1P.75/2002

{T 0/2}
1P.75/2002 /bmt

Urteil vom 29. Oktober 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Steinmann.

H.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Politische Gemeinde Meilen, vertreten durch den Gemeinderat, Dorfstrasse 100, 8706 Meilen,
Schulgemeinde Meilen, vertreten durch die Schulpflege Meilen, 8706 Meilen,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Rosenstock, Mühlebachstrasse 65, 8008 Zürich,
Bezirksrat Meilen, Dorfstrasse 38, Postfach, 8706 Meilen,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, Postfach, 8090 Zürich, vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons, Kaspar Escher-Haus, Postfach, 8090 Zürich,

Abschaffung der vorberatenden Gemeindeversammlung und Erhöhung der Finanzkompetenzen; Gemeindeabstimmungen vom 26. November 2000,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 8. Januar 2002.

Sachverhalt:
A.
Die Politische Gemeinde Meilen und die Schulgemeinde Meilen bereiteten im Jahre 2000 Teilrevisionen der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde bzw. der Schulgemeindeordnung vor. Einerseits sollte die vorbereitende Gemeindeversammlung in den beiden Körperschaften abgeschafft werden (sog. Teilrevision Ia der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde bzw. Teilrevision a der Schulgemeindeordnung); andererseits war eine Erhöhung der Finanzkompetenzen vorgesehen (Teilrevision Ib der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde bzw. Teilrevision b der Schulgemeindeordnung). Anlässlich der vorbereitenden Gemeindeversammlung vom 18. September 2000 bereinigten die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde und der Schulgemeinde die Vorschläge für die genannten Teilrevisionen der Gemeindeordnung bzw. der Schulgemeindeordnung.

Diese Anträge mit den entsprechenden Weisungen wurden den Stimmberechtigten im Oktober 2000 für die Urnenabstimmung vom 26. November 2000 zugestellt. Die Stimmberechtigten hiessen diese Vorlagen gut.
B.
Bereits am 21. November 2000 erhob H.________ beim Bezirksrat Meilen Stimmrechtsbeschwerde mit den Hauptanträgen, die Abstimmung abzusetzen bzw. die Ergebnisse als ungültig zu erklären; darüber hinaus stellte er weitere Anträge prozessualer Natur. Der Präsident des Bezirksrates setzte den Urnengang mit seiner Verfügung vom 23. November 2000 zwar nicht ab, erkannte der Beschwerde hingegen hinsichtlich der Ergebnisse aufschiebende Wirkung zu. - Mit Beschluss vom 1. März 2001 wies der Bezirksrat die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.

Dagegen reichte H.________ beim Regierungsrat des Kantons Zürich Beschwerde ein. Mit Entscheid vom 8. Januar 2002 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war. In prozessualer Hinsicht trat er auf zahlreiche Begehren nicht ein. In der Sache selber führte er aus, dass die Weisung an die Stimmberechtigten nicht in allen Teilen korrekt gewesen war und die Gemeinde mittels eines im Meilener-Anzeiger erschienenen Inserates in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingegriffen hatte. Er erachtete diese Mängel indessen als wenig gewichtig und sah daher von einer Aufhebung des Urnengangs ab.
C.
Mit Eingabe vom 12. Februar 2002 hat H.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Zur Hauptsache beantragt er die Aufhebung der Urnenabstimmung zur Gemeindeordnung (Teilrevision I) vom 26. November 2000; darüber hinaus stellt er weitere Anträge. Auf die einzelnen Anträge und die Begründung der Beschwerde ist in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Die Politische Gemeinde Meilen und die Schulgemeinde Meilen beantragen in ihrer gemeinsamen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat und der Regierungsrat schliessen unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf Abweisung der Beschwerde.
D.
Mit Präsidialverfügung vom 12. März 2002 ist das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen worden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Als Stimmberechtigter der Gemeinde Meilen ist der Beschwerdeführer zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Diese richtet sich gegen den Entscheid des Regierungsrates und enthält damit sinngemäss den Antrag auf dessen Aufhebung; darüber hinaus kann der Beschwerdeführer die Aufhebung des zugrunde liegenden Urnengangs beantragen (ZBl 96/1995 S. 570 E. 1d).

Für die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG gelten gleichermassen wie für die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG die Erfordernisse von Art. 90 OG. Danach ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze als verletzt betrachtet werden und inwiefern dies zutreffen soll. Das Bundesgericht prüft nur klar erhobene und substantiierte Rügen. Inwieweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen genügt, ist nachfolgend im entsprechenden Sachzusammenhang zu prüfen.

Der Beschwerdeführer ersucht um Gewährung der Akteneinsicht. Diesem Ersuchen steht grundsätzlich nichts entgegen; auch im kantonalen Verfahren ist ihm die Akteneinsicht nicht verweigert worden (vgl. Schreiben der instruierenden Amtsstelle vom 6. Juni 2001). Im bundesgerichtlichen Verfahren bringt die Akteneinsicht indessen für den Beschwerdeführer keinen praktischen Nutzen mehr. Er kann seine Beschwerde nicht mehr ergänzen, da die Beschwerdefrist abgelaufen ist und ein zweiter Schriftenwechsel nicht durchgeführt wird. Deshalb ist das Ersuchen abzuweisen.
2.
Vorerst gilt es, den Verfahrensgegenstand des vorliegenden Verfahrens zu bestimmen.

Der Regierungsrat ist auf eine Reihe von Begehren nicht eingetreten. Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Punkte:
a) Antrag um Aufhebung des Abstimmungsergebnisses über die Erhöhung der Finanzkompetenzen gemäss Teilrevisionen Ib und b (Erwägung 2a des angefochtenen Entscheides);

b) Beanstandungen des Präsidenten des Gemeinderates im Rahmen der Orientierungsversammlung vom 19. Januar 2000 und der vorberatenden Gemeindeversammlung vom 18. September 2000 (Erwägung 2b des angefochtenen Entscheides);

c) Antrag auf Erlass und Publikation einer Feststellungsverfügung im Zusammenhang mit dem Projekt "Leue 2000" (Erwägung 2b des angefochtenen Entscheides);

d) Antrag auf Wiedergutmachung einer angeblichen Persönlichkeitsverletzung durch eine Publikation des Gemeinderates in der Zürichsee-Zeitung vom 15. November 2000 (Erwägung 2b des angefochtenen Entscheides);

e) sog. Stimmrechtsbeschwerde vom 2. Januar 2001 gegen die Präsidialverfügung vom 23. November 2000 (Erwägung 2c des angefochtenen Entscheides);

f) Antrag um Bestellung eines (unentgeltlichen) Rechtsvertreters (Erwägung 2d des angefochtenen Entscheides).
Hinsichtlich dieser Punkte könnte der Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren mangels Behandlung durch den Regierungsrat lediglich eine formelle Rechtsverweigerung geltend machen. Materielle Rügen können indessen in Anbetracht des angefochtenen Entscheides nicht vorgebracht werden. Auf die entsprechenden materiellen Ausführungen kann daher von vornherein nicht eingetreten werden. Überdies macht der Beschwerdeführer auch nicht bzw. nicht in einer den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise geltend, die Nichteintretensentscheidungen des Regierungsrates stellten eine formelle Rechtsverweigerung dar und verstiessen aus diesem Grunde gegen die Verfassung (Art. 29 Abs. 1 BV). Daher kann in diesen Punkten auch unter diesem Gesichtswinkel auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

Bei dieser Sachlage ist einzig zu prüfen, ob die Urnenabstimmung in Anbetracht der im angefochtenen Entscheid geprüften materiellen Erwägungen (E. 5 - 7) im Einklang mit der Wahl- und Stimmfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV steht.
3.
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen zu drei Punkten Stellung genommen: 1) Er kam zum Schluss, dass der Umstand, dass ein Leserbrief des Beschwerdeführers im Meilener-Anzeiger vom 17. November 2000 nicht erschienen ist, unter dem Gesichtswinkel der Wahl- und Stimmfreiheit nicht zu beanstanden sei (E. 6). 2) Ferner erachtete er die Informationen des Gemeinderates im Vorfeld der Abstimmung im Allgemeinen als korrekt und ausgewogen, beanstandete indessen eine Aussage in der den Stimmberechtigten zugegangenen Weisung, wonach die Befugnis der vorberatenden Versammlung sich auf Änderungsanträge und eine meinungsbildende Diskussion beschränkten, obwohl in gewissem Rahmen auch Rückweisungsanträge zulässig seien (E. 5). 3) Schliesslich hielt der Regierungsrat dafür, dass der Gemeinderat für sein Zeitungsinserat, welches im Meilener-Anzeiger vom 17. November 2000 erschien, namentlich in dieser Form keinen hinreichenden Anlass hatte (E. 7). Aus diesen Erwägungen schloss der Regierungsrat, dass die Information im Vorfeld der Abstimmung nicht in allen Teilen korrekt war, dass dieser Mangel indessen nicht schwer wiege und daher davon abzusehen sei, das Abstimmungsresultat aufzuheben.
3.1 Der Beschwerdeführer beanstandet in seiner staatsrechtlichen Beschwerde erneut, dass sein Leserbrief nicht in der Ausgabe vom 17. November 2000 im Meilener-Anzeiger erschienen ist. Der Regierungsrat hielt dazu fest, dass den Behörden für die Nichtpublikation in einer privaten Zeitung keine Verantwortung zukomme. Es könne ferner nicht gesagt werden, dass die Zeitung einseitig die Befürworter der Vorlage habe zu Worte kommen lassen. Schliesslich sei der Artikel des Beschwerdeführers am 15. November 2000 an gut einsehbarer Stelle in der Zürichsee-Zeitung publiziert worden.

Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Erwägungen nicht näher auseinander, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Darüber hinaus kann angefügt werden, dass die Platzierung von Leserbriefen durch die Redaktion der Zeitung erfolgt, die hierin weitgehend autonom ist und sich grundsätzlich auf die Pressefreiheit berufen kann. Ein relevanter Eingriff der Redaktion in die Meinungsbildung der Stimmberechtigten könnte daher nur unter schwerwiegenden Umständen bejaht werden (ZBl 102/2001 S. 38 E. 6b, mit Hinweisen). Solche Umstände werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Überdies ist der Beschwerdeführer mit seinem Artikel in der Zürichsee-Zeitung vom 15. November 2000 ausführlich zu Wort gekommen.
3.2 Der Beschwerdeführer stimmt mit dem Regierungsrat überein, dass die den Stimmberechtigten zugegangene Weisung hinsichtlich der Aussage über die Befugnisse der vorberatenden Versammlung nicht korrekt war. Gleichermassen geht er mit dem Regierungsrat einig, dass der Gemeinderat keinen hinreichenden Anlass für sein Inserat vom 17. November 2000 hatte und insofern in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingegriffen habe. Es besteht daher kein Anlass, diese Beurteilung des gemeinderätlichen Vorgehens zu überprüfen.
3.3 Streitig ist im Wesentlichen, welche Folgerungen aus dem Vorgehen des Gemeinderates im Hinblick auf die Gültigkeit des Urnenganges zu ziehen sind. Der Regierungsrat führte aus, dass sich die Auswirkungen der festgestellten Mängel nicht ziffernmässig festlegen lassen. Die Mängel seien daher qualitativ zu gewichten. Dabei folgerte er einerseits, dass die Intervention des Gemeinderates im Gesamtzusammenhang des intensiv geführten Abstimmungskampfes, in welchem beide Seiten ausreichend Gelegenheit zur Meinungsäusserung hatten, nicht schwer wiege. Andererseits komme dem inhaltlichen Mangel kein bedeutendes Gewicht zu, weil der Unterschied zwischen Änderungs- und Rückweisungsanträgen der vorberatenden Gemeindeversammlung nicht wesentlich sei und für die Willensbildung über die Beibehaltung bzw. Abschaffung der vorberatenden Gemeindeversammlung nicht ins Gewicht falle.

Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt - soweit er sich mit den regierungsrätlichen Erwägungen überhaupt in genügender Weise auseinandersetzt -, vermag keine Verletzung der Stimmfreiheit zu begründen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts wird ein Urnengang beim Vorliegen von Mängeln lediglich aufgehoben, wenn die Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten (BGE 121 I 1 E. 5b S. 12, mit Hinweisen). Im Sinne der Ausführungen im angefochtenen Entscheid können die festgestellten Mängel nicht als erheblich bezeichnet werden. Der Unterschied zwischen Änderungs- und Rückweisungsanträgen in der vorberatenden Gemeindeversammlung ist nicht von grosser Tragweite und in Bezug auf die Willensbildung der Stimmberechtigten über den Abstimmungsgegenstand nicht von ausschlaggebendem Gewicht. Überdies ist das Inserat des Gemeinderates abgesehen vom festgestellten Mangel im Wesentlichen sachlich gehalten. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der Abstimmungsfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV als unbegründet.
3.4 Der Beschwerdeführer macht überdies Ausführungen zum Abstimmungsgegenstand und legt aus seiner Sicht die Gründe dar, welche gegen die Abschaffung der vorbereitenden Gemeindeversammlung sprechen. Diese Frage ist indessen der politischen Auseinandersetzung anheim gestellt und betrifft die Abstimmungsfreiheit nicht. Deshalb ist darauf nicht einzugehen.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Entsprechend der Praxis zu den Stimmrechtsbeschwerden ist auch im vorliegenden Fall von einer Kostenauflage abzusehen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde und der Schulgemeinde Meilen, dem Bezirksrat Meilen sowie dem Regierungsrat (Direktion der Justiz und des Innern) des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Oktober 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: