 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG).
Gemäss § 17 Abs. 1 VRG werden im nichtstreitigen, erstinstanzlichen Verfahren keine Parteientschädigungen zugesprochen. Im Verfahren vor Rekursbehörden und vor Verwaltungsgericht kann nach § 17 Abs. 2 VRG die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die in lit. a oder lit. b genannten Voraussetzungen erfüllt sind.
Die Zusprechung von Parteientschädigungen erfolgt somit nach kantonalem Verwaltungsverfahrensrecht und ist Sache der kantonalen Rekursbehörden sowie des Verwaltungsgerichts. Sie betrifft keine kommunale Zuständigkeit, weshalb sich die Frage nach einem autonomierechtlich geschützten Entscheidungsspielraum gar nicht stellt. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern Gemeinden durch die Auferlegung von Parteientschädigungen in ihrem Bestand gefährdet werden könnten.
Der Stadt Zürich kommt im Sachbereich, der Gegenstand des angefochtenen Entscheids bildet, keine Autonomie zu. Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich somit als unbegründet. Ausserhalb der Autonomiebeschwerde kann sich die Stadt Zürich nicht auf Art. 9 BV berufen.
4.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die Stadt Zürich verpflichtet, die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG). Die Beschwerdegegnerin macht eine Entschädigung von Fr. 4'821.-- (inklusive Spesen und Mehrwertsteuer) geltend. In Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Bemessungsgrundsätze wird die Entschädigung auf Fr. 2'500.-- festgesetzt. Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Stadt Zürich hat die Beschwerdegegnerin, CAC City Advertising Company, für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baurekurskommission I des Kantons Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. August 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: