1P.587/2001

{T 0/2}
1P.587/2001/sch

Urteil vom 11. Januar 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiberin Tophinke.

A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Initiativkomitee "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel", Postfach 8550, 3001 Bern, Beschwerdegegner, vertreten durch Fürsprecher Christian Wyss, Keltenstrasse 102, Postfach 793, 3018 Bern,
Gemeinderat der Stadt Bern, 3001 Bern, vertreten durch den Rechtsdienst der Direktion für Planung, Verkehr und Tiefbau der Stadt Bern, Bundesgasse 38, Postfach 8332, 3001 Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern, vertreten durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern.

Art. 85 lit. a OG (Gemeindeinitiative "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel")

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 8. August 2001)

Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat (Exekutive) der Stadt Bern erklärte mit Beschluss vom 24. Mai 2000 die Initiative "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel" gestützt auf Art. 77 des Stadtberner Reglementes über die politischen Rechte vom 17. Mai 1992 für materiell gültig. Die Initiative lautet wie folgt:
"Art. 8 (Umweltschutz) der Gemeindeordnung der Stadt Bern vom 18. April 1999 wird wie folgt ergänzt:
Die Stadt Bern setzt sich bei Bund und Kanton dafür ein, dass auf den Bau des Nationalstrassen-Abschnittes Bern-Neufeld - Bern-Tiefenau (Neufeld-Zubringer) verzichtet wird."
Gegen diesen Beschluss gelangten unter anderem A.________, B.________, C.________, D._______ und E.________ an den Regierungsstatthalter II von Bern, der die Beschwerde am 10. November 2000 guthiess und die Initiative "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel" für materiell ungültig erklärte.

Das unterlegene Initiativkomitee focht diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Bern an, der die Beschwerde am 8. August 2001 guthiess und die umstrittene Initiative für materiell gültig erklärte.
B.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats haben A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ am 10. September 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Der Regierungsrat des Kantons Bern - vertreten durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion -, die Stadt Bern - vertreten durch den Rechtsdienst der Direktion für Planung, Verkehr und Tiefbau - sowie das Initiativkomitee "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel" beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
C.
Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung lehnte am 8. Oktober 2001 das Gesuch der Beschwerdeführenden ab, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Als kantonal im Sinne dieser Bestimmung gelten neben den Wahlen und Abstimmungen auf kantonaler Ebene auch jene in den Gemeinden (BGE 123 I 175 ff.; 120 Ia 194 E. Ia S. 196 mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid betrifft eine kommunale Abstimmung und kann daher mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden.
1.2 Nach der Rechtsprechung kann sich ein Stimmbürger mit der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG dagegen wehren, dass eine Volksabstimmung über eine unzulässige Initiative durchgeführt wird, sofern das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht die zuständigen Behörden verpflichtet, Initiativen auf ihre inhaltliche Rechtmässigkeit hin zu prüfen (Urteil des Bundesgerichtes vom 18. Dezember 1988, ZBl 90/1989 S. 491 ff., E. 3a; BGE 114 Ia 267 E. 3 S. 271; Tobias Jaag, Die Stimmrechtsbeschwerde und die Ungültigerklärung von Volksinitiativen, recht 1990, S. 27 ff.). Nach Art. 17 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) erklärt der Gemeinderat rechtswidrige oder undurchführbare Initiativen ungültig. Damit wird die kommunale Exekutive zur materiellen Prüfung eingereichter Initiativen verpflichtet (Peter Friedli, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, Art. 17 N. 2). Die Beschwerdeführenden sind in der Stadt Bern stimmberechtigt und gemäss der erwähnten Rechtsprechung legitimiert, die Gültigerklärung der Initiative "Für ein Bern ohne Neufeld-Tunnel" beim Bundesgericht anzufechten.
1.3 Der angefochtene Entscheid unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist daher letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Auch insofern ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten. Dies gilt allerdings nicht hinsichtlich der Rüge, der Initiativtext sei unklar. Diese Rüge wird vor Bundesgericht zum ersten Mal erhoben. Insofern ist der kantonale Instanzenzug nicht erschöpft, und es kann daher insoweit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

Im Übrigen geben die Eintretensvoraussetzungen zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die rechtzeitig und formgültig erhobene Beschwerde ist mit dem erwähnten Vorbehalt einzutreten.
2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechtes normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 123 I 175 E. 2d/aa S. 178 mit Hinweisen). Als solche Vorschriften gelten all jene Normen, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren. Hierzu gehören namentlich die Gültigkeitsvorschriften für Initiativen, aber auch Vorschriften über die Frage, was überhaupt Gegenstand von Initiativbegehren sein kann. So prüft das Bundesgericht frei, ob eine Verwaltungsinitiative zulässig ist und ob eine Initiative die bestehende Kompetenzordnung wahrt und insofern rechtmässig ist (BGE 123 I 175 E. 2d/cc S. 180 f. mit Hinweisen). Die von den Beschwerdeführenden erhobenen Rügen zum kantonalen Recht betreffen just diese Fragen und sind daher frei zu prüfen.
3.
3.1 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegt, dass die Festsetzung des Nationalstrassennetzes und die Projektierung der Nationalstrassenabschnitte im Wesentlichen Sache der Bundesorgane sei. Zuständig für die Entscheidung über die allgemeine Linienführung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen ist gemäss Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) die Bundesversammlung. In den anschliessenden Phasen der generellen und der Ausführungsprojektierung nehmen die Kantone und zum Teil die Gemeinden zwar einen gewissen Einfluss; die wesentlichen Entscheide werden aber von Bundesinstanzen getroffen (siehe Art. 11 Abs. 2, Art. 20 und Art. 28 NSG; vgl. zum Ablauf des Verfahrens - vor Inkrafttreten der Vereinfachungen gemäss BG vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren, AS 1999 3071 - BGE 118 Ib 206 E. 8 S. 212 ff.). Der hier umstrittene Nationalstrassenzubringer ist gemäss Anhang zum Bundesbeschluss vom 21. Juni 1960 über das Nationalstrassennetz (SR 725.113.11) Teil dieses Netzes.

Gemäss Art. 56 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über die Nationalstrassen (NSV; SR 725.111) sind die Kantone befugt, die Projektierung, den Bau und den Unterhalt von Nationalstrassen im Gebiet von Städten ganz oder teilweise den Stadtgemeinden zu übertragen. In diesem Fall haben die Stadtgemeinden die entsprechenden Aufgaben gemäss Nationalstrassengesetz zu erfüllen; sie sind zu einer dauernden, engen Zusammenarbeit mit dem Kanton und, durch dessen Vermittlung, mit dem zuständigen Bundesamt und den übrigen interessierten Bundesstellen verpflichtet. Der Kanton Bern hat von dieser Delegationsmöglichkeit in Art. 79 Abs. 1 des Gesetzes vom 2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (SBG; BSG 732.11) Gebrauch gemacht. Vorbehalten bleibt unter anderem die Zuständigkeit des Regierungsrates für Entscheide über Einsprachen gegen Ausführungsprojekte (Art. 79 Abs. 2 lit. a SBG), zu denen der Gemeinderat einen einlässlich begründeten Antrag zu stellen hat.

Für den Zubringer Neufeld liegt ein vom Bundesrat genehmigtes generelles Projekt sowie ein Ausführungsprojekt vor. Für letzteres ist das Auflageverfahren Ende 1999 durchgeführt worden; am 14. Februar 2000 fand die Einspracheverhandlung gemäss Art. 27 NSG (in der damals noch massgeblichen Fassung) statt. Der Gemeinderat von Bern hat gegen das von ihm selbst ausgearbeitete Ausführungsprojekt - wenig überraschend - keine Einsprache erhoben. Der Entscheid über die Einsprachen steht noch aus.

Die Beschwerdeführenden leiten aus diesen rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ab, dass die umstrittene Initiative dem Bundesrecht widerspreche und zudem undurchführbar sei.
3.2 In einem Urteil vom 22. September 1976 (ZBl 78/1977 S. 275) hat das Bundesgericht erwogen, den Kantonen seien auf dem Gebiet des Nationalstrassenbaus massgebliche Mitwirkungsrechte eingeräumt, auch wenn zahlreiche Entscheidungen formell von den Bundesbehörden zu treffen seien. Es erklärte eine kantonale Initiative, die unter anderem den Verzicht auf den Bau des Anschlusses der Stadt Grenchen an die Nationalstrasse N5 verlangte, für gültig. Eine wesentliche Rolle spielte dabei, dass damals weder ein vom Bundesrat genehmigtes generelles Projekt noch ein definitives kantonales Projekt vorlagen. Das Bundesgericht erwog, Initiativen aus Gemeinden und Kantonen gegen eine bestimmte Linienführung einer Nationalstrasse sowie gegen Anschlüsse oder Verbindungsstrassen zu solchen Anschlüssen seien als Stellungnahme der entsprechenden Gemeinwesen zu betrachten. In der Würdigung solcher Initiativen seien die Bundesbehörden frei, weshalb sie nicht bundesrechtswidrig seien.

Vorliegend verhält es sich insofern anders, als ein vom Bundesrat genehmigtes generelles Projekt vorhanden ist. Es ist aber zu bedenken, dass der fragliche Autobahnzubringer kein notwendiges Element des Nationalstrassennetzes in dem Sinn darstellt, dass durch den Verzicht auf seine Errichtung die Funktion der Nationalstrasse als überregionaler Verkehrsträger beeinträchtigt würde. Vielmehr ist er als innerstädtische Ein- und Ausfallachse konzipiert, d.h. er steht im Kontext städtischer Verkehrsplanung, die den Verkehr von und zur Nationalstrasse ohnehin auf die eine oder andere Art zu bewältigen hat. Der Nationalrat hat es am 26. Juni 1998 abgelehnt, einer parlamentarischen Initiative Folge zu geben, mit der verlangt wurde, den Zubringer Neufeld aus der Liste der Nationalstrassen zu streichen. Der Rat schloss sich damit der Mehrheit seiner Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen an, die unter anderem darauf hinwies, dass der Bund mit dem Projekt Neufeld (finanziell) zur Verbesserung des städtischen Verkehrsflusses beitragen könne. Das rechtfertige sich namentlich deshalb, weil der grösste Teil der Treibstoffzollgelder durch städtische Benützer anfalle. Weiter wies die Kommissionsmehrheit darauf hin, dass ein Antrag auf Streichung eines Nationalstrassenabschnittes vom betroffenen Kanton herkommen und von diesem unterstützt werden müsse (Votum Hämmerle, Amtl.Bull. N 1998 1489). Weitere Votanten äusserten sich ebenfalls dahin, dass eine allfällige Streichung der Zubringers Neufeld einen entsprechenden Anstoss durch Stadt und Kanton Bern erhalten müsste; es sei nicht Sache des Nationalrates, in diesem Stadtberner "Krieg" Schiedsrichter zu spielen (Voten Christen und Seiler, a.a.O., S. 1492). Die Diskussion lässt den Schluss zu, dass der Nationalrat gewillt wäre, die Aufnahme des Zubringers Neufeld ins Nationalstrassennetz neu zu prüfen, sofern ein entsprechender Vorstoss seitens Stadt und Kanton Bern vorläge. Dies und die primär lokale Bedeutung der Zubringers Neufeld relativiert die Tragweite dessen, dass der Bundesrat das generelle Projekt bereits genehmigt hat.
3.3 Eine etwaige Gutheissung der Initiative hätte zur Folge, dass der Gemeinderat mit Stellungnahmen oder in formloser Weise an die kantonalen und an die Bundesbehörden gelangen und sie um Berücksichtigung der in die Gemeindeordnung aufgenommenen Zielsetzung ersuchen würde. Es darf auch ohne Weiteres vorausgesetzt werden, dass der Beschwerdegegner im Nationalrat erneut eine parlamentarische Initiative lancieren könnte und würde, um die Angelegenheit auf die Traktandenliste zu setzen. Das Parlament wäre allerdings völlig frei, wie es entscheiden würde. Angesichts dieser Sachlage erweist sich die Rüge, die Initiative sei undurchführbar, als unbegründet. Auch liegt kein Verstoss gegen die bundesrechtliche Zuständigkeitsordnung vor. Vielmehr erscheint das geschilderte Vorgehen als rechtmässig. Der Zubringer Neufeld ist seit rund dreissig Jahren als Teil des Nationalstrassennetzes bezeichnet. Es kann der Stadt Bern nicht verwehrt sein, unter den inzwischen in verschiedenster Hinsicht geänderten rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Frage nochmals aufzuwerfen, ob dieser Zubringer gebaut werden soll oder nicht.

Insbesondere steht Art. 27d NSG, wonach die betroffenen Gemeinden ihre Interessen mit Einsprache wahren, der Initiative nicht entgegen. Einerseits ist diese Bestimmung auf den Normalfall zugeschnitten, in welchem die Gemeinde, anders als vorliegend, an der Ausführungsprojektierung grundsätzlich nicht beteiligt ist. Andererseits betrifft diese Bestimmung Einwendungen gegen das Ausführungsprojekt, betreffen also die Details der Projektierung, während es vorliegend um die Frage geht, ob die Gemeinde sich unter den gegebenen Umständen noch grundsätzlich gegen das Vorhaben verwenden darf.

Die zu beurteilende Initiative ist aufgrund ihres Wortlautes und der Erklärungen auf dem Unterschriftsbogen auch nicht dahin zu verstehen, dass die städtischen Behörden direkt oder indirekt angehalten würden, ihre bundesrechtlichen Aufgaben im Zusammenhang mit der Planung und Ausführung des Zubringers Neufeld zu verschleppen oder auf andere Weise zu vernachlässigen. Auch in dieser Hinsicht liegt keine Rechtswidrigkeit vor.

Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Initiative stehe in Widerspruch zu Art. 79 SBG. Aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung ergebe sich, dass das Projekt für eine Expressstrasse nicht der Volksabstimmung unterstellt werden dürfe. Dem angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass der Grosse Rat es bei der Beratung des Strassenbaugesetzes in der Tat ablehnte, in Art. 79 SBG den Ausdruck "Gemeinderat" durch "Gemeinde" zu ersetzen. Damit sollte verhindert werden, dass der Entscheid über das Ausführungsprojekt für eine innerstädtische Nationalstrasse einer Volksabstimmung unterstellt und die Verabschiedung des Ausführungsprojektes allenfalls blockiert werden könnte. Die hier zu beurteilende Initiative änderte an dieser Kompetenzregelung indessen nichts. Ihre Annahme hätte nicht zur Folge, dass das Ausführungsprojekt abgelehnt würde, sondern würde allein bewirken, dass der Gemeinderat bei den zuständigen Behörden von Kanton und Bund eine grundsätzliche Neubeurteilung des Zubringers Neufeld zu beantragen hätte. Die Gutheissung der Initiative änderte mit anderen Worten nichts daran, dass der Gemeinderat das Ausführungsprojekt weiter zu verfolgen und zu realisieren hat, wenn es das Bundesparlament ablehnt, den Netzbeschluss zu ändern.

Der Vorwurf ist daher unberechtigt, die Initiative stehe in Widerspruch zur Nationalstrassengesetzgebung und zum kantonalen Strassenbaugesetz.
4.
Die Beschwerdeführenden rügen, die Initiative stelle eine Einzelfallregelung dar. Wenn dies zutrifft, stellt sich die Frage, ob eine auf einen Einzelfallbeschluss zielende Initiative grundsätzlich zulässig ist, und im Besonderen, ob eine solche Regelung Gegenstand der Gemeindeordnung nach bernischem Recht bilden kann.
4.1 Nach ihrem Wortlaut betrifft die Initiative einen Einzelfall, nämlich den Bau des Nationalstrassenzubringers Neufeld. Der angefochtene Entscheid gibt allerdings zu bedenken, dass die Initianten auf den Unterschriftenbogen grundsätzliche Aussagen zur Verkehrspolitik machten: Der motorisierte Individualverkehr solle am Stadtrand abgefangen und die Leute sollten mit öffentlichen Verkehrsmitteln in das Stadtzentrum transportiert werden. Die Vorschrift hätte als Ausdruck einer grundsätzlichen Haltung in verkehrspolitischen Fragen auch so formuliert werden können, dass sich die Stadt Bern generell gegen den Bau von weiteren Expressstrassen auf ihrem Gemeindegebiet einsetze. Sie habe daher vorwiegend programmatischen Charakter und sei mit anderen Zielnormen der Gemeindeordnung der Stadt Bern vergleichbar. Diese Ausführungen überzeugen nicht. Tatsache ist, dass die Initiative nach Wortlaut und Begründung einen konkreten Fall im Auge hat, d.h. ein bestimmtes Nationalstrassenteilstück, welches nach Auffassung der Initianten nicht gebaut werden soll. Wie der Beschwerdegegner selbst ausführt, hätte auch eine allgemeine Formulierung des Initiativbegehrens nichts daran geändert, dass nur über den Anschluss Neufeld abgestimmt würde, weil es sich um die einzige noch vorgesehene Expressstrassen-Verbindung des Zentrums mit dem Autobahnring A12/A1/A6 handelt. Die Initiative formuliert keine Programmnorm zur städtischen Verkehrspolitik, sondern richtet sich gegen eine konkrete Strassenverbindung. Wenn sie angenommen würde, so hätte dies eine programmatische Bedeutung allenfalls aus politischen Gründen, aber nicht wegen ihres Wortlautes, der keine über den konkreten Fall hinausreichende und in diesem Sinn normative Bedeutung aufweist.
Gleichzeitig ist allerdings auch festzustellen, dass das umstrittene Initiativbegehren nicht Verfügungscharakter hat. Es bezweckt nicht, ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise zu regeln. Vielmehr enthält es den Auftrag an den Gemeinderat, aber auch an den Stadtrat, sich für den Verzicht auf den Zubringer Neufeld einzusetzen, was am ehesten als fallbezogene Anweisung charakterisiert werden kann, jedenfalls soweit der Gemeinderat betroffen ist (vgl. zur Abgrenzung von Verfügung und Dienstanweisung BGE 121 II 473 E. 2a und b S. 477 ff. mit Hinweisen). Allgemeiner gesagt handelt es sich um eine Auftragsnorm.
4.2 Art. 117 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV) lässt die kommunale Initiative zu für den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Reglementen oder Beschlüssen, die in der Zuständigkeit der Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlamentes liegen. Art. 15 Abs. 1 GG wiederholt diese Regelung, ebenso Art. 39 der Gemeindeordnung der Stadt Bern vom 3. Dezember 1998 (GO). Damit lässt das bernische Recht die Parlamentsbeschlussesinitiative ausdrücklich zu. Anders als für die Kantonsebene, wo dieses Recht auf Grossratsbeschlüsse beschränkt wird, die dem Referendum unterstehen (Art. 58 Abs. 1 lit. d KV), sieht der Verfassungsgeber auf der Gemeindeebene keine Ausnahmen vor. Dennoch sind gewisse Schranken zu beachten. Eine Initiative hat auf jeden Fall mit dem übergeordneten Recht vereinbar und durchführbar zu sein und die Einheit der Form und der Materie zu wahren. Ausserdem bestehen Schranken, die sich aus der Natur der Sache ergeben (vgl. die Hinweise bei Urs Bolz, in: Kälin/Bolz (Hrsg.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 123 f.; Friedli, a.a.O., Art. 17 N. 11, 15 und 19). Insbesondere sind Initiativen zu Fragen, die ausserhalb des Zuständigkeitsbereiches des Parlamentes bzw. der Stimmbürger liegen, unzulässig (Friedli, a.a .O., Art. 15 N. 8). Immerhin wird in der Lehre auch die Auffassung vertreten, es müsse zulässig sein, indirekt auf Verwaltungsakte der Exekutive im Zusammenhang mit noch nicht verwirklichten Sachverhalten einzuwirken, solange die Regeln über die Rückwirkung respektiert würden (Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 S. 1 ff., 8).
4.2.1 Wie es sich damit verhält, kann hier offen bleiben, da die Initiative entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive eingreift. Dies ergibt sich aus dem engen sachlichen Zusammenhang zwischen der städtischen Verkehrsplanung und -politik und dem umstrittenen Nationalstrassenzubringer. Die Stadt Bern sieht sich aus verschiedenen Gründen, namentlich solchen der Luftreinhaltung und des Lärmschutzes, zwingend veranlasst, im Länggassquartier Massnahmen zur Verkehrsberuhigung zu projektieren. Je nachdem, ob diese Massnahmen mit oder ohne die umstrittene Tunnelverbindung konzipiert werden, fallen unterschiedliche Kosten an, die zudem auf unterschiedliche Weise zwischen Bund, Kanton und Stadt aufzuteilen sind (vgl. den von der Stadt Bern eingereichten Entwurf des Vortrags des Gemeinderats an den Stadtrat betreffend die Variantenabstimmung über die Verkehrsentlastung und -beruhigung sowie den Lärmschutz im Stadtteil Länggasse-Felsenau sowie den Entwurf der Botschaft des Stadtrats an die Stimmberechtigten in der gleichen Sache). Die Initiative betrifft daher einen ausgabenwirksamen Entscheid, der zumindest teilweise in der Zuständigkeit der Stimmbürgerschaft liegt, obwohl bei Verwirklichung des Neufeld-Zubringers ein erheblicher Teil der von der Stadt zu tragenden Kosten eine gebundene Ausgabe darstellen würde.
4.2.2 Weiter betrifft das umstrittene Begehren klarerweise nicht eine streng rechtssatzgebundene Verwaltungstätigkeit, welche ihrer Natur nach dem Initiativrecht verschlossen sein muss (Bolz, a.a.O., S. 124).
4.3 Der Regierungsrat hat in E. 5c des angefochtenen Entscheides ausführlich dargelegt, dass die Verfassung des Kantons Bern und das Gemeindegesetz den Gemeinden nicht gebieten, in die Gemeindeordnung nur Vorschriften aufzunehmen, die sich als generell-abstrakte Erlasse, mithin als Gesetze im materiellen Sinn, charakterisieren lassen. Die Beschwerdeführenden setzen sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander. Da das Bundesgericht auch im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde nur Rügen zu behandeln hat, die ausreichend klar und begründet erhoben werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG, vgl. dazu BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 188 f.), ist davon auszugehen, dass das kantonale Verfassungsrecht und das Gemeindegesetz der Aufnahme der mit der Initiative vorgeschlagenen Bestimmung in die Gemeindeordnung nicht entgegenstehen.
5.
5.1 Die Beschwerdeführenden kritisieren, als auf den Einzelfall bezogene Regelung sei das Initiativbegehren zu unbestimmt. Es sei völlig unklar, was der Gemeinderat konkret zur Erfüllung der Initiative zu tun habe.

Die Prämisse der Beschwerdeführenden, an die Bestimmtheit der Norm seien gerade deshalb erhöhte Anforderungen zu stellen, weil ein konkreter Einzelfall geregelt wird, trifft nicht zu. Vielmehr sind die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot von Normen nach der zu regelnden Materie, den Normadressaten und dem Interesse an der Berechenbarkeit des staatlichen Handelns zu differenzieren (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b S. 5 f.; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt a.M. 1995, S. 463; Georg Müller, Elemente einer Rechtssetzungslehre, Zürich 1999, Rz. 74 ff. und 220 ff.). Wie vorne dargelegt, sind vorliegend die Handlungsoptionen des primären Normadressaten - des Gemeinderates - durchaus bekannt. Ein besonderes Interesse daran, dass die Umsetzung des Initiativbegehrens im Detail geregelt würde, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht geltend gemacht. Der Vorwurf der zu grossen Unbestimmtheit der Norm ist unberechtigt.
5.2 Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, sofern die Initiative zur Abstimmung gelangte, würde eine unzulässige Konsultativabstimmung durchgeführt.

Es trifft zwar zu, dass die Gemeindeordnung der Stadt Bern von der Möglichkeit gemäss Art. 21 GG, Konsultativabstimmungen durchzuführen, keinen Gebrauch macht. Indessen liegt in der Abstimmung über die Initiative keine Konsultativabstimmung. Dies wäre nur dann der Fall, wenn der Ausgang der Abstimmung für die Stadtberner Behörden keine rechtliche Bindung erzeugen würde. Das trifft nicht zu, da ihnen bei Annahme der Initiative ein verbindlicher Auftrag erteilt würde, sich bei Kanton und Bund für den Verzicht auf den Zubringer Neufeld einzusetzen. Die Tatsache, dass das Abstimmungsergebnis die Organe des Kantons und des Bundes nicht bindet, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.
5.3 Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden, die Initiative verstosse gegen Art. 2 Abs. 2 GO. Danach nimmt die Stadt in eigener Zuständigkeit weitere Aufgaben wahr, die dem öffentlichen Wohl dienen und für die nicht ausschliesslich der Bund, der Kanton oder eine andere Organisation zuständig ist. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Zuständigkeit für den Bau von Nationalstrassenabschnitten liege ausschliesslich beim Bund und beim Kanton. Die Stadt könne hier keine eigene Zuständigkeit begründen.

Wie vorne erwähnt (E. 4.2), ist der Bau des Zubringers Neufeld indes untrennbar mit verkehrsplanerischen Entscheiden verbunden, welche zweifelsfrei in die Zuständigkeit der Stadt fallen. Diese Abhängigkeit rechtfertigt es, dass sich die Stadt mit der Frage befasst, ob der Zubringer gebaut werden solle. Der Vorwurf, die Initiative missachte den der Stadt zustehenden Zuständigkeitsbereich, ist daher unzutreffend. Aus dem gleichen Grund hinkt auch der Vergleich mit Initiativen zu Fragen, die in die abschliessende Zuständigkeit des Kantons oder des Bundes fallen.
6.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Praxisgemäss werden bei Stimmrechtsbeschwerden keine Gerichtskosten erhoben. Hingegen haben die Beschwerdeführenden dem Beschwerdegegner eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht :
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführenden haben den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat der Stadt Bern und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Januar 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: