{T 1/2}
1P.348/2003 /sta
Urteil vom 4. November 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiber Störi.
Parteien
Herzog Werft AG Alpnachstad, Beschwerdeführerin, vertreten durch Leander Herzog, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Attilio R. Gadola,
gegen
Einwohnergemeinde Alpnach, 6055 Alpnach Dorf, vertreten durch den Einwohnergemeinderat Alpnach, 6055 Alpnach Dorf,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons Obwalden, Flüelistrasse 3, Postfach 1163,
6061 Sarnen 1,
Regierungsrat des Kantons Obwalden, Rathaus, Postfach, 6061 Sarnen 1, vertreten durch das Bau-
und Umweltdepartement des Kantons Obwalden, Flüelistrasse 3, Postfach 1163, 6061 Sarnen 1.
Gegenstand
Art. 8 Abs. 1, Art. 9, Art. 26 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 BV (Umzonung, Genehmigungsverfahren),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Obwalden vom 29. April 2003.
Sachverhalt:
A.
Auf Antrag der Herzog Werft AG, Alpnachstad, beschloss die Einwohnergemeindeversammlung Alpnach am 28. November 2002 die Umzonung einer Teilfläche der Parzelle Nr. 137, Vorderes Städerried, GB Alpnach, von der Zone öffentlicher Bauten, Anlagen und Werke in die Industrie- und Gewerbezone B.
Die umgezonte Teilfläche wurde anschliessend unter der Nr. 2252 abparzelliert und von der Herzog Werft AG käuflich erworben.
B.
In der Folge ersuchte der Einwohnergemeinderat Alpnach den Regierungsrat des Kantons Obwalden um Genehmigung der Umzonung. Der Regierungsrat genehmigte die fragliche Umzonung am 29. April 2003 "gestützt auf den Prüfbericht des Bau- und Umweltdepartementes vom 15. April 2003" (Disp.-Ziff. 1). Disp.-Ziff. 1 der Genehmigungsverfügung wurde am 8. Mai 2003 amtlich publiziert.
C.
Die Herzog Werft AG Alpnachstad hat am 6. Juni 2003 gegen den Genehmigungsentscheid vom 29. April 2003 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei insofern aufzuheben, als dort in verbindlicher Weise geregelt wurde, wie der Seeabstand nach Art. 40 Abs. 1 lit. e des kantonalen Baugesetzes vom 12. Juni 1994 (BauG) zu messen sei; evtl. sei der Genehmigungsentscheid insgesamt aufzuheben. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie weiterer verfassungsrechtlicher Garantien.
Der Einwohnergemeinderat Alpnach beantragt die Gutheissung der Beschwerde, der Regierungsrat (vertreten durch das Bau- und Umweltdepartement) deren Abweisung, soweit darauf überhaupt einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf eine staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (BGE 128 I 177 E. 1 mit Hinweis).
2.
Die Beschwerdeführerin wendet sich nicht gegen die Genehmigung der Umzonung, welche ihrem Wunsch entspricht. Sie beanstandet vielmehr, dass der Regierungsrat im Genehmigungsentscheid verbindlich geregelt habe, wie anlässlich der Überbauung des umgezonten Grundstücks der Seeabstand nach Art. 40 Abs. 1 lit. e BauG zu bemessen sei.
Der Regierungsrat macht demgegenüber geltend, die Erwägung 2.2 des Genehmigungsbeschlusses betreffend Messweise des Seeabstandes stelle keinen Hoheitsakt, insbesondere keine Verfügung dar, da keine konkrete Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt worden sei. Auf die Beschwerde sei daher nicht einzutreten.
2.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist gemäss Art. 84 Abs. 1 OG zulässig gegen kantonale Erlasse oder Verfügungen (Entscheide). Anfechtungsobjekt können nur kantonale Hoheitsakte bilden, welche die Rechtsbeziehungen des Bürgers zum Staat autoritativ festlegen, ihn namentlich verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten (BGE 126 I 250 E. 1a; 125 I 119 E. 2a, je mit Hinweisen).
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Genehmigungsentscheid unter Ziff. 2 der Erwägungen Folgendes ausgeführt:
"2.
Bei der Umsetzung sind die im Prüfbericht angeführten Massnahmen im Baubewilligungsverfahren zu berücksichtigen. Es handelt sich namentlich um folgende Punkte:
2.1
...
2.2
Für künftige Bauten ist der ordentliche Seeabstand nach Art. 40 Abs. 1 Bst. e Baugesetz von 10 m einzuhalten. Dabei ist dieser Abstand von der Grenze der Baulandparzelle zu messen, da die vom Einwohnergemeinderat Alpnach angeführte obere Böschungskante innerhalb des Seeareals liegt und für die Bemessung des Seeabstands deshalb nicht verwendet werden darf."
In Disp.-Ziff. 1 wird die Umzonung "gestützt auf den Prüfbericht des Bau- und Umweltdepartementes", indessen ohne einen Vermerk "im Sinne der Erwägungen" genehmigt.
Ausgehend von diesem Wortlaut ist es unsicher, ob der Regierungsrat hinsichtlich der Messweise des Seeabstands eine für den Grundeigentümer verbindliche Anordnung treffen wollte oder nicht. Der Wortlaut der Erwägung 2 lässt sich zwar so auffassen. Andererseits erwächst grundsätzlich nur das im Dispositiv Festgehaltene in Rechtskraft (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 696). Immerhin können Erwägungen an der Rechtskraft teilhaben, wenn das Dispositiv ausdrücklich darauf verweist oder wenn sich ein entsprechender Verweis sinngemäss zwingend ergibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 5). Fraglich erscheint vorliegend, ob mit dem Hinweis, dass die Genehmigung "gestützt auf den Prüfbericht des Bau- und Umweltdepartementes" erfolge, die Verbindlichkeit des Dispositivs auf die entsprechenden Erwägungen erstreckt werden sollte.
2.2 Gegen eine solche Auslegung des Genehmigungsentscheids sprechen verschiedene Umstände.
In erster Linie fehlt der Erwägung ein zwingender Bezug zur Genehmigungsfähigkeit der kommunalen Zonenplanänderung, deren Zulässigkeit auch nach den Erwägungen des Regierungsrates nicht davon abhängt, wie der Seeabstand gemessen wird. Vielmehr wird damit eine klassische bau(polizei)rechtliche Frage aufgegriffen, die verbindlich erst im Baubewilligungsverfahren zu klären ist. Damit liegt es nahe, die Erwägung 2.2 als Hinweis auf die Rechtslage bzw. als fallbezogene Weisung des Regierungsrats an die kommunale Baubehörde zu verstehen. Abgesehen von der hier nicht weiter zu erörternden Frage, ob der Regierungsrat gegenüber der kommunalen Baubehörde diesbezüglich weisungsbefugt ist oder sich zur Wahrung der kommunalen Autonomie nicht auf eine blosse Meinungsäusserung zu beschränken hat, weist eine allfällige Dienstanweisung nicht Verfügungscharakter auf, weil sie allein die untergeordnete Dienststelle bindet (BGE 121 II 473 E. 2b, siehe auch BGE 124 II 383; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 867; Kölz/ Häner, a.a.O., Rz. 500). Verfügungscharakter kommt somit erst der entsprechenden Anordnung im Baubewilligungsverfahren zu. Um unnötige Planungsaufwendungen zu vermeiden, könnte die Beschwerdeführerin über die Bemessung des Seeabstandes einen Vorentscheid im Sinne von Art. 23 Abs. 3 BauG erwirken.
Sodann fällt in Betracht, dass die Beschwerdeführerin am Genehmigungsverfahren in keiner Weise beteiligt wurde. Es darf angenommen werden, dass sich der Regierungsrat bewusst war, dass er eine gegenüber der Beschwerdeführerin wirksame Verfügung nicht ohne deren Mitwirkung hätte anordnen dürfen.
Schliesslich besteht auch sonst kein Grund, der Erwägung 2.2 des angefochtenen Entscheides eine die Beschwerdeführerin verpflichtende Verfügungswirkung beizumessen, nachdem der Regierungsrat selbst in der Beschwerdeantwort ausdrücklich bestätigt, dass es sich dabei nicht um eine Verfügung handle.
2.3 Somit ist auf die Beschwerde mangels eines zulässigen Anfechtungsobjektes nicht einzutreten.
3.
Selbst wenn dem Genehmigungsentscheid hinsichtlich der streitigen Frage Verfügungscharakter zukäme, so wäre auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der innerkantonale Rechtsmittelweg nicht ausgeschöpft wurde (Art. 86 Abs. 1 OG).
Gemäss Art. 61 Abs. 5 BauG ist auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht zulässig gegen Entscheide des Regierungsrates, wenn gegen den letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsentscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht gegeben ist (lit. a); gegen Genehmigungs- und Beschwerdeentscheide des Regierungsrates, die Quartierpläne, Baulinien, Landumlegungen sowie Planungszonen betreffen (lit. b); gegen alle übrigen Nutzungs- und Schutzplanungen, sofern übergeordnetes Bundes- oder Staatsvertragsrecht es verlangt und wenn der Beschwerdeführer auch zur staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht befugt ist (lit. c).
Gemäss Art. 33 Abs. 2 RPG sieht das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
Art. 61 Abs. 5 lit. c BauG ist unter anderem als Umsetzung von Art. 33 Abs. 2 RPG zu verstehen. Käme dem Genehmigungsentscheid des Regierungsrates die von der Beschwerdeführerin angenommene Bedeutung zu, so läge darin eine der Änderung des Zonenplans gleichzusetzende neue Anordnung, welche anzufechten die Beschwerdeführerin zuvor keine Gelegenheit hatte. Hierzu stünde ihr nach den erwähnten Vorschriften zunächst die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht zur Verfügung (vgl. auch Notker Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Sarnen 1994, S. 177, mit Hinweis auf LGVE 1991 11 Nr. 1; zur vergleichbaren Praxis im Kanton Zürich siehe RB 1994 Nr. 10 und 17 sowie Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.0. § 43 N. 12).
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde Alpnach sowie dem Bau- und Umweltdepartement und dem Regierungsrat des Kantons Obwalden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. November 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: