Variant voting procedure in cantonal constitutional referendum upheldKI-generiert

{T 1/2}
1P.410/2002 /sta

Urteil vom 2. September 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb,
Gerichtsschreiber Störi.

Martin Ruch, Hohberg 8, 8207 Schaffhausen,
Beschwerdeführer,

gegen

Grosser Rat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen.

Art. 85 lit. a OG, Art. 5, 34 und 49 BV (Gesamtrevision der Kantonsverfassung (zweite Lesung)/Variantenabstimmung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen Rats des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002.

Sachverhalt:
A.
Am 17. Juni 2002 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen die Vorlage für eine neue Kantonsverfassung zu Handen der Volksabstimmung vom 22. September 2002. Er beschloss, in Bezug auf die Ausgestaltung des fakultativen Gesetzesreferendums eine Variantenabstimmung durchzuführen. Die bisherige Regelung wurde dabei als Hauptantrag in die Verfassungsvorlage aufgenommen, während die Neufassung vom Grossen Rat mit grossem Mehr als Variante zur Annahme empfohlen wurde.

Im "Schaffhauser Abstimmungsmagazin zur Volksabstimmung vom 22. September 2002" wird dementsprechend die neue Kantonsverfassung vom 17. Juni 2002 mit folgendem Art. 33 Abs. 1 lit. a zur Abstimmung unterbreitet:
"1Die Stimmberechtigten können verlangen, dass der Volksabstimmung unterstellt werden

a) Gesetze, die sich auf die Verwaltungsstruktur oder auf Ausführungs-, Vollzugs- oder Verfahrensbestimmungen beziehen und weder Mehrausgaben noch zusätzliche Ausgaben bewirken und denen mindestens 4/5 der anwesenden Mitglieder des Grossen Rates zugestimmt haben".
Zusätzlich wird den Stimmberechtigten folgendes "Verfassungsgesetz vom 17. Juni 2002 über die Änderung von Art. 33 Abs. 1 lit. a (beschränktes fakultatives Gesetzesreferendum) der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (Variante)" vorgelegt:
I.
Die Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 wird wie folgt geändert:

Art. 33 Abs. 1 lit. a
Die Stimmberechtigten können verlangen, dass der Volksabstimmung unterstellt werden

a) Gesetze, denen mindestens 4/5 der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates zugestimmt haben

II.
1Dieses Verfassungsgesetz tritt nach Annahme durch das Volk zusammen mit der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 in Kraft und ersetzt dort Art. 33 Abs. 1 lit. a.

(..)"
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts und verschiedenen verfassungsmässigen Rechten vom 12. August 2002 beantragt Martin Ruch:
"1. Aufhebung des Beschlusses (Schlussabstimmung) vom 17. Juni 2002 des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen betreffend die von der Spezialkommission vorgeschlagene Abstimmungsform bezüglich der Variante zu Art. 33 Abs. 1 lit. a wegen Verletzung der politischen Rechte (Art. 34 BV) und Missachtung der Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV) sowie wegen Verletzung individualrechtlicher Verfassungsgarantien.
2. Aufhebung des "Varianten-Beschlusses" des Grossen Rates wegen Verletzung von Art. 108 Abs. VI Kantonsverfassung und Verstoss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie.

3. Aufhebung des vom Grossen Rat gutgeheissenen Abstimmungsverfahrens, wenn die Stimmberechtigten in der Hauptvorlage einem Text zuzustimmen haben, den sie gar nicht wollen und gleichzeitig mit einem zweiten Stimmzettel diesen danach wieder ausser Kraft setzen können wegen "willkürlicher Rechtsanwendung" und Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) als auch wegen verfassungswidriger Beeinträchtigung der freien Willensbildung (Art. 34 Abs. 2 BV) sowie wegen Verletzung des Legalitätsgrundsatzes.

4. In Bezug auf die Volksabstimmung ist den Stimmberechtigten auf einem gesonderten Stimmzettel die Frage zu stellen welchen der beiden Texte (gegenwärtiger Stand [Status quo] oder Alternative) sie bevorzugen.

5. Im Interesse eines wirksamen Rechtsschutzes, d.h. um zu verhindern, dass die Ausserkraftsetzung verfassungswidriger Rechtsnormen in dem nachzusuchenden Urteil bezüglich Einhaltung von politischen Rechten als auch von verfassungsmässigen Rechten sowie die Gewährung des verfassungsgerichtlichen Schutzes illusorisch wird, ersucht der Beschwerdeführer nach Art. 94 OG und Art. 79 Abs. 1 lit. b BZP vorsorgliche Verfügungen zu treffen beziehungsweise den Anträgen aufschiebende - faktisch suspendierende - Wirkung zuzuerkennen."
   C.
   In seiner Vernehmlassung beantragt der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen, sowohl die Beschwerde als auch das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Der Beschwerdeführer ist im Kanton Schaffhausen stimmberechtigt und daher befugt, den Entscheid des Grossen Rates über die Vorbereitung der Volksabstimmung vom 22. September 2002 wegen Verletzung seines Stimmrechts anzufechten (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Dieser unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel (Art. 86 Abs. 1 OG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde, unter dem Vorbehalt gehörig begründeter Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; 125 I 492 E. 1b; 122 I 70 E. 1c), grundsätzlich einzutreten ist.
1.2 Nicht einzutreten ist allerdings auf die Beschwerde insoweit, als der Beschwerdeführer über die Aufhebung des angefochtenen Entscheids hinausgehende Anträge stellt, da die Stimmrechtsbeschwerde, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur ist (BGE 119 Ia 167 E. 1f S. 173).
1.3 Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts wird lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft (BGE 123 I 175 E. 2d/aa; 119 Ia 154 E. 2c, je mit Hinweisen).
2.
2.1 Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete, bisher ungeschriebene, neu in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Stimmrecht gibt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 125 I 441 E. 2a; 124 I 55 E. 2a; 121 I 138 E. 3).
2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, das vom Grossen Rat gewählte Abstimmungsprozedere erlaube es den Stimmberechtigten nicht, ihren Willen unverfälscht zum Ausdruck zu bringen. Es sei davon auszugehen, "dass zugleich sowohl die Gegner als auch die Befürworter der Neufassung von Art. 33 Abs. 1 lit. a der Hauptvorlage zuzustimmen haben. Wenn dem so ist, wird die Hauptvorlage einen grösseren Stimmenanteil auf sich vereinigen als die vom Grossen Rat bevorzugte und beschlossene Neufassung von Art. 33 Abs. 1 lit. a , die im zweiten Abstimmungsvorgang in der so genannten 'Variantenabstimmung' zur Beurteilung gelangt, weil die abgegebenen Stimmen für die Hauptvorlage im ersten Abstimmungsvorgang von Gegnern und Befürwortern der Alternative herrühren. Würden die Stimmberechtigten im zweiten Abstimmungsvorgang der Neufassung (Alternative) den Vorzug geben, so würde die erste, mehrheitlich angenommene Hauptvorlage zu einer sinnlosen Leerformel. Infolgedessen haben die Stimmberechtigten einer Verfassung zugestimmt, die absolut nicht ihrer Willensäusserung entspricht. Demzufolge steht dieses Vorgehen im Widerspruch zu Art. 34 Abs. 2 BV und ist schlechthin unhaltbar." Weiter würden durch dieses Vorgehen diejenigen Stimmbürger diskriminiert, welche sich ausschliesslich für die Hauptvorlage entschieden, was Art. 8 Abs. 2 BV verletze. Ferner verletze das Vorgehen die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV) und Art. 9 BV. In Wirklichkeit sei das gewählte Vorgehen ein abstimmungstaktischer Schachzug, der verhindere, dass sich die Stimmberechtigten unmissverständlich und klar für oder gegen eine der beiden konträren Regelungen entscheiden könne, was mit dem Grundsatz der Einheit der Materie nicht vereinbar sei. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Stimmberechtigten einerseits eine neue Verfassung annehmen sollten und in der gleichen Abstimmung mit einem zweiten Stimmzettel die Möglichkeit erhalten, eine der damit angenommenen Bestimmungen gleich wieder aufzuheben. Dieses Vorgehen widerspreche Sinn und Geist des Bundeszivilrechts (Art. 2 Abs. 1 ZGB) und verstosse daher auch gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts.
2.3 Der Beschwerdeführer erhebt verschiedene Rügen, die er nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise begründet. Das trifft z. B. auf den Vorwurf zu, der Grosse Rat habe rechtsstaatliche Grundsätze im Sinne von Art. 5 BV verletzt. Verschiedene Rügen sind zudem nicht einschlägig, wie etwa der Vorwurf, das Vorgehen des Grossen Rates verstosse gegen das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV oder gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, da das Abstimmungsprozedere mit Art. 2 Abs. 1 ZGB nicht vereinbar sei; das Bundeszivilrecht enthält keine Vorschriften über die Durchführung von kantonalen Abstimmungen. Soweit im Folgenden auf Ausführungen in der Beschwerdeschrift nicht eingegangen wird, enthalten sie keine substanziierten Verfassungsrügen oder gehen offensichtlich an der Sache vorbei.

Mit all diesen, teilweise weit hergeholten Argumenten, versucht der Beschwerdeführer indessen im Wesentlichen nur, seinen Haupteinwand zu stützen, wonach das gewählte Abstimmungsprozedere die einschlägige Vorschrift der geltenden kantonalen Verfassung - Art. 108 Abs. 6 der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 (KV) - verletze und die unverfälschte Stimmabgabe verhindere. Diese Rügen sind in der Stimmrechtsbeschwerde zulässig und im Folgenden zu prüfen.
3.
3.1 Nach Art. 108 Abs. 6 KV, welcher in der Volksabstimmung vom 6. April 1997 angenommen und am 15. Juni 1998 von der Bundesversammlung gewährleistet wurde, kann eine Verfassungsvorlage Varianten enthalten, über die "vorgängig oder gleichzeitig gesondert" abzustimmen ist. Mit dem angefochtenen Beschluss unterbreitet der Grosse Rat den Stimmberechtigten einerseits eine Verfassungsvorlage und anderseits in einer eigenen Abstimmungsfrage eine Variante zu einem Verfassungsartikel. Dieses Vorgehen entspricht offensichtlich der verfassungsrechtlichen Vorgabe, wonach eine Verfassungsvorlage Varianten enthalten kann, über die "gleichzeitig gesondert" abzustimmen ist. Der Beschwerdeführer tut denn auch nicht oder jedenfalls nicht in nachvollziehbarer Weise dar, weshalb das umstrittene Abstimmungsprozedere Art. 108 Abs. 6 KV verletzen könnte. Sollte der Beschwerdeführer diese Verfassungsbestimmung als solche anfechten wollen, so erwiese sich dies sowohl in zeitlicher als auch in anderer Hinsicht ohnehin als offensichtlich unzulässig. Auf diese Frage ist hier nicht weiter einzugehen (Vgl. im Übrigen Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A. Zürich 2001, N. 1028).
3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Stimmberechtigten könnten ihre Meinung nicht unverfälscht zum Ausdruck bringen, da die Befürworter der Variante gezwungen wären, zunächst für die Hauptvorlage - und damit für einen Verfassungstext, den sie gar nicht wollten - zu stimmen. Die Hauptvorlage würde dementsprechend die Stimmen sowohl ihrer Anhänger als auch der Befürworter der Variante und damit von vornherein mehr Stimmen auf sich vereinigen als die Variante, für welche nur deren Befürworter stimmen würden.

Das trifft zwar zu. Für die Hauptvorlage müssen all diejenigen stimmen, die die Verfassungsvorlage in einer der beiden Varianten annehmen wollen. Die Anhänger der Variante stimmen damit (zunächst) für einen Verfassungstext, den sie in einem Punkt - Art. 33 Abs. 1 lit. a - in dieser Form nicht befürworten. Sie können dies indessen in der gleichen Abstimmung korrigieren, indem sie in der Zusatzfrage für die Variante stimmen. Dieser Sachverhalt ist zwar nicht ganz einfach, wird indessen im Abstimmungsmagazin in verständlicher Form dargelegt, sodass für den Stimmbürger, der sich über die Vorlage mit dem bei jeder Abstimmung erforderlichen minimalen Aufwand informiert, kein Zweifel darüber bestehen kann, wie er abstimmen muss, um das von ihm gewünschte Resultat zu erreichen. Dass die Hauptvorlage bei diesem Vorgehen fast zwangsläufig mehr Stimmen auf sich vereinigen wird als die Variante, spielt, wie der Grosse Rat in der Vernehmlassung mit Recht vorbringt, keine Rolle, ist doch "die Variantenabstimmung effektiv eine Abstimmung für sich, bei welcher die Karten bezüglich Art. 33 Abs. 1 lit. a neu gemischt werden".

Dem Grossen Rat ist auch keineswegs entgangen, dass mit dem gewählten Vorgehen diejenigen Stimmbürger ihren Willen nicht restlos zum Tragen bringen können, die der neuen Verfassung nur unter dem Vorbehalt zustimmen können, dass sich die von ihnen bevorzugte Variante durchsetzt. Auch wenn die Variante den Stimmberechtigten nicht gleichzeitig, sondern erst nachträglich an einem zweiten Abstimmungstermin vorgelegt würde, müssten sich diese Stimmbürger überlegen, ob sie die Verfassungsvorlage nicht überhaupt ablehnen wollen, weil es auch bei einer gestaffelten Abstimmung offen ist, ob sich die Mehrheit der Stimmenden (am zweiten Abstimmungstermin) nicht doch für die (missliebige) Fassung von Art. 33 Abs. 1 lit. a entscheidet. Dies ist bei jeder Variantenabstimmung der Fall und unter dem Gesichtspunkt des Stimmrechts nur scheinbar problematisch, da die Stimmbürger bei einer Variantenabstimmung auf jeden Fall grössere demokratische Mitgestaltungsmöglichkeiten haben, als wenn der Grosse Rat die Verfassungsvorlage ohne Variante zur Abstimmung gebracht hätte.
4.
Die Stimmrechtsbeschwerde ist offensichtlich unbegründet (Art. 36a OG) und somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Praxisgemäss sind keine Kosten zu erheben.

Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht
im Verfahren nach Art. 36a OG:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Grossen Rat des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. September 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: