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1P.48/2000/odi
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann,
Ersatzrichterin Geigy-Werthemann und Gerichtsschreiber Sassòli.
In Sachen
Politische Gemeinde A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hansjakob Zellweger, Kirchstrasse 1, Postfach 1022, Amriswil,
gegen
D.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hanspeter Strickler, Bahnhofstrasse 26, Arbon, Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau,
betreffend
Zonenplanrevision, hat sich ergeben:
A.- D.________ ist Eigentümerin der im südwestlichen Teil der Gemeinde A.________, Kanton Thurgau, gelegenen unüberbauten Parzelle Nr. 272. Gemäss dem vom Regierungsrat des Kantons Thurgau am 11. Januar 1983 genehmigten Zonenplan der Gemeinde A.________ befand sich die Parzelle Nr. 272 in der Wohnzone W2. Zum Zwecke einer Totalrevision ihrer Ortsplanung legte die politische Gemeinde A.________ vom 4. Juli bis 3. August 1995 einen Zonenplanentwurf auf, gemäss welchem der westliche Teil der Parzelle Nr. 272 neu der Landwirtschaftszone zugewiesen wurde, während der östliche, an die Z.________strasse stossende Parzellenteil in der Zone W2 verblieb. D.________ erhob gegen die Zuweisung eines Teils ihrer Parzelle zur Landwirtschaftszone Einsprache an den Gemeinderat A.________, welcher die Einsprache mit Entscheid vom 20. Mai 1997 abwies und an der Auszonung eines Teils der Parzelle Nr. 272 festhielt.
Am 27. November 1997 stimmte die Gemeindeversammlung A.________ der revidierten Ortsplanung zu. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat den Zonenplan am 3. November 1998 genehmigt.
Einen gegen den Einspracheentscheid des Gemeinderates vom 20. Mai 1997 gerichteten Rekurs von D.________ wies das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 4. November 1998 ab.
Gegen diesen Entscheid des Departements erhob D.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die ganze Parzelle Nr. 272 sei in der Wohnzone W2 zu belassen, bzw. auf die hälftige Rückzonung der Parzelle Nr. 272 von der Wohn- in die Landwirtschaftszone sei zu verzichten. Nach durchgeführtem Augenschein hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde mit Entscheid vom 8. September 1999 gut. In der Begründung hielt das Verwaltungsgericht die 1983 vom Regierungsrat genehmigte Zonenplanung der politischen Gemeinde A.________ für dem Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) entsprechend, weshalb es sich bei der Umzonung der Hälfte der Parzelle Nr. 272 von der Wohnzone in die Landwirtschaftszone um eine Rückzonung handle. Angesichts der seit 1983 eingetretenen erheblichen Veränderung der Verhältnisse erachtete das Verwaltungsgericht die 1992 in Angriff genommene Zonenplanrevision der politischen Gemeinde A.________ als gerechtfertigt.
Hingegen habe die Zonenplanrevision nach Ansicht des Verwaltungsgerichts die vorgegebenen Planungsziele der Gemeinde nicht eingehalten, indem nach deren Planungsbericht vom November 1997 weder die Bauzonenfläche noch die Einwohnerkapazität gegenüber der bisherigen Zonenplanung von 1983 reduziert worden seien. Wenn die Gemeinde tatsächlich eine Reduktion von Baugebiet und Einwohnerkapazität hätte vornehmen wollen, so wäre es aus der Sicht des Gerichts mindestens ebenso angezeigt gewesen, die Reduktion von Bauland auf anderen Parzellen vorzunehmen, wofür das Verwaltungsgericht eine Anzahl Parzellen als Beispiele nennt, welche nach seiner Feststellung zudem weiter vom Dorfzentrum entfernt liegen als die Parzelle Nr. 272. Die Gemeinde habe die Kriterien, die den Ausschlag für oder gegen eine Auszonung gegeben hätten, inkonsequent angewandt. Die teilweise Auszonung der Parzelle Nr. 272 erscheine als Ungleichbehandlung gegenüber anderen, ebenso zur Auszonung geeigneten Parzellen, was diese teilweise Auszonung als unverhältnismässig und willkürlich erscheinen lasse. Die nordwestliche Hälfte der Parzelle Nr. 272 sei daher analog der südlichen Hälfte dieser Parzelle der Wohnzone W2b zuzuweisen, beziehungsweise in dieser Zone zu belassen.
B.- Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt die politische Gemeinde A.________ am 27. Januar 2000 staatsrechtliche Beschwerde und beantragt, er sei aufzuheben.
Sie beruft sich auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie und betont, sie habe sich die Revision ihrer Planungsinstrumente nicht leicht gemacht. Die Gemeinde setzt sich mit den vom Verwaltungsgericht vergleichsweise herangezogenen, nicht ausgezonten Parzellen auseinander und nennt Vergleichsparzellen, welche gleich behandelt worden seien wie der zur Diskussion stehende Teil von Parzelle Nr. 272. Das Verwaltungsgericht habe die Erhöhung der Ausnützungsziffer auf dem übrigen Parzellenteil nicht berücksichtigt. Sein Eingriff in die Gemeindeautonomie sei auch in Anbetracht seiner nach kantonalem Verfahrensrecht beschränkten Kognition unverständlich.
D.________ und das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau lassen sich mit dem Antrag auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde vernehmen. Das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau verzichtet auf eine Stellungnahme.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit es auf eine Beschwerde eintreten kann (BGE 125 II 293 E. 1a S. 299 mit Hinweisen).
a) Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde von D.________ gutgeheissen und erklärt, dies habe zur Folge, dass die nordwestliche Hälfte der Parzelle Nr. 272 analog der südlichen Hälfte dieser Parzelle der Wohnzone W2b zuzuweisen beziehungsweise in dieser Zone zu belassen sei. Damit hat das Verwaltungsgericht keinen Rückweisungsentscheid getroffen, sondern das Zonenplanverfahren hinsichtlich der Parzelle Nr. 272 abgeschlossen.
Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts ist somit ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig ist (Art. 86-88 OG).
b) Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie (vgl. jetzt Art. 50 Abs. 1 BV) geltend.
Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226 mit Hinweisen). Da die Ortsplanung zu den hoheitlichen Befugnissen einer Gemeinde gehört, ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der Autonomiebeschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.- a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f. mit Hinweisen). Gemäss § 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 16. August 1995 (PBG/TG; RB 700) obliegt die Ortsplanung unter Vorbehalt der §§ 15 und 16 der Ortsgemeinde. Die Vorbehalte betreffen Zonen für Abfallanlagen sowie weitere Nutzungszonen, welche das Departement für Bau und Umwelt ausscheiden kann. Solche stehen im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion. Gemäss § 13 PBG/TG scheidet die Gemeinde im Zonenplan Bau- und Nichtbaugebiete aus, welche den im Einzelnen aufgeführten Nutzungszonen zugeordnet werden können. Unter Vorbehalt der gemäss § 32 Abs. 1 PBG/TG erforderlichen Genehmigung durch den Regierungsrat ist der Erlass des Zonenplans somit Sache der Gemeinden. Diesen kommt aufgrund des kantonalen Gesetzesrechts auf dem Gebiet der Ortsplanung daher im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Autonomie zu (vgl. Entscheid des Bundesgerichts vom 4. März 1985 i.S. K., ZBl. 87/1986, S. 43 E. 2a S. 44).
b) Soweit eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom ist, kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, die kantonale Behörde habe im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschritten, oder sie habe die kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, unrichtig angewendet. Das Bundesgericht prüft den Entscheid der kantonalen Behörde auf Willkür, soweit Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Bundes oder der Kantone handelt (vgl.
zum Ganzen BGE 122 I 279 E. 8c S. 291 mit Hinweisen). Da die Beschwerdeführerin keine Verletzung von Verfassungsrecht geltend macht, ist die Beschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu überprüfen.
3.- Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, ihre bisherige Ortsplanung habe nicht den Anforderungen des RPG entsprochen, weshalb es sich bei der zur Diskussion stehenden Zuweisung der südwestlichen Hälfte von Parzelle Nr. 272 zur Landwirtschaftszone um eine Nichteinzonung handle.
Das Verwaltungsgericht betrachtet diese im angefochtenen Entscheid hingegen ausgehend von einer RPG-konformen Ortsplanung als Rückzonung. Wie es sich damit verhält, kann offen gelassen werden, nachdem auch das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für eine Revision der Ortsplanung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG als gegeben erachtet.
4.- a) Das Verwaltungsgericht erachtet die Zuweisung der südwestlichen Hälfte der Parzelle Nr. 272 zur Landwirtschaftszone im Hinblick auf das mit der revidierten Ortsplanung angestrebte Ziel als unverhältnismässig. Ausgehend vom Planungsbericht der politischen Gemeinde A.________ vom November 1997, wonach mit der Zonenplanrevision nebst der Anpassung an die zwischenzeitlich eingetretenen Änderungen des höherrangigen Rechts auch die Reduktion der zu grossen Bauzonenkapazität erzielt werden sollte, stellt das Verwaltungsgericht fest, die neue Zonenplanung halte die vorgegebenen Planungsziele mit Bezug auf Bauzonenfläche und Einwohnerkapazität kaum oder überhaupt nicht ein. Im Vergleich zur bisherigen Planung finde eine Reduktion der Wohnzonen um lediglich 1,8 ha, also 2,4% statt. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese Zahlen nicht, weist jedoch darauf hin, dass trotz der Notwendigkeit, verschiedensten Interessen Rechnung zu tragen, letztlich eine Flächenreduktion des Wohnbaugebietes habe erreicht werden können.
b) Angesichts dessen, dass jedenfalls eines der Ziele der Ortsplanungsrevision eine Reduktion der als zu gross befundenen Bauzonen war, kann die Rückzonung der hälftigen Parzelle Nr. 272 und deren Zuweisung zur Landwirtschaftszone als solche nicht als unverhältnismässig betrachtet werden, handelt es sich dabei doch um einen Schritt in die von der Ortsplanrevision angestrebte Richtung. Unbestritten ist auch die Eignung des zur Diskussion stehenden, der Landwirtschaftszone zugewiesenen Parzellenanteils für eine landwirtschaftliche Nutzung. Das Verwaltungsgericht hat denn auch die teilweise Zuweisung von Parzelle Nr. 272 zur Landwirtschaftszone nur unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung mit anderen Parzellen für unverhältnismässig erachtet.
5.- a) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden die Ziele und Grundsätze zu berücksichtigen, die sich insbesondere aus Art. 1 und 3 sowie Art. 15 RPG wie auch aus dem kantonalen Recht ergeben. Eine Ausrichtung auf diese Ziele allein genügt allerdings nicht, sondern es hat bei der konkreten Planung eine Abwägung aller Interessen, der öffentlichen wie auch der privaten stattzufinden (BGE 124 II 391 E. 4 S. 395 f.; 119 Ia 362 E. 5a S. 372 mit Hinweisen). Es ist daher grundsätzlich richtig, neben dem öffentlichen Interesse auch dasjenige des privaten Grundeigentümers an der Überbaubarkeit seiner Parzelle zu berücksichtigen und dieses Interesse mit den gleich gerichteten Interessen anderer Grundeigentümer zu vergleichen, um sicherzustellen, dass die Ausscheidung des Baugebiets nach sachlichen Kriterien erfolgt ist.
b) Das Verwaltungsgericht wirft der Beschwerdeführerin im angefochtenen Entscheid inkonsequentes Handeln vor und bezeichnet die teilweise Auszonung der Parzelle Nr. 272 als Ungleichbehandlung gegenüber anderen, ebenso zur Auszonung geeigneten Parzellen. Konkret erwähnt das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang die im Norden von A.________ gelegenen Parzellen Nr. 41, 42 und 44, die etwas weiter südlich gelegenen Parzellen Nr. 72 und 79, die Parzellen Nr. 80, 81 und 936 sowie ganz im Süden der Gemeinde die Parzellen Nr. 383, 384 und die noch etwas südwestlich davon gelegene Parzelle. Das Verwaltungsgericht erklärt, wenn die Gemeinde ernsthaft die Reduktion von Baugebiet und Einwohnerkapazität habe vornehmen wollen, "so wäre es aus der Sicht des Gerichts mindestens ebenso angezeigt gewesen, auf den soeben genannten Parzellen die Reduktion von Bauland vorzunehmen, zumal auch hier eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung durchaus sinnvoll wäre und verschiedene dieser Parzellen entweder eine zweite Bautiefe haben oder gar in der zweiten Bautiefe liegen. " Hinzu komme, so das Verwaltungsgericht, dass all diese Parzellen weiter vom Dorfzentrum entfernt liegen würden als die Parzelle Nr. 272.
c) Die Beschwerdeführerin bezeichnet den Vergleich des Verwaltungsgerichts mit den im angefochtenen Entscheid erwähnten vier anderen Parzellengruppen als ungezielten "Hüftschuss". Sie macht geltend, alle diese Parzellen hätten ganz andere planerische und erschliessungstechnische Voraussetzungen, denen das Verwaltungsgericht in keiner Weise auf den Grund gegangen sei. Die Beschwerdeführerin zeigt die ihrer Ansicht nach bestehenden Unterschiede im Einzelnen auf.
Ferner weist sie auf Parzellen am Siedlungsrand von A.________ hin, welche gleich behandelt worden seien wie die Parzelle Nr. 272, bei welcher die Ausnützungsziffer namhaft erhöht worden sei, so dass in Zukunft fast 4/5 der bisherigen Nutzung erzielt werden könne.
6.- a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Eingriff des Verwaltungsgerichts in ihre Autonomie sei auch in Anbetracht von dessen beschränkter Kognition gemäss § 56 Abs. 3 des thurgauischen Gesetzes vom 23. Februar 1981 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG/TG; RB 170. 1) unverständlich.
Damit macht sie sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht habe im Rechtsmittelverfahren seine Prüfungsbefugnis überschritten.
Diese Rüge ist im Rahmen der Autonomiebeschwerde zulässig (vgl. BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; 114 Ia 168 E. 2a S. 170, 371 E. 2b S. 373; 112 Ia 281 E. 3a S. 282).
b) Gemäss § 56 Abs. 2 VRPG/TG können beim Verwaltungsgericht mittels Beschwerde Rechtsverletzungen sowie die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden. Zu den Rechtsverletzungen gehören gemäss § 56 Abs. 2 VRPG insbesondere die unrichtige Anwendung oder die Nichtanwendung eines Rechtssatzes oder eines allgemein anerkannten Rechtsgrundsatzes (Ziff. 1), die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache (Ziff. 2), die Ermessensüberschreitung und der Ermessensmissbrauch (Ziff. 3) sowie die Missachtung wesentlicher Verfahrensvorschriften (Ziff. 4). Eine Ermessenskontrolle kommt dem Verwaltungsgericht gemäss § 56 Abs. 3 VRPG (in der Fassung vom 18. August 1993) hingegen nur dann zu, wenn es als erste Rechtsmittelinstanz zu entscheiden hat, wenn seine Entscheide an eine Bundesinstanz mit unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden können oder wenn ein Gesetz oder Staatsvertrag dies vorschreiben (vgl. Urs Haubensak/Peter Litschgi/Philipp Stähelin, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld 1984, S. 124-130; Rudolf Strehler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Thurgau, Diss. Zürich 1987, S. 106 ff.
und 141 f.). Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen, unter denen dem Verwaltungsgericht auch eine Ermessenskontrolle zusteht, nicht gegeben. Indem das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid erklärt, aus seiner Sicht wäre es mindestens ebenso angezeigt gewesen, auf den von ihm bezeichneten Parzellen eine Reduktion von Bauland vorzunehmen, nimmt es aber trotzdem eine Ermessenskontrolle vor. Es setzt damit sein eigenes Ermessen anstelle desjenigen der Gemeinde und greift dadurch in deren Ermessensspielraum ein.
7.- a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt dem Rechtsgleichheitsgebot bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Wirkung zu, und es fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (vgl. BGE 121 I 245 E. 6e/bb S. 249 mit Hinweisen). Parzellen ähnlicher Lage und Art können unter Vorbehalt des Willkürverbots völlig verschieden behandelt werden. Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art bau- und zonenrechtlich verschieden behandelt werden können, wobei allerdings die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen darf, sondern durch vernünftige planerische Gründe gerechtfertigt sein muss. Eine Zonenabgrenzung genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn sie sachlich haltbar, das heisst nicht willkürlich ist (BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; 117 Ia 302 E. 4b S. 307; 116 Ia 193 E. 3b S. 195). Das Verwaltungsgericht hat die von der Beschwerdeführerin vorgenommene, teilweise Auszonung der Parzelle Nr. 272 als Ungleichbehandlung bezeichnet, welche diese Auszonung nicht nur als unverhältnismässig, sondern sogar als willkürlich erscheinen lasse. Eine Baulandreduktion auf den von ihm genannten Parzellen erachtete das Verwaltungsgericht aus seiner Sicht als "mindestens ebenso angezeigt".
b) Die Aufgabe der Zonenabgrenzung fällt unter dem Vorbehalt der Willkür in die Zuständigkeit und damit in das Ermessen der für die Ortsplanung zuständigen Behörden, das heisst im vorliegenden Fall in das Ermessen der Beschwerdeführerin.
Die Beschwerdeführerin legt einerseits überzeugend dar, inwiefern sich die vom Verwaltungsgericht genannten Parzellen von der Parzelle Nr. 272 unterscheiden, und weist andererseits auf Parzellen hin, die gleich behandelt worden seien wie die Parzelle Nr. 272. Die Ungleichbehandlung lässt sich somit auf sachliche Gründe stützen. Das Verwaltungsgericht begründet den Vorwurf der Ungleichbehandlung damit, dass es einige Parzellen nennt, für die aus seiner Sicht eine Auszonung mindestens ebenso angezeigt gewesen wäre. Damit setzt es sein Ermessen anstelle desjenigen der Beschwerdeführerin.
c) Das Verwaltungsgericht war im Rechtsmittelverfahren der Eigentümerin der Parzelle Nr. 272 auf Grund von § 56 Abs. 2 und 3 VRPG/TG nicht zu einer Ermessenskontrolle befugt. Mit der Vornahme einer solchen hat es die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzt. Deren Autonomiebeschwerde ist daher gutzuheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. September 1999 ist somit aufzuheben. Bei diesem Ergebnis brauchen die übrigen Rügen der Beschwerdeführerin nicht mehr behandelt zu werden.
8.- Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Bei deren Festsetzung kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass gleichzeitig zwei inhaltlich im Wesentlichen übereinstimmende Fälle zu beurteilen sind (vgl. Verfahren 1P.49/2000). Dasselbe gilt für die Bemessung der Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren, zu welcher die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten ist (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG). Die Beschwerdeführerin ist in beiden Verfahren durch denselben Anwalt vertreten.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 8. September 1999 aufgehoben.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdegegnerin D.________ auferlegt.
3.- Die Beschwerdegegnerin D.________ hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Departement für Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 16. Mai 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: