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Admissibility of public-law appeal by a municipality against a zoning plan

1P.55/2003Bundesgericht / I. öffentlich-rechtliche Abteilung15.04.2003Inadmissible

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Omnilex-Zusammenfassung

The Commune of Muzzano challenged before the Federal Supreme Court a cantonal parliamentary decision confirming a master-plan sheet for the Agno-Bioggio bypass road. It alleged bias of cantonal members and a violation of the right to be heard. The Court held that the municipality was not directly affected like a private party and could complain only through a violation of its autonomy, which it had not adequately pleaded. The procedural grievances could not be examined independently. The public-law appeal was therefore declared inadmissible, and no court fee was levied.

Omnilex-Regeste

Art. 88 et 90 OG; art. 9 et 26 LPT, art. 12, 22 et 24 LALPT: a municipality may challenge a cantonal master-plan decision by public-law appeal only insofar as it alleges and substantiates an infringement of its autonomy. The master plan binds authorities but does not determine the land use of individual owners in a final and directly enforceable manner; a commune affected merely in its capacity as public authority lacks standing as an ordinary addressee. Procedural grievances, including denial of hearing, are not examined autonomously where the autonomy claim is not raised and reasoned in a manner compliant with Art. 90 cpv. 1 lett. b OG (consid. 2-3).

Gesamter Gesetzestext

{T 1/2}
1P.55/2003 /viz

Sentenza del 15 aprile 2003
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Aeschlimann e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

Parti
Comune di Muzzano, 6933 Muzzano,
ricorrente,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dalla
avv. Michela Ferrari-Testa, 6950 Tesserete,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6501 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino,
6501 Bellinzona,

Oggetto
strada di circonvallazione Agno-Bioggio,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione emanata
il 3 dicembre 2002 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 25 novembre 1998 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha adottato, nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese, una scheda di piano direttore concernente la nuova strada di circonvallazione Agno-Bioggio. Contro il contenuto della scheda il Comune di Muzzano è insorto davanti al Gran Consiglio del Cantone Ticino, contestando essenzialmente il tracciato stradale.
Con decisione del 3 dicembre 2002 il Gran Consiglio ha respinto il ricorso e autorizzato il Consiglio di Stato ad aggiornare la scheda di piano direttore secondo i considerandi contenuti nel rapporto della Commissione parlamentare per la pianificazione del territorio.
B.
Il Comune di Muzzano impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questa decisione, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti al Governo per una nuova pubblicazione. Fa essenzialmente valere la parzialità di taluni membri del Gran Consiglio e della sua Commissione, nonché una violazione del diritto di essere sentito.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, chiede di respingere, in quanto ricevibile, il ricorso.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 177 consid. 1, 128 II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).
Contro le decisioni cantonali di ultima istanza in materia di piano direttore non è di massima ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 34 cpv. 1 e 3 LPT). Né la scheda di piano direttore litigiosa né la decisione impugnata contengono precise e concrete disposizioni fondate sul diritto pubblico federale e vincolanti per ognuno; è quindi di principio aperta in concreto solo la via del ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 121 II 430 consid. 1c, 119 Ia 285 consid. 3e pag. 293).
2.
2.1 Secondo l'art. 88 OG il diritto di ricorrere spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Il ricorso di diritto pubblico tende innanzitutto a proteggere l'individuo da una violazione dei suoi diritti costituzionali compiuta dall'autorità (art. 84 cpv. 1 lett. a OG). Tali diritti sono di principio riconosciuti solo ai privati, mentre le collettività pubbliche, in quanto detentrici del pubblico potere, non possono di massima invocarli né, quindi, impugnare con un ricorso di diritto pubblico una decisione che le concerne in quanto autorità (DTF 125 I 173 consid. 1b pag. 175, 121 I 218 consid. 2a, 120 Ia 95 consid. 1a).
La giurisprudenza riconosce tuttavia, eccezionalmente, la legittimazione a ricorrere secondo l'art. 88 OG alle corporazioni di diritto pubblico quando siano colpite da un atto d'imperio in condizioni di parità con altri soggetti, segnatamente quando intervengano sul piano del diritto privato, o siano colpite in modo analogo a un privato cittadino, per esempio quali proprietarie di beni appartenenti al patrimonio finanziario o amministrativo (DTF 123 III 454 consid. 2). La legittimazione a ricorrere è inoltre riconosciuta al Comune quando sia leso nella sua autonomia come detentore del pubblico potere o invochi una violazione della sua esistenza o del suo territorio garantiti dal diritto cantonale (DTF 125 I 173 consid. 1b, 121 I 218 consid. 2a e rinvii).
2.2 Con la decisione impugnata il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del Comune e confermato sostanzialmente la scheda di piano direttore adottata dal Governo. Secondo l'art. 12 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT) il piano direttore assicura una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale; esso è inteso in particolare a determinare le grandi linee dell'organizzazione territoriale e dell'uso del suolo (cpv. 1 lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni (cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario in modo definitivo e vincolante la destinazione e l'uso ammissibile del fondo; esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT; DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al Comune di adottare piani regolatori che lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT). La decisione impugnata non colpisce quindi il Comune ricorrente in modo analogo a un privato cittadino - non del resto legittimato secondo l'art. 88 OG a impugnare il piano direttore (DTF 119 Ia 285 consid. 3b pag. 289) - ma lo colpisce nella sua qualità di detentore del pubblico potere. Essa potrebbe di conseguenza essere censurata dal Comune solo per violazione dell'autonomia comunale (DTF 119 Ia 285 consid. 3b e 4a e rinvii; André Jomini, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/ Ruch, editori, Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, n. 61 seg. all'art. 34 LPT; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona 1996, pag. 100 seg.).
2.3 Il ricorrente non fa tuttavia valere una siffatta violazione, né vi accenna minimamente. Esso non spiega, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, applicabile per costante giurisprudenza anche a un caso come il presente, in quale misura la legislazione cantonale gli conferirebbe, nella pianificazione direttrice, una protetta libertà di manovra, rispettivamente in quale misura gli spazi, che gli sono propri, e entro i quali fruisce di autonomia, sarebbero violati; in definitiva, il ricorso non si fonda affatto su una lesione dell'autonomia comunale che, non dimostrata, non è stata peraltro nemmeno invocata (cfr., sull'obbligo di motivazione, DTF 114 Ia 73 consid. 2a-b, 80 consid. 1b, 315 consid. 1b; cfr., in generale sulla nozione di autonomia comunale, DTF 128 I 136 consid. 2, 126 I 133 consid. 2 e rinvii). In tali circostanze, le critiche di pretesa violazione di garanzie procedurali generali e del diritto di essere sentito, non fatte valere dal ricorrente in stretta connessione con l'autonomia comunale, ma invocate a titolo indipendente, non possono essere esaminate in questa sede (cfr. DTF 121 I 218 consid. 4a, 120 Ia 95 consid. 2 pag. 100 e rinvii).
3.
Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico è inammissibile. Vista la natura della controversia e considerato che non sono direttamente in discussione interessi pecuniari del Comune ricorrente, si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 156 cpv. 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione alla patrocinatrice del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Losanna, 15 aprile 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Schlagwörter

public-law appealmunicipal autonomystandingmaster planright to be heardinadmissibility

Von Omnilex extrahiert

Von Omnilex extrahierte Kernrechtsfragen

Kernrechtsfrage

Whether a public-law appeal was admissible against the cantonal decision on the master-plan sheet

Extrahierter Entscheid

The appeal was inadmissible because the challenged decision did not directly and concretely apply federal public law and only a public-law appeal could in principle be opened.

Extrahierte Begründung

For cantonal final decisions on the cantonal master plan, administrative-law appeal was generally unavailable under the planning legislation; the decision bound authorities but not private landowners individually.

Kernrechtsfrage

Whether the municipality had standing to complain as a public authority

Extrahierter Entscheid

The municipality could invoke public-law appeal only for an infringement of municipal autonomy, not as a public authority affected in the exercise of sovereign power.

Extrahierte Begründung

A municipality is generally not entitled to constitutional complaints unless it is affected like a private person or its autonomy is violated; here it was affected only as holder of public power.

Kernrechtsfrage

Whether the municipality sufficiently invoked a violation of its autonomy and hearing rights

Extrahierter Entscheid

No. The municipality did not sufficiently allege a violation of municipal autonomy, and its procedural and hearing complaints could not be examined independently.

Extrahierte Begründung

The submission lacked the required reasoning showing which protected freedom of maneuver under cantonal law had been infringed; without an autonomy claim, the procedural grievances were not reviewable.

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