{T 0/2}
1P.591/2006 /ggs
Urteil vom 9. Mai 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.
Parteien
gegen
Einwohnergemeinde Oftringen, Zürichstrasse 30,
4665 Oftringen,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau, vertreten durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau,
Grosser Rat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, Obere Vorstadt 40, 5000 Aarau.
Gegenstand
Nutzungsplanung Oftringen,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 2. Juni 2006.
Sachverhalt:
A.
Die im Gebiet Vitenhof/Hottigergasse in der Gemeinde Oftringen liegenden Parzellen Nrn. 972 und 973 gehörten gemäss Bauzonenplan vom 30. April 1981/26. März 1985 zum Baugebiet. Nach der vollständigen Revision der Ortsplanung wurden im September 2000 bzw. Oktober 2001 ein neuer Kulturlandplan sowie der überarbeitete Bauzonenplan mit zugehöriger Bauordnung öffentlich aufgelegt. Diese Pläne wiesen die beiden genannten Grundstücke der Landwirtschaftszone, teilweise überlagert von einer Landschaftsschutzzone, zu. Die von den Grundeigentümern gegen diese Umteilung erhobenen Einsprachen wies der Gemeinderat Oftringen mit Beschluss vom 19. August 2002 ab. Die Einwohnergemeinde Oftringen stimmte der überarbeiteten Nutzungsplanung an ihrer Versammlung vom 19. September 2002 zu.
B.
Gegen den Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung erhoben B.X.________ und Y.________ Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau und verlangten, dass die Parzellen Nrn. 972 und 973 in der Bauzone belassen würden, allenfalls verbunden mit einer Gestaltungsplanpflicht. Eventuell sei mit den Beschwerdeführern ein Vertrag hinsichtlich einer privatrechtlichen Baubeschränkung abzuschliessen. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 12. Mai 2004 ab.
Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte am 31. August 2004 den Bauzonenplan, den Kulturplan sowie die Bauordnung und die Nutzungsordnung der Gemeinde Oftringen. Hierauf gelangten A.X.________ - als Rechtsnachfolgerin von B.X.________ - und Y.________ mit gemeinsamer Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 2. Juni 2006 nach Durchführung eines Augenscheins teilweise gut und hob den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates insoweit auf, als die Parzelle Nr. 973 mit einer Landschaftsschutzzone belegt worden war. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
C.
A.X.________ und Y.________ haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Beschwerdeführer beklagen sich über verschiedene Verfahrensmängel und rügen Verstösse gegen die Eigentumsgarantie und das Gleichbehandlungsgebot.
Die Gemeinde Oftringen beantragt Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat stellt auch im Namen des Grossen Rates sinngemäss den gleichen Antrag. Das Verwaltungsgericht hat weitgehend auf Vernehmlassung verzichtet, jedoch die Rüge, es habe den Anspruch der Beschwerdeführer auf Gleichbehandlung (auch im Unrecht) nicht geprüft, als aktenwidrig bezeichnet.
Die Parteien und die kantonalen Behörden haben, soweit sie sich nochmals geäussert haben, im zweiten Schriftenwechsel an ihren Standpunkten festgehalten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist im vorliegenden Fall auch mit Rücksicht auf die Übergangsordnung nach Art. 132 BGG zulässig (vgl. Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Die formellen Voraussetzungen für ein Eintreten auf die Beschwerde sind grundsätzlich erfüllt. Allerdings enthält die Beschwerdeschrift zum Teil rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid. Auf eine solche kann im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht eingetreten werden (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f. mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdeführer beanstanden in verfahrensmässiger Hinsicht zunächst, das Verwaltungsgericht habe verschiedene ihrer Rügen unbeurteilt gelassen und dadurch das in Art. 6 Abs. 1 EMRK enthaltene Gebot der vollen Überprüfung von Sachverhalts- und rechtlichen Fragen verletzt. So habe das Gericht die Rüge, das Baugebiet der Gemeinde Oftringen sei überdimensioniert, als grundsätzlich unzulässig erachtet. In der Folge habe es auch nicht geprüft, ob die von der Gemeinde Oftringen mit einigen Grundeigentümern abgeschlossenen Überbauungsverträge rechtmässig seien. Ferner habe es zum geltend gemachten Anspruch auf Gleichbehandlung lediglich - im Sinne eines obiter dictum - einige Gedanken geäussert.
Diese Rügen erweisen sich als unbegründet.
2.1 Das Verwaltungsgericht ist auf den Antrag der Beschwerdeführer, die gesamte Zonenplanung der Gemeinde Oftringen und den Genehmigungsentscheid für das ganze Gebiet aufzuheben, nicht eingetreten, weil das Interesse an der richtigen Anwendung von Art. 15 lit. b RPG auf dem ganzen Gebiet einer Gemeinde rein ideeller Natur sei und es den Beschwerdeführern insofern an der Betroffenheit fehle. Dagegen ist den Beschwerdeführer die Legitimation zuerkannt worden, die nutzungsplanerische Behandlung ihrer beiden Grundstücke anzufechten. Inwiefern in diesem Entscheid über die Beschwerdebefugnis ein Verstoss gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK liegen könnte, ist nicht ersichtlich. Art. 6 Abs. 1 EMRK schliesst keineswegs aus, dass aus prozessualen Gründen auf rechtliche oder tatsächliche Vorbringen nicht eingetreten wird.
2.2 Ebenso wenig kann aus Art. 6 Abs. 1 EMRK abgeleitet werden, der Richter müsse sich auch mit Rechts- und Tatfragen befassen, die seiner Meinung nach nicht entscheiderheblich sind oder nicht Streitgegenstand bilden. Das Verwaltungsgericht war daher nicht verpflichtet, die Frage der Rechtmässigkeit der von der Gemeinde mit Dritten abgeschlossenen Überbauungsverträge allgemein zu prüfen. Indessen hat es sich mit der Frage, ob die Gemeinde auch mit den Beschwerdeführern hätte verhandeln sollen und diese ungleich behandelt worden seien, entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer beschäftigt (E. 2.1-2.5 des angefochtenen Entscheides).
3.
Die Beschwerdeführer sehen im Nichteintreten auf ihre Rüge der Verletzung von Art. 15 lit. b RPG bzw. auf ihr Begehren um Aufhebung der gesamten kommunalen Planung weiter eine willkürliche Anwendung von § 38 Abs. 1 des aargauischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (VRP). Nach dieser Bestimmung könne jedermann Verfügungen oder Entscheide anfechten, der ein schutzwürdiges eigenes Interesse geltend mache. Das Verwaltungsgericht habe immer betont, dass auch Normen rein öffentlich-rechtlicher Natur ohne jede nachbarschützende Wirkung angerufen werden dürften, solange nur der Prozessausgang die Interessenssphäre des Beschwerdeführers beeinflussen könne. Die in AGVE 2002 S. 282 publizierte Praxis, wonach die Festsetzung des Baugebietes in der Nutzungsplanung nach den Kriterien von Art. 15 RPG und den weiteren Planungsgrundsätzen ein typisches öffentliches Interesse sei, welches von den Beschwerdeführern mangels Legitimation nicht angerufen werden könne, sei unhaltbar, weil damit das Schutznormerfordernis wieder eingeführt werde.
Mit dieser Argumentation setzen die Beschwerdeführer die Legitimations-Anforderung, dass sich der Beschwerdeführende mit seinen Rügen auf seine eigene - in der Regel örtlich begrenzte - Interessenssphäre beschränken muss, zu Unrecht der Anforderung gleich, dass nur nachbarschützende Normen angerufen werden dürften. Wird für die Beschwerdelegitimation ein Berührtsein des Beschwerdeführenden bzw. eine spezifische Beziehungsnähe verlangt, so bedeutet dies nicht, dass sich der Betroffene nicht auch auf Normen ohne nachbarliche Schutzfunktion berufen dürfte. Übrigens verlangt auch das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 103 lit. a OG auf dem Gebiet öffentlicher Vorhaben, dass der vom Projekt Betroffene darlege, inwiefern das Vorhaben im Bereiche seines Grundstücks unrechtmässig sei, und schliesst eine generelle Kritik ausserhalb dieses Rahmens aus (vgl. etwa BGE 120 Ib 59 E. 1c S. 62). Somit kann die für die Beschwerdelegitimation verlangte spezifische Beziehungsnähe nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, dass sich bei Aufhebung eines ganzen Verfahrens für ein weiträumiges Vorhaben möglicherweise auch für den eigenen Interessensbereich bzw. für die eigenen Grundstücke eine andere Lösung ergeben könnte. Mit einer solchen Ausweitung der Beschwerdebefugnis würde in unzulässiger Weise der Popularbeschwerde Vorschub geleistet.
4.
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör sehen die Beschwerdeführer ferner darin, dass ihnen nie mitgeteilt worden sei, dass die Gemeinde Oftringen mit einigen Grundeigentümern Überbauungsverträge abgeschlossen habe, die sich auf die Zonenplanung ausgewirkt hätten. Die Beschwerdeführer hätten sich daher in keiner Phase des Verfahrens wirksam zu den informalen Absprachen und zur Auswahl der betroffenen Flächen äussern können, sei es, weil sie ihnen - im Einspracheverfahren - verschwiegen wurden oder weil die Existenz dieser Absprachen - im regierungsrätlichen Verfahren - verneint worden sei.
Zu diesem Vorwurf ist vorweg festzuhalten, dass sich die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen den letztinstanzlichen Entscheid richten kann (Art. 86 Abs. 2 OG). Soweit Mängel des Verfahrens vor den unteren kantonalen Instanzen beanstandet werden, ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Im Übrigen konnten die Beschwerdeführer ihre Einwendungen gegen die Überbauungsverträge vor Verwaltungsgericht vortragen und haben dies auch getan. Indessen ist vor Verwaltungsgericht der Vorwurf der Gehörsverletzung nicht erhoben, sondern erstmals vor Bundesgericht angebracht worden. Auf neue Rügen kann aber im staatsrechtlichen Verfahren nicht eingetreten werden (vgl. etwa BGE 128 I 49 E. 3 S. 57, 128 I 74 E. 6.6 S. 84, je mit Hinweisen).
5.
In ihrer kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde haben die Beschwerdeführer die Frage aufgeworfen, ob der Baudirektor des Kantons Aargau beim regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid nicht hätte in den Ausstand treten sollen. Wie sich aus den Beratungen des Grossen Rates ergebe, hätten bereits vor den Einspracheentscheiden und den Beschwerdeentscheiden Kontakte zwischen Regierungsrat Beyeler und dem Gemeinderat Oftringen stattgefunden und sei dabei insbesondere angeregt worden, mit gewissen Grundeigentümern Verträge abzuschliessen. Sollte sich erweisen, dass der Regierungsrat, der beim Beschwerdeentscheid mitgewirkt habe, mit der Sache vorbefasst gewesen sei, so würden die Ausstandsregeln verletzt.
Zu dieser Frage wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, soweit es um den Ausstandsgrund der Vorbefassung gehe, dürften die für Gerichte geltenden Ausstandsregeln nicht unbesehen auf Regierungs- und Verwaltungsbehörden übertragen werden. Mitglieder der höheren Behörden der Exekutiven übten vor allem Regierungs-, Leitungs- und Verwaltungsfunktionen aus, die nicht von vornherein von den Rechtsprechungsfunktionen getrennt werden könnten, ohne die Leistungsfähigkeit der Behörden und die demokratische und politische Legitimität der von ihnen ausgehenden Entscheide zu beeinträchtigen. In der Regel könne aus den Stellungnahmen, die mit der normalen Ausübung von Regierungs- und Verwaltungsfunktionen oder mit den üblichen Befugnissen der am Verfahren beteiligten Behörde im Einklang stünden, nicht auf den Anschein von Parteilichkeit geschlossen werden. So sei hier zu berücksichtigen, dass die Gemeinden den kantonalen Behörden die Entwürfe zu den Nutzungsplänen zur Vorprüfung vorzulegen hätten. Im Zusammenhang mit dieser Vorprüfung und mit dem Eingang zahlreicher Einsprachen gegen den Zonenplanentwurf habe der Gemeinderat Oftringen die kantonale Behörde um eine Besprechung ersucht. An der Sitzung vom 28. September 2001, an der u.a. auch Regierungsrat Beyeler teilgenommen habe, hätten die kantonalen Vertreter den Gemeindebehörden die Kriterien für die Bemessung und Begrenzung der Bauzonen dargelegt; dabei sei auch die Möglichkeit vertraglicher Vereinbarungen mit den Grundeigentümern zur Verhinderung der Baulandhortung erwähnt worden. Die Fragestellung des Gemeinderates im Vorfeld der Aussprache (Brief vom 12. September 2001 Ziffer 7) und die schriftlichen Antworten der kantonalen Abteilung für Raumentwicklung vom 22. Oktober 2001 belegten, dass sich die Aussprache im Rahmen einer Beratung gehalten habe, wie sie das Baudepartement gemäss § 23 des kantonalen Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (BauG) zu erbringen habe. Sie habe sich auch inhaltlich auf Hinweise und Empfehlungen allgemeiner Natur beschränkt. Insbesondere bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass Regierungsrat Beyeler am Entscheid darüber, ob und mit welchen Grundeigentümern Überbauungsverträge abgeschlossen werden sollten, mitgewirkt habe. Ob der Vorschlag, solche Verträge abzuschliessen, vom Baudirektor ausgegangen sei, sei unklar. Selbst wenn das der Fall wäre, könnte dies aber nicht zum Ausstand im umstrittenen Verfahren führen, da nichts auf eine Vorbefassung oder Mitwirkung des Baudirektors bei der Auswahl möglicher Vertragspartner und insbesondere beim Ausschluss der Beschwerdeführer hinweise. Die Teilnahme von Regierungsrat Beyeler an der Sitzung vom 28. September 2001 stelle daher nach Auffassung der Gerichtsmehrheit keinen Ablehnungsgrund dar, während eine Minderheit des Gerichts den Anschein der Befangenheit bejaht habe, weil über die Sitzung vom 28. September 2001 kein Protokoll erstellt worden und deshalb der genaue Inhalt der Besprechung nicht bekannt sei.
Was die Beschwerdeführer gegen diese - hier zusammengefassten - Erwägungen vorbringen, ist nicht geeignet zu belegen, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines Ausstandsgrundes zu Unrecht verneint hat. Ihre Hinweise darauf, dass § 23 Abs. 2 BauG die Mitwirkung des Baudirektors an den Beratungen mit den Gemeinden nicht verlange, dass im Einladungsschreiben der Gemeinde Oftringen auch gewisse - die Beschwerdeführer nicht betreffende - Fallbeispiele genannt worden seien und dass kein Sitzungs-Protokoll erstellt worden sei, sind noch kein Grund zur Annahme, dass sich der Baudirektor seine Meinung über das planerische Schicksal der Grundstücke der Beschwerdeführer schon damals gemacht hätte. Dass der Baudirektor selbst Kontakt mit kommunalen Planungsinstanzen pflegt, liegt im Rahmen seiner Führungsaufgaben und auch im Sinne der im eidgenössischen Raumplanungsgesetz vorgeschriebenen Zusammenarbeit von Kanton und Gemeinde. Aus dem Fehlen eines eigentlichen Protokolls zur Sitzung vom 28. September 2001 kann objektiverweise nicht geschlossen werden, die kantonalen Vertreter hätten sich zum Vorgehen in den Einzelfällen, so insbesondere auch hinsichtlich der Liegenschaften der Beschwerdeführer, geäussert; immerhin sind, wie das Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, der Fragenkatalog der Gemeinde und die Antworten der kantonalen Vertreter aufgrund des Einladungs- bzw. des Bestätigungsschreibens bekannt. Dass an der fraglichen Sitzung vom Instrument des Überbauungsvertrages die Rede war, heisst schliesslich ebenfalls nicht, dass mit den kantonalen Vertretern die konkrete Einzonung einzelner Gebiete besprochen worden sei und daher die planerische Behandlung der Liegenschaften der Beschwerdeführer schon vorbestimmt gewesen wäre. Eine Vorbefassung ist vom Verwaltungsgericht zu Recht verneint worden (vgl. zur Vorbefassung etwa BGE 115 Ia 183 E. 4b S. 186 f.: 117 Ia 157 E. 2a S. 160 :120 Ia 184 E. 2).
6.
In der Sache selbst machen die Beschwerdeführer in erster Linie geltend, die Zuweisung ihrer bisher zum Baugebiet gehörenden Grundstücke zur Landwirtschaftszone stelle eine Eigentumsverletzung dar, die nach Art. 26 BV nur zulässig sei, wenn sie auf einer eindeutigen und klaren gesetzlichen Grundlage beruhe, im öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei. An diesen Voraussetzungen fehle es hier. Die Bestimmungen von Art. 14 RPG wirkten nicht direkt grundeigentümerverbindlich und könnten damit keine gesetzliche Grundlage für eine Eigentumsbeschränkung sein. Der nunmehr überarbeitete Zonenplan der Gemeinde Oftringen scheide immer noch überdimensionierte Bauzonen aus, sei daher bundesrechtswidrig und könne keine Grundlage für eine Eigentumsbeschränkung abgeben. An einem solchen bundesrechtswidrigen Nutzungsplan könne auch kein öffentliches Interesse bestehen. Ausserdem verstosse die selektive Anwendung von Art. 15 RPG gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz, würden doch die Beschwerdeführer von der Auszonung ihrer Parzellen besonders hart betroffen.
Auch diese Einwendungen sind unbehelflich. Das eidgenössische Raumplanungsgesetz verpflichtet die Gemeinwesen zur Erarbeitung der für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen, so insbesondere zur Festlegung von Nutzungsplänen, und bietet damit eine genügende gesetzliche Grundlagen für raumplanerische Eingriffe in das Grundeigentum. An den Nutzungsplanungen besteht, wie etwa in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben wird, ein eminentes öffentliches Interesse. Ob planerische Eingriffe unverhältnismässig seien, ist im Einzelfall im Rahmen der den Betroffenen zur Verfügung stehenden Rechtsmittelmöglichkeiten zu untersuchen. Nun hat hier das Verwaltungsgericht jedenfalls willkürfrei entschieden, die Beschwerdeführer seien nur zu Rügen legitimiert, die die planerische Behandlung ihrer eigenen Parzellen beträfen; dagegen seien sie nicht befugt, die Nutzungsplanung in ihrer Gesamtheit anzufechten (vgl. oben E. 2.1 und E. 3). Ist dem aber so, ist es den Beschwerdeführern auch im staatsrechtlichen Verfahren verwehrt, über den Weg der Anrufung der Eigentumsgarantie die Rechtswidrigkeit der ganzen kommunalen Planung geltend zu machen. Auf diese Vorbringen, die auf eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes hinauslaufen, kann nicht eingetreten werden.
7.
Die Beschwerdeführer räumen ein, dass dem Grundsatz der Rechtsgleichheit im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen kann, rügen aber dennoch die Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes und damit zusammenhängend des Willkürverbotes. Bei der Nutzungsplanung sei insofern rechtsungleich und willkürlich vorgegangen worden, als trotz der Überdimensionierung des Baugebiets erst in Erschliessung stehende Grundstücke eingezont worden seien, während im Bereiche der Liegenschaften der Beschwerdeführer eine Planungszone erlassen und die Erschliessung verhindert worden sei. Weiter habe der Abschluss von Überbauungsverträgen eine nicht mehr gutzumachende Benachteiligung der übrigen Betroffenen, insbesondere der Beschwerdeführer, zur Folge gehabt. Angesichts der Übergrösse der Bauzone sei ein solches Vorgehen unhaltbar und müsse den Beschwerdeführern jedenfalls ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zugestanden werden.
Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Vorwürfen des willkürlichen Vorgehens bei der Planung und der Ungleichbehandlung im angefochtenen Entscheid ausführlich befasst. Es hat im Einzelnen dargelegt, dass die von den Beschwerdeführern genannten Vergleichsgebiete von der Lage, der Topographie, der bestehenden Überbauung und/oder der Erschliessung her nicht mit den Liegenschaften der Beschwerdeführer verglichen werden können. Die unterschiedliche planerische Behandlung sei daher durch tatsächlich bestehende Unterschiede sachlich und zumindest teilweise auch rechtlich begründet. Im Übrigen stünde einer Gleichbehandlung im Unrecht jedenfalls das öffentliche Interesse entgegen, das gegen eine Überbauung der peripher gelegenen und noch unerschlossenen grossflächigen Parzellen der Beschwerdeführer spreche. Diesen verwaltungsgerichtlichen Erwägungen, auf die im Sinne von Art. 36a Abs. 3 OG verwiesen werden kann, vermögen die Beschwerdeführer nichts Überzeugendes entgegenzuhalten. Die staatsrechtliche Beschwerde ist insofern als unbegründet abzuweisen.
8.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind den unterliegenden Beschwerdeführern zu überbinden (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine Parteientschädigung ist der nicht anwaltlich vertretenen Gemeinde Oftringen nach der Bestimmung von Art. 159 Abs. 2 OG nicht zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern je zur Hälfte auferlegt.
3.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Oftringen, dem Regierungsrat, dem Grossen Rat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Mai 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: