{T 0/2}
1P.88/2002 /bmt
Urteil vom 14. Mai 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Nay, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Pfisterer.
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Albert Staffelbach, Limmatquai 94, Postfach 120, 8025 Zürich,
gegen
Gemeinderat Männedorf, 8708 Männedorf,
Gemeinderat Uetikon am See, 8707 Uetikon am See,
Beschwerdegegner, beide vertreten durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner, Mühlebachstrasse 65, 8008 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung,
3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich,
weitere Verfahrensbeteiligte:
F.________SA,
handelnd durch Wincasa, Immobilien-Dienstleistungen, Grüzefeldstrasse 47, Postfach 384, 8401 Winterthur,
G.________,
H.________ Gesellschaft,
Festsetzung des Quartierplans
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 16. November 2001)
Sachverhalt:
A.
1993 leiteten die Gemeinderäte Männedorf und Uetikon a.S. den Teilquartierplan "Eintrachtweg" ein. Der erste Entwurf des Quartierplans sah einen Ausbau des Eintrachtwegs und einen neuen Wendeplatz vor. Das Grundstück Nr. 6892 (Eigentümer G.________) sollte gemäss bestehender Dienstbarkeit vom Eintrachtweg her durch eine unterirdische Zufahrt über das Grundstück Nr. 6891 (Eigentümerin C.________) erschlossen werden. Am 10. Mai 1999 fand die erste Quartierplanversammlung statt. Dabei beantragte Rechtsanwalt Toni Fischer namens der Anwohner A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ auf das Quartierplanverfahren sei zu verzichten, da der bestehende Weg breit genug sei. Sodann sei auf den Kehrplatz zu verzichten. G.________ bezweifelte, ob sein Grundstück Nr. 6892 mit der vorgesehenen unterirdischen Zufahrt genügend erschlossen sei und legte einen Plan vor, der eine oberirdische Zufahrt vom Eintrachtweg her auf der Grenze zwischen den Grundstücken Nr. 6501 und 6517 vorsah. D.________ (Eigentümer Grundstück Nr. 6501) war gegen diese zusätzliche Zufahrt und Rechtsanwalt Fischer schlug vor, die Zufahrt zum Grundstück Nr. 6892 solle über den Rosenweg erfolgen.
Vom 6. Januar bis 4. Februar 2000 wurde der zweite Entwurf des Quartierplans aufgelegt. Die Zufahrt zum Grundstück G.________ (Nr. 6892) war gleich geregelt wie im ersten Entwurf. Mit Eingabe vom 3. Februar stellten A.________ und B.________, C.________ sowie E.________ den Antrag, auf den Strassenausbau Eintrachtweg oder jedenfalls auf die Anlage eines Wendeplatzes sei zu verzichten und die Verfahrenskosten seien auf Fr. 10'000.-- zu reduzieren. An der zweiten Quartierplanversammlung vom 10. Februar 2000 bestätigte ihr Rechtsvertreter diese Anträge. G.________ beantragte, das Quartierplangebiet sei zu erweitern und sein Grundstück Nr. 6892 sei über den Rosenweg zu erschliessen, eventuell durch eine oberirdische Erschliessung entlang der Grundstücksgrenze zwischen den Grundstücken Nr. 6501 und 6517.
B.
Mit Beschlüssen vom 2. bzw. 9. Oktober 2000 legten die Gemeinderäte Männedorf und Uetikon a.S. den Teilquartierplan "Eintrachtweg" fest. Dieser sah wie der erste Entwurf eine unterirdische Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 vom Eintrachtweg her über das Grundstück Nr. 6891 vor.
A.________und B.________, C.________ sowie D.________ und E.________ erhoben am 16. November 2000 Rekurs an die Baurekurskommission II des Kantons Zürich mit den Anträgen, es sei auf den Strassenausbau Eintrachtweg, den vorgesehenen Wendeplatz auf Grundstück Nr. 6517, die Ausgleichszahlungen und die Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 (G.________) über den Eintrachtweg zu verzichten und die Verfahrenskosten seien dem reduzierten Umfang des verbleibenden Teilquartierplans anzupassen. Mit Entscheid vom 15. Mai 2001 erwog die Rekurskommission, auf das Begehren, das Grundstück Nr. 6892 sei nicht über den Eintrachtweg zu erschliessen, sei nicht einzutreten, da die Rekurrenten diesen Einwand in ihrer Eingabe vor der zweiten Grundeigentümerversammlung nicht erhoben hätten. Der Eintrachtweg entspreche nicht den Normalien, ein Ausbau sei daher nötig. Hingegen sei der vorgesehene Wendeplatz unzweckmässig. Demgemäss hiess die Rekurskommission den Rekurs teilweise gut, hob den Quartierplan hinsichtlich der Festlegung eines Wendeplatzes auf und lud die Behörden ein, die Anlegung einer Kehrmöglichkeit zu überarbeiten. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit darauf einzutreten war.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 18. Juni 2001 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragten A.________ und B.________, C.________ sowie D.________ und E.________, auf den Strassenausbau Eintrachtweg, auf Ausgleichszahlungen sowie auf die Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 über den Eintrachtweg sei zu verzichten.
Das Verwaltungsgericht erwog mit Entscheid vom 16. November 2001, versandt am 16. Januar 2002, die Baurekurskommission sei zu Recht auf den Antrag betreffend Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 nicht eingetreten. Der Ausbau des Eintrachtwegs sei erforderlich. Demgemäss wies es die Beschwerde ab.
D.
A.________ und B.________, C.________ sowie D.________ und E.________ haben am 18. Februar 2002 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Zudem beantragen sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Verfügung des Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 19. März 2002 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Gemeinderäte Männedorf und Uetikon a.S. sowie das Verwaltungsgericht beantragen Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid ist zulässig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG). Die Beschwerdeführer beantragen im Rechtsbegehren schlechthin die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie erheben aber in Ziff. 5 der Beschwerde ausdrücklich (nur) die Rüge des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV) und auch die Begründung bezieht sich fast ausschliesslich auf diesen Aspekt. Einzig in Ziff. 12 der Beschwerde machen sie zudem geltend, die Beschwerdegegner hätten den Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt, indem sie aufwändige und überflüssige quartierplanliche Erschliessungsmassnahmen festgesetzt hätten, obwohl der Zweck des Planverfahrens auch ohne diese Zweiterschliessung erreicht werde. Diese Zweiterschliessung bedinge wegen des Ausbaus des Eintrachtwegs den zwangsweisen Eingriff in ihr Grundeigentum, ohne dass ihnen daraus irgend ein Vorteil erwachse. Es fehle dem Eingriff an der Erforderlichkeit, welche sowohl für die Enteignung als auch für die Erschliessung vorausgesetzt sei. Nach dem ganzen Zusammenhang der Beschwerde bezieht sich diese Rüge offensichtlich (nur) auf die angebliche Zweiterschliessung der Parzelle Nr. 6892 durch den Eintrachtweg, nicht auf den Ausbau dieses Wegs an sich. Jedenfalls läge diesbezüglich keine genügende Beschwerdebegründung vor (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Zu beurteilen ist somit einzig das Nichteintreten auf den Antrag betreffend Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des beanstandeten Nichteintretensentscheids zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung legitimiert (Art. 88 OG; BGE 126 I 81 E. 3b).
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, die Regelung von § 152-155 des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (PBG) sehe für den Erlass von Quartierplänen zwei Verhandlungen mit den betroffenen Grundeigentümern vor. An der ersten Versammlung seien der Entwurf zu erläutern und die Wünsche und Anregungen der Beteiligten entgegenzunehmen. Danach sei der Entwurf zu überarbeiten und die Beteiligten seien zu einer zweiten Versammlung einzuladen. Innert der Auflagefrist bis zur zweiten Versammlung liege der überarbeitete Entwurf auf und die Beteiligten könnten Begehren stellen. Wer nicht rechtzeitig Begehren stelle, sei damit gemäss § 155 Abs. 4 PBG im Rekursverfahren ausgeschlossen. Diese Bestimmung nehme klar Bezug auf die zweite Versammlung. Die Beschwerdeführenden hätten zwar in der ersten Grundeigentümerversammlung den Verzicht auf die Erschliessung des Grundstücks G.________ über den Eintrachtweg beantragt, diesen Antrag aber für die zweite Versammlung nicht gestellt, weshalb sie sich im Rekursverfahren nicht mehr darauf berufen könnten.
2.2 Die Beschwerdeführer rügen dies als überspitzt formalistisch. § 155 PBG diene der Verfahrensökonomie und wolle verhindern, dass im Endstadium eines langwierigen Planungsverfahrens wegen spät eintreffender Begehren aufwändige und umfangreiche Umplanungen und Planüberarbeitungen vorgenommen werden müssten. Zudem seien von Änderungen, die von einzelnen Grundeigentümern verlangt würden, andere Quartierplangenossen in belastender Weise betroffen. Vorliegend hätte jedoch der Verzicht auf die Erschliessung des Grundstücks G.________ keine Überarbeitung des Plans zur Folge. Ebenso würde keine Mehrbelastung des bisher begünstigten Grundeigentümers entstehen, habe dieser doch selber auf diese Erschliessung verzichten wollen. Sodann hätten sie - die Beschwerdeführer - den entsprechenden Antrag an der ersten Versammlung gestellt; der betroffene Grundeigentümer G.________ habe selber die Erschliessung seines Grundstücks über den Rosenweg statt über den Eintrachtweg verlangt und über diese Frage sei an beiden Versammlungen diskutiert worden. Sie hätten angesichts der recht formfrei geführten Diskussion nicht Anlass gehabt, selber diesen Antrag auch noch ausdrücklich zu stellen.
2.3 Überspitzter Formalismus als besondere Form der Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) liegt vor, wenn eine Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigter Schärfe handhabt und damit dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt und der angefochtene Entscheid damit gegen die Verfassung verstösst (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34; 125 I 166 E. 3a S. 170, je mit Hinweisen). Indessen steht nicht jede prozessuale Formstrenge mit Art. 29 Abs. 1 BV in Widerspruch, sind doch prozessuale Formen unerlässlich, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens und die Durchsetzung des materiellen Rechts sicherzustellen (BGE 118 V 311 E. 4; 114 Ia 34 E. 3). Es ist beispielsweise nicht überspitzt formalistisch, wenn verlangt wird, dass mit hinreichender Klarheit aus Eingaben hervorgeht, ob überhaupt ein Entscheid angefochten werden soll (BGE 117 Ia 126 E. 5d). Ebenso kann zulässigerweise von Beteiligten verlangt werden, dass sie sich klar darüber äussern, was für eine Stellung im Verfahren sie einnehmen wollen (BGE 119 Ia 4 E. 2d). Schliesslich ist es keineswegs überspitzt formalistisch, sondern entspricht allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätzen, dass vor oberer Instanz der Streitgegenstand zwar noch eingeschränkt, aber nicht mehr ausgedehnt werden kann (Ulrich Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 1997, S. 59).
2.4 Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass sich § 155 Abs. 4 PBG auf Begehren bezieht, die während der Auflage vor bzw. an der zweiten Versammlung gestellt werden, ergibt sich ohne weiteres aus der systematischen Stellung dieser Bestimmung. Eine solche Regelung hat auch einen vernünftigen Sinn: Der an der ersten Versammlung vorgelegte Entwurf wird unter Berücksichtigung der dort geäusserten Wünsche und Anregungen überarbeitet, so dass diese möglicherweise gegenstandslos geworden sind. Jedenfalls besteht ein schutzwürdiges Interesse daran, dass an der zweiten Versammlung Klarheit besteht, ob gewisse Anträge gestellt bzw. aufrecht erhalten bleiben. Stünde es im Belieben der Beteiligten, vor der Rekurskommission Anträge vorzubringen, die sie vorher nicht gestellt haben, wäre eine prozessökonomische Abwicklung bedeutend erschwert. Es ist daher grundsätzlich keineswegs überspitzt formalistisch, auf Rekursbegehren nicht einzutreten, die nicht vor oder an der zweiten Versammlung gestellt worden sind (vgl. nicht publ. Urteil des Bundesgerichts 1P.433/1998 vom 27.11.1998 i.S. K., E. 4c).
2.5 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführer selber weder in ihrer Eingabe vom 3. Februar 2000 noch an der zweiten Versammlung vom 10. Februar 2000 den Antrag gestellt haben, auf die Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 über den Eintrachtweg sei zu verzichten. Nach dem Gesagten ist es daher grundsätzlich nicht überspitzt formalistisch, wenn gemäss § 155 Abs. 4 PBG auf einen entsprechenden Rekurs nicht eingetreten wird.
2.6 Fraglich ist höchstens, ob unter den konkreten Umständen die Beschwerdeführer darauf verzichten durften, an der zweiten Versammlung den Antrag auf Verzicht der Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 über den Eintrachtweg zu stellen, nachdem unbestritten an der gleichen Versammlung der Eigentümer dieses Grundstücks (G.________) selber diesen Antrag gestellt hat.
2.6.1 In einem Quartierplanverfahren haben die Beteiligten oft gegensätzliche Interessen. Die Behörde muss nach der zweiten Versammlung den Entwurf bereinigen (§ 157 PBG) und anschliessend den Quartierplan festsetzen (§ 158 PBG). Zu diesem Zweck muss ihr bekannt sein, mit welchen der Beteiligten sie die verbliebenen Anstände zu beseitigen versuchen soll (§ 157 Abs. 1 PBG) und über wessen Anträge sie sich allenfalls hinwegsetzt. Daher darf ohne überspitzten Formalismus verlangt werden, dass spätestens anlässlich der zweiten Versammlung Klarheit geschaffen wird, welche Beteiligten welche Anträge stellen.
2.6.2 Vorliegend konnte es für die Festsetzung des Quartierplans durchaus von Bedeutung sein, ob nur G.________ oder auch die Beschwerdeführer die vorgesehene (unterirdische) Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 vom Eintrachtweg her über das Grundstück Nr. 6891 ablehnten, hatte doch G.________ an der ersten Versammlung und als Eventualbegehren auch an der zweiten Versammlung eine oberirdische Erschliessung vom Eintrachtweg her zwischen den Grundstücken Nr. 6501 und 6517 verlangt. Hätte die Behörde die jetzt beschlossene Variante abgelehnt, so wäre nicht nur die Erschliessung über den Rosenweg, sondern auch die von G.________ eventuell verlangte oberirdische Erschliessung zwischen den Grundstücken Nr. 6501 und 6517 noch zur Diskussion gestanden. Diese war von den Beschwerdeführern an der ersten Versammlung ebenfalls abgelehnt worden und hätte mutmasslich den Interessen zumindest der Beschwerdeführer 4 und 5 noch mehr widersprochen als die jetzt beschlossene. Unter diesen Umständen mussten sich die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer nach Treu und Glauben vor oder anlässlich der zweiten Versammlung klar zur Erschliessungsfrage äussern, wenn sie ihr Rekursrecht aufrecht erhalten wollten. Sie haben indessen gemäss Protokoll der zweiten Versammlung nicht nur selber keine Anträge zur Erschliessung des Grundstücks Nr. 6892 gestellt, sondern sich auch nicht zu den von G.________ gestellten Anträgen geäussert. Es ist unter diesen Umständen nicht überspitzt formalistisch, wenn die kantonalen Behörden angenommen haben, das Rekursrecht sei verwirkt.
3.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Diese haben zudem den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie den weiteren Verfahrensbeteiligten schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Mai 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: