Bern electoral law: seat guarantee for districts upheldKI-generiert

{T 1/2}
1P.555/2002 /zga

Urteil vom 3. September 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Störi.

Parteien
Rudolf Hausherr, Zähringerstrasse 12, 3012 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Bern,
Staatskanzlei des Kantons Bern, 3000 Bern 8.

Gegenstand
Stimmrecht,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Änderung des Gesetzes über die politischen Rechte des Kantons Bern vom 22. September 2002.

Sachverhalt:
A.
Die Stimmberechtigten des Kantons Bern nahmen an der Volksabstimmung vom 22. September 2002 die aus einer Änderung der Verfassung und des Gesetzes über die politischen Rechte bestehende Vorlage "Grosser Rat mit 160 Mitgliedern und Wahlreform" mit einem Stimmenverhältnis von 221'661 zu 43'420 bzw. 188'052 zu 70'917 an. Die Vorlage sieht die Verkleinerung des Parlaments von 200 auf 160 Sitze und dessen Proporzwahl in acht Wahlkreisen vor, wobei jedem Amtsbezirk ein Sitz garantiert ist. Die Abstimmungsergebnisse wurden im Amtsblatt des Kantons Bern vom 30. Oktober 2002 publiziert.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Oktober 2002 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, "Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter Satz des Gesetzes über die politischen Rechte, Änderung vom 22.09.2002, seien aufzuheben (abstrakte Normenkontrolle)".

In seiner Vernehmlassung vom 20. November 2002 beantragt der Regierungsrat in Vertretung des Grossen Rates, die Beschwerde abzuweisen. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels bekräftigen die Parteien ihre Standpunkte.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, das neue Wahlverfahren sei willkürlich ausgestaltet, weil es zulasse, dass für die Zuweisung der Garantiesitze einmal auf die Stimmenzahlen im gesamten Wahlkreis und ein andermal auf jene im betreffenden Amtsbezirk abgestellt werde. Zudem sei nicht sichergestellt, dass ein Amtsbezirk jederzeit über den ihm zustehenden Sitz verfüge. Damit rügt er sinngemäss - ausdrücklich tut er dies erst in der Beschwerdeergänzung - die von ihm angefochtenen Gesetzesbestimmungen seien mit Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV nicht vereinbar, wonach jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz erhalte. Da diese Bestimmung das Stimmrecht normiert, ist diese Rüge mit Stimmrechtsbeschwerde zu erheben (ZBl 95/1994 S. 228 E. 1; vgl. auch ZBl 95/1994 S. 222 E. 1a; BGE 118 Ia 184 E. 1a; 113 Ia 388 E. 1b). Als Stimmbürger des Kantons Bern ist der Beschwerdeführer zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ohne weiteres legitimiert (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.2 Die gesetzlichen Anforderungen an die Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde gelten indessen auch für die Stimmrechtsbeschwerde. Das Bundesgericht prüft in diesem Verfahren nur in der Beschwerdeschrift erhobene, detailliert begründete und soweit möglich belegte Rügen. Der Beschwerdeführer muss den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt gerügten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 334 E. 1b, 357 E. 2d; 114 Ia 395 E. 4).
2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c; 118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (BGE 121 I 334 E. 3b).

Im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle ist vorliegend zu prüfen, ob den angefochtenen Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter Satz des Gesetzes über die politischen Rechte, wie sie in der Volksabstimmung beschlossen wurden, nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der mit Art. 73 KV vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt in diesem Rahmen eine Bestimmung nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 124 I 11 E. 1c; 123 I 112 E. 2a; 122 I 18 E. 2a).
3.
3.1 Das Wahlverfahren für den Grossen Rat wird durch folgende, unbestritten gebliebene, auf den 1. Januar bzw. den 1. Juni 2006 in Kraft tretende Bestimmungen der Kantonsverfassung geregelt:
"Art. 72 (neu)
Der Grosse Rat besteht aus 160 Mitgliedern, die für eine vierjährige Amtsdauer gewählt werden.

Art. 73
1(unverändert) Der Grosse Rat wird im Verhältniswahlverfahren gewählt.

2(neu) Das Gesetz bezeichnet die Wahlkreise.

3(neu) Die Mandate werden entsprechend der Einwohnerzahl den Wahlkreisen zugeordnet. Dem Wahlkreis Berner Jura werden zwölf Mandate garantiert. Es ist eine angemessen Vertretung der französischsprachigen Minderheit des Wahlkreises Biel-Seeland sicherzustellen.

4(neu) Die Sitzverteilung an die Listen richtet sich nach den in den Wahlkreisen erzielten Parteistimmen. In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken erhält jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz."

Im Gesetz über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR), dessen Änderung teilweise angefochten ist, soll diese Regelung konkretisiert werden. Nach dessen Art. 24b wird das Kantonsgebiet in acht Wahlkreise eingeteilt, welche, mit Ausnahme des Wahlkreises Bern, aus mehreren Amtsbezirken bestehen. Das Verteilungsverfahren für die Zuteilung der 160 Mandate an die Wahlkreise regelt Art. 24c. Nach den Vorschriften über die Wählbarkeit (Art. 25), den Wahltag (Art. 26) und die Wahlvorschläge und Listenverbindungen (Art. 27) bestimmt Art. 28, dass es zu einer stillen Wahl kommt, wenn in einem Wahlkreis alle bereinigten Wahlvorschläge nicht mehr Kandidaten aufweisen als Sitze zu vergeben sind. Bewerben sich in einem Wahlkreis weniger Kandidaten, als Sitze zu vergeben sind, ist nach Art. 29 für die übrigen Sitze jede in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigte Person wählbar. Es folgen die im Wesentlichen unverändert gebliebenen Vorschriften über das Ausfüllen der Wahlzettel (Art. 30 ff.) und die Sitzverteilung (Art. 34 ff.) sowie die neu gefassten Bestimmungen über die "Garantiesitze für die französischsprachige Bevölkerung im Wahlkreis Biel-Seeland" (Art. 39a - 39c), an welche die vom Beschwerdeführer im Wesentlichen angefochtene neue Regelung über die Mindestgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke anschliesst:
"Art. 40 (Randtitel: Mindestgarantie 1. Grundsatz)
1In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken wird bei den Gesamterneuerungswahlen jedem Amtsbezirk ein Sitz garantiert.

2Die Garantiesitze werden bei der Sitzverteilung den betroffenen Listen oder Listengruppen angerechnet.

Art. 40a (Randtitel: 2. Zuteilung der Garantiesitze)
1Hat nach der Ermittlung der Gewählten nach Art. 37 ein Amtsbezirk keine Vertretung zugeteilt erhalten, so ist diejenige Person mit der höchsten Stimmenzahl aus dem betroffenen Amtsbezirk gewählt. Vorbehalten bleibt Art. 40b Absatz 1.

2Die Garantiesitze werden bei der Sitzverteilung den betroffenen Listen oder Listengruppen angerechnet.

Art. 40b
1Die Person mit der höchsten Stimmenzahl im Amtsbezirk, die auf einer Liste ohne erhaltenen Sitz vorgeschlagen ist, fällt aus der Wahl. In diesem Fall ist die Person mit der zweithöchsten Stimmenzahl im Amtsbezirk gewählt, sofern die betroffene Liste einen Sitz erhalten hat. Dieses Verfahren wiederholt sich, bis der Garantiesitz zugeteilt ist.

2Wenn eine Liste oder Listengruppe mehr Garantiesitze beansprucht, als sie Sitze erhalten hat, so fallen die Garantiesitze vorab den Personen zu, die im gesamten Wahlkreis die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben. Für die Zuteilung der Garantiesitze in den verbleibenden Amtsbezirken kommen die Personen von anderen Listen zum Zug, wobei die im gesamten Wahlkreis abgegebenen Stimmen massgebend sind.

Art. 40 c (Randtitel: Nachrücken)
1Lehnt eine gewählte Person ihre Wahl ab oder scheidet ein Mitglied des Grossen Rates vor Ablauf der Amtsdauer aus, so erklärt der Regierungsrat die erste Ersatzperson der entsprechenden Liste als gewählt. Absatz 3 bleibt vorbehalten.

2Kann oder will die Ersatzperson das Amt nicht antreten, so rückt die nachfolgende Person nach.

3Geht mit der Vakanz der Garantiesitz eines Amtsbezirks verloren, so rückt von der entsprechenden Liste eine Ersatzperson des selben Amtsbezirkes nach. Steht niemand aus demselben Amtsbezirk zur Verfügung, so rückt die erste Ersatzperson der entsprechenden Liste nach."
Art. 40d regelt die Ergänzungswahl für den Fall, dass ein frei gewordener Sitz nicht durch Nachrücken besetzt werden kann, und Art. 40e bestimmt, dass der Grosse Rat die Ermittlung der Wahlergebnisse per Dekret regelt; beide sind in unserem Zusammenhang nicht von Interesse.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt in der Beschwerdeschrift, es sei problematisch, "für die garantierten Sitze auf die Höchstzahlen der verschiedenen Listen abzustellen", da sich die Kandidatenstimmen verschiedener Listen nicht sinnvoll vergleichen liessen, anderseits würden die Stimmenzahlen jener Kandidaten nicht berücksichtigt, welche einem Garantiesitz weichen müssten. Es gehe aber schon gar nicht an, dass einerseits eine Person einen Garantiesitz eines Wahlkreises einnehmen könne ohne Rücksicht auf ihr Resultat im betreffenden Amtsbezirk, "theoretisch sogar ohne einzige Stimme im fraglichen Amtsbezirk". Anderseits werde aber, wenn ein Amtsbezirk keine Vertretung erhalten habe, auf die Stimmenzahl im betreffenden Amtsbezirk abgestellt. Eine solche Unterscheidung lasse sich nicht begründen und sei willkürlich. Zudem sei es nach Art. 40c Abs. 3 letzter Satz möglich, dass ein Amtsbezirk bei Vakanz seinen Garantiesitz verlieren könne; dies sei auch nach Art. 28 möglich. Art. 62 Abs. 4 KV garantiere jedoch jedem Amtsbezirk ohne wenn und aber einen Sitz; eine Relativierung auf Gesetzesstufe sei verfassungswidrig.

In der Beschwerdeergänzung wiederholt und vertieft der Beschwerdeführer seine Argumentation und weist die Ausführungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung zurück, ohne sich damit inhaltlich auseinanderzusetzen.
3.3 Diese Ausführungen erfüllen die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht. Der Beschwerdeführer kritisiert zwar die Zuteilung der Garantiesitze auf die Amtsbezirke als problematisch und widersprüchlich, begründet diese Kritik jedoch nur ansatzweise und teilweise mit unzutreffenden Behauptungen. So trifft es etwa offensichtlich nicht zu, dass eine Person den Garantiesitz eines Amtsbezirkes beanspruchen könnte, die in einem andern Wahlkreis als Grossrat gewählt wurde. Wie erst aus der Beschwerdeergänzung deutlich wird, hält der Beschwerdeführer die angefochtene gesetzliche Regelung vor allem deshalb für verfassungswidrig, weil sie nicht ausschliesst, dass der Garantiesitz eines Amtsbezirkes zeitweise von einem Kandidaten eines anderen Amtsbezirkes des gleichen Wahlkreises besetzt wird. Das ist nach seiner Auffassung verfassungswidrig, da Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV absolute Geltung zukomme und daher jede Relativierung der Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke unzulässig sei. Weshalb dies so sein soll, begründet er auch in der Beschwerdeergänzung nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise, insbesondere weil er sich mit den Ausführungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung, mit denen dieser die Beschränkung der Sitzgarantie auf die Gesamterneuerungswahlen rechtfertigt, mit keinem Wort auseinandersetzt.
3.4 Die Einwände sind im Übrigen auch offensichtlich unbegründet. Der Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht, dass die neue Ausgestaltung des Wahlverfahrens den bundesrechtlichen Anforderungen (vgl. dazu ZBl 95 1994 479 E.2) grundsätzlich genügt. Zwischen der von der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Proporzwahl und der ebenfalls verfassungsrechtlich festgelegten Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke besteht naturgemäss ein Spannungsverhältnis, weshalb die beiden gegenläufigen Prinzipien im Gesetz koordiniert und gegeneinander abgegrenzt werden müssen. Die Sitzgarantie ist danach in einer Weise zu regeln, die dem Proporzgedanken möglichst Rechnung trägt, und das Proporzverfahren muss soweit eingeschränkt werden, als dies die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke erfordert. Die Auffassung des Beschwerdeführers, die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke gelte in dem Sinne "absolut", dass jede Einschränkung ohne weiteres verfassungswidrig sei, ist daher schon im Ansatz verfehlt. Sie ist nach der angefochtenen Regelung im Übrigen in weitgehendem Mass verwirklicht: nur unter den höchst unwahrscheinlichen Voraussetzungen, dass in einem Amtskreis niemand kandidiert und der Garantiesitz daher nicht zugeteilt werden kann (Art. 29, 40a und 40b) oder bei einer Vakanz keine Ersatzperson aus dem betroffenen Amtskreis nachrücken kann (weil keine auf der Liste steht, welcher der freigewordene Sitz zusteht, Art. 40c), ist es möglich, dass ein Amtsbezirk bis zu den nächsten Grossratswahlen ohne Vertretung im Parlament bleibt. Die vom Beschwerdeführer beanstandete Regelung, welche den Amtsbezirken jedenfalls bei den Gesamterneuerungswahlen einen Sitz garantiert (Art. 40 Abs. 1), sofern sich dafür ein Kandidat bewirbt, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Praxisgemäss sind bei einer Stimmrechtsbeschwerde keine Kosten zu erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht
im Verfahren nach Art. 36b OG:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Kanton Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. September 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: