Municipal autonomy in zoning plan amendment reviewKI-generiert

{T 1/2}
1P.402/2002 /dxc

Urteil vom 13. Dezember 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Bundesrichter Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Tophinke.

Politische Gemeinde Wäldi, 8564 Hefenhausen,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Brauchli, Hermannstrasse 8, Postfach 28, 8570 Weinfelden,

gegen

Primarschulgemeinde Wäldi, 8564 Wäldi,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Hansjakob Zellweger, Kirchstrasse 1, Postfach 1022,
8580 Amriswil,
Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau,
8510 Frauenfeld Kant. Verwaltung,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, 8500 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.

Art. 50 BV (Zonenplanänderung)

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 22. Mai 2002)

Sachverhalt:
A.
Die 1995 gebildete Politische Gemeinde Wäldi (PG Wäldi) besteht aus den ehemaligen Ortsgemeinden Wäldi, Lipperswil, Sonterswil und Engwilen. Die PG Wäldi verfügt über ein am 28. April 1997 genehmigtes, neues Baureglement. Demgegenüber haben die Richt- und Zonenpläne der alten Ortsgemeinden nach wie vor Gültigkeit. Zur Zeit befindet sich die Richtplanung der neu gegründeten PG Wäldi in Revision.
B.
Am 12. Mai 2000 gelangte der Eigentümer der Parzelle Nr. 1005 im Gebiet "Chirchefeld", welches zur ehemaligen Ortsgemeinde Wäldi gehört, mit einem Umzonungsgesuch an die PG Wäldi. Die genannte Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und soll neu teilweise der Wohn- und Gewerbezone 2 (WG2) zugewiesen werden. Südlich dieser Parzelle ist der Gewerbebetrieb der Pneuhandelsfirma Rutschmann angesiedelt, welcher in der WG2 liegt. Nördlich des einzuzonenden Streifens der Parzelle Nr. 1005 befindet sich die in der Zone für öffentliche Bauten gelegene Schulanlage mit dem Primarschulhaus und den entsprechenden Aussenanlagen. Beabsichtigt ist die Einzonung eines Streifens von rund 30 x 80 m zwischen dem Schulhaus und dem bestehenden Gewerbebetrieb. Neben der Parzelle Nr. 1005 wäre auch die Parzelle Nr. 1193 in relativ geringem Umfang von der Umzonung betroffen. Grundsätzlich unbestritten ist, dass mit der Umzonung beabsichtigt wird, der Pneuhandelsfirma Rutschmann eine betriebliche Erweiterung zu ermöglichen. Zudem soll später auch noch ein Wohnhaus realisiert werden, wobei die Zufahrt parzellenintern von der Schulstrasse vorgesehen wäre.
C.
Die PG Wäldi legte vom 5. Januar bis zum 5. Februar 2001 eine dem Umzonungsgesuch entsprechende Zonenplanänderung auf. Während der Auflagefrist erhob die Primarschulgemeinde Wäldi (PSG Wäldi) dagegen Einsprache, welche mit Entscheid vom 3. April 2001 abgewiesen wurde. Am 20. April 2001 stimmte die Gemeindeversammlung der geplanten Umzonung zu. Einen hiergegen erhobenen Rekurs der PSG Wäldi wies das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU) am 20. November 2001 ab. Die PSG Wäldi beschwerte sich daraufhin beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Dieses hiess die Beschwerde am 22. Mai 2002 gut und hob den angefochtenen Entscheid des DBU auf.
D.
Mit Eingabe vom 9. August 2002 hat die PG Wäldi gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt Aufhebung des angefochtenen Entscheides und macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Gemeindeautonomie verletzt, das Bundesgesetz über die Raumplanung willkürlich angewendet und seine Prüfungsbefugnis überschritten.
Das DBU und das Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die PSG Wäldi beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

Am 20. November 2002 führte der Instruktionsrichter mit den Parteien eine Vorbereitungsverhandlung durch.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Verwaltungsgericht das Umzonungsverfahren abgeschlossen. Es handelt sich somit um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig ist (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 und 87 OG, Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]).
1.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Missachtung ihrer Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV). Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 128 I 136 E. 1.2 S. 139; 128 I 3 E. 1c S. 7, je mit Hinweisen). Da die Ortsplanung zu den hoheitlichen Befugnissen einer Gemeinde gehört, ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der Autonomiebeschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist mithin einzutreten.
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 136 E. 2.1 S. 140; 128 I 3 E. 2a S. 8, je mit Hinweisen).

Gemäss § 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 16. August 1995 (PBG/TG; RB 700) obliegt die Ortsplanung unter Vorbehalt der §§ 15 und 16 der Ortsgemeinde. Die Vorbehalte betreffen Zonen für Abfallanlagen sowie weitere Nutzungszonen, welche das Departement für Bau und Umwelt ausscheiden kann. Solche stehen im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion. Gemäss § 13 PBG/TG scheidet die Gemeinde im Zonenplan Bau- und Nichtbaugebiete aus, welche den im Einzelnen aufgeführten Nutzungszonen zugeordnet werden können. Unter Vorbehalt der gemäss § 32 Abs. 1 PBG/TG erforderlichen Genehmigung durch den Regierungsrat ist der Erlass des Zonenplans somit Sache der Gemeinden. Diesen kommt aufgrund des kantonalen Gesetzesrechts auf dem Gebiet der Ortsplanung daher Autonomie zu.
2.2 Die Politische Gemeinde Wäldi kann sich demzufolge in der vorliegenden Streitsache mittels Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Sie kann in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Behörden hätten die Tragweite eines Grundrechtes verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 128 I 136 E. 2.2 S. 140 f.; 128 I 3 E. 2b S. 9, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Tragweite eines Grundrechts verkannt, sondern beanstandet vielmehr eine willkürliche Anwendung von Raumplanungsrecht des Bundes. Das Bundesgericht beschränkt sich folglich auf eine Willkürprüfung.
3.
3.1 Im Rahmen der Nutzungsplanung haben sich die Planungsbehörden an den Zielen und Grundsätzen zu orientieren, die sich insbesondere aus Art. 1 und 3 sowie Art. 15 RPG wie auch aus dem kantonalen Recht ergeben. Eine Ausrichtung auf diese Ziele allein genügt allerdings nicht. Bei der Durchführung einer Planung müssen alle Interessen, seien es öffentliche oder private, beachtet werden. Neben den Planungsgrundsätzen sind auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen (BGE 124 II 391 E. 4 S. 395 f.; 119 Ia 362 E. 5a S. 372; 115 Ia 350 E. 3d S. 353; Art. 2 und 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]).
3.2 Das Verwaltungsgericht hob den Entscheid des DBU einerseits mit der Begründung auf, eine den Zielen und Planungsgrundsätzen entsprechende Planung werde vereitelt, wenn trotz offensichtlicher Konflikte zwischen verschiedenen raumrelevanten Interessen eine im Interesse eines Einzelnen liegende, einzelparzellenbezogene Teilrevision durchgeführt werde. Das Verwaltungsgericht erachtete die Raum- und Standortansprüche der Primarschulgemeinde, namentlich räumliche Erweiterungs- und gewisse Freihaltungsbedürfnisse derselben (Aussenanlagen, Pausenplatz), als ausgewiesen und hielt dafür, dass diese im öffentlichen Interesse liegenden Bedürfnisse bei der Teilrevision des Nutzungsplanes zu wenig berücksichtigt worden waren. Andererseits erwog das Verwaltungsgericht, die von der PG Wäldi aufgelegte Teilzonenplanrevision widerspreche offensichtlich den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes, welches bei Vorliegen veränderter Verhältnisse zwingend eine Revision sämtlicher davon betroffener Pläne verlange (Art. 21 Abs. 2 RPG). Im vorliegenden Fall - Zusammenschluss der vier Gemeinden im Jahr 1995 und damit Zuständigkeitswechsel für die Ortsplanung - sei eine umfassende Revision der gesamten Ortsplanung der neuen Gebietskörperschaft offensichtlich angezeigt. Dem könnte nur die Totalrevision der kommunalen Zonenplanung auf entsprechenden Grundlagen oder aber mindestens eine Teilrevision umfassend die ehemalige Ortsgemeinde - unter Berücksichtigung der raumrelevanten Interessen der ganzen PG Wäldi - gerecht werden.

Die Beschwerdeführerin beanstandet in erster Linie die zweite Begründung des Verwaltungsgerichts.
3.3 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Rechtsprechung lässt ausserdem geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 124 II 391 E. 4b S. 396; Bundesgerichtsurteil vom 9. August 1996 in ZBl 98/1997 S. 233 f. E. 4d/aa und bb).

Vorliegend braucht nicht entschieden zu werden, ob angesichts der veränderten Verhältnisse infolge des Gemeindezusammenschlusses untergeordnete Ergänzungen der Zonenpläne der alten Ortsgemeinden ohne Gesamtüberarbeitung der kommunalen Nutzungsplanung gegen Raumplanungsrecht (insb. Art. 21 Abs. 2 RPG) verstossen. Auch wenn die umstrittene Teilrevision des Zonenplanes des alten Ortsteils Wäldi aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles (bloss geringfügige Erweiterung des Baugebietes, Schliessung einer Planungs- und Baulücke, Verbindung zweier Zoneninseln, Übereinstimmung mit dem Richtplan) als zulässig zu erachten wäre, so müssten auch in diesem Fall die übrigen relevanten planerischen Gesichtspunkte und Interessen berücksichtigt werden (vgl. BGE 124 II 391 E. 4c S. 397).

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts trugen die Planungsbehörden bei der umstrittenen Zonenplanrevision den im öffentlichen Interesse liegenden räumlichen Erweiterungs- und Freihaltungsbedürfnissen der Primarschulgemeinde Wäldi zu wenig Rechnung. Die Beschwerdeführerin macht hiergegen namentlich geltend, mit der beschlossenen Umzonung werde weder eine allfällige Schulhauserweiterung verunmöglicht noch der Schulbetrieb beeinträchtigt. Rund um das Schulhaus bestünden heute grosse Grünflächen, die eine Erweiterung fast nach Belieben erlaubten. Sollte der Betrieb Rutschmann gegen Norden expandieren, könnte die Schulanlage im Bedarfsfall noch immer gegen Osten angemessen erweitert werden.

Auch das DBU erwähnte diese Erweiterungsoption nach Osten, ohne sich indessen mit der Immissionsproblematik von Schulbetrieben und deren Aussenanlagen näher zu befassen. Nordöstlich der Schulanlage stehen Wohnbauten, die von den mit einer allfälligen Osterweiterung der Schule verbundenen Lärmimmissionen besonders betroffen wären. Eine Erweiterung nach Osten liesse sich offensichtlich nicht problemlos realisieren. Indem das Verwaltungsgericht feststellte, dass bei der Interessenabwägung die Erweiterungs- und Freihaltungsbedürfnisse der Primarschulgemeinde zu wenig gewichtet worden waren, ist es nicht in Willkür verfallen und hat auch seine Prüfungsbefugnis nicht überschritten. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 124 I 247 E. 5 S. 250; 123 I 1 E. 4a S. 5, je mit Hinweisen). So verhält es sich hier nicht. Deshalb hat das Verwaltungsgericht die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt.
4. Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Gerichtskosten werden keine erhoben (Art. 156 Abs. 2 BV). Indessen hat die Beschwerdeführerin die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Amt für Raumplanung, dem Departement für Bau und Umwelt sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Dezember 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: