{T 0/2}
1P.317/2005 /ggs
Urteil vom 13. September 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer,
gegen
YA.________,
YB.________,
Beschwerdegegner,
Gemeinderat Büron, Bahnhofstrasse 10, Postfach 54, 6233 Büron,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht, Kostenauflage,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 20. April 2005.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Büron erteilte dem Ehepaar YA.________ und YB.________ am 5. Dezember 2003 die Baubewilligung für ein Einfamilienhaus auf der Parzelle Nr. 520, Grundbuch Büron. Das Bauprojekt war öffentlich aufgelegt und auf dem Grundstück ausgesteckt worden; vorgängig hatte die Gemeinde die benachbarten Grundeigentümer über das Baugesuch und die Aktenauflage persönlich benachrichtigt. Es waren keine Einsprachen eingegangen. Am 20. Februar 2004 bewilligte die Gemeinde eine Projektänderung; auch in diesem Verfahren waren keine Einsprachen erhoben worden. In der Folge wurde mit den Bauarbeiten begonnen.
B.
X.________, Eigentümer einer unmittelbar angrenzenden Parzelle, ersuchte die Gemeinde am 23. März 2004, auf dem nachbarlichen Grundstück Nr. 520 unverzüglich einen Baustopp anzuordnen; einen Tag zuvor hatte er mit seinem Anliegen bereits die kommunale Baukontrolle angegangen. Er machte geltend, die Aussteckung sei mangelhaft gewesen. So seien ein Erker im Erdgeschoss und ein darüber liegender, noch weiter ausragender Balkon im Gelände nicht markiert worden. Diese vorspringenden Bauteile würden seine Aussicht beeinträchtigen. Im nicht profilierten Bereich dürfe die Baute nicht erstellt werden.
Noch am 23. März 2004 lehnte der Gemeinderat das Rechtsbegehren ab; er auferlegte dem Gesuchsteller die amtlichen Kosten seines Entscheids in der Höhe von Fr. 1'775.50. Diese setzen sich aus einer Spruchgebühr von Fr. 600.-- sowie aus Auslagen von Fr. 1'175.50 zusammen. Die Auslagen stellen das Entgelt für die Tätigkeit der Baukontrolle dar. Dabei handelt es sich um ein privates Ingenieurbüro, das für die Gemeinde als Fachorgan in Bausachen wirkt und das die Angelegenheit zu Handen des Gemeinderats bearbeitet hat.
C.
Gegen den Entscheid der Gemeinde Büron beschwerte sich X.________ am 13. April 2004 beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Er beantragte nicht nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, sondern auch die Feststellung, dass die fragliche Aussteckung gegen § 191 des luzernischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG/LU; SRL Nr. 735) verstossen habe. Eventualiter sei ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen und allfällige Fristen seien wiederherzustellen.
Auf Gesuch des Beschwerdeführers wurde das Verfahren vom 19. April bis zum 30. Dezember 2004 sistiert. Inzwischen war das fragliche Einfamilienhaus fertig gestellt worden. Mit Urteil vom 20. April 2005 schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde als gegenstandslos ab, soweit damit sinngemäss der Erlass einer Baueinstellungsverfügung begehrt worden war. Im Übrigen wies es die Beschwerde kostenpflichtig ab, soweit es darauf eintrat.
D.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. Mai 2005 beantragt X.________ die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Er bringt mit Blick auf seinen Feststellungsantrag vor dem Verwaltungsgericht vor, das Gericht habe eine formelle Rechtsverweigerung begangen, indem es nicht darauf eingetreten sei. Gleichzeitig habe es dadurch gegen das Willkürverbot und das Rechtsgleichheitsgebot verstossen sowie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör und Vertrauensschutz verletzt. Ausserdem wendet er sich gegen die Bestätigung des kommunalen Kostenentscheids. In diesem Zusammenhang rügt er eine Verletzung des Legalitätsprinzips, des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips sowie wiederum des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots.
Die Gemeinde Büron ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf einen Antrag und verweist auf das angefochtene Urteil. Das Ehepaar Y.________ hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf eine staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (BGE 131 I 145 E. 2 S. 147; 129 I 302 E. 1 S. 305).
1.1 Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich und stützt sich auf kantonales Recht; dagegen steht im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG).
1.2 Das Urteil des Verwaltungsgerichts enthält im Lichte seiner Erwägungen vier Elemente:
Diese Vorbringen sind als appellatorisch zu würdigen. Um Willkür darzutun, hätte der Beschwerdeführer ausführen müssen, weshalb es nicht angehen könne, dass das Verwaltungsgericht ihn im kommunalen Verfahren als nicht obsiegend eingestuft hat. Deshalb kann auf die Willkürrüge im genannten Umfang nicht eingetreten werden (E. 1.5). Für die weitere Prüfung der Beschwerde ist somit davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht ihn zu Recht als Verursacher des kommunalen Entscheids im Sinne von § 198 Abs. 1 lit. a VRG/LU betrachtet und ihn einem nicht obsiegenden Einsprecher im Sinne von § 212 Abs. 2 PBG/LU gleichgestellt hat.
2.3 Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, die Gemeinde habe im Zeitpunkt der Einreichung seines Rechtsbegehrens bereits über alle entscheidwesentlichen Unterlagen verfügt, was er damals noch nicht gewusst habe. Die von ihm beantragten Abklärungen in dieser Sache seien für den gemeindlichen Entscheid vom 23. März 2004 nicht erforderlich gewesen; auch deshalb könne er nicht als Verursacher des Aufwands gelten, den die kommunale Baukontrolle hier betrieben habe. Damit spricht er sinngemäss in gerade noch genügender Weise die namentlich in § 212 Abs. 2 PBG/LU ausdrücklich verankerte Voraussetzung an, dass dem Abgabepflichtigen nur derjenige Aufwand belastet werden darf, den er verursacht hat.
Ob die verrechnete Tätigkeit der Baukontrollstelle hier notwendig war, hat das Verwaltungsgericht nicht ausdrücklich geprüft. Aus den Erwägungen des Gerichts ist zu schliessen, dass es die Notwendigkeit im Ergebnis bejaht hat. Dieser Würdigung kann beigepflichtet werden. Deshalb mag dahin gestellt bleiben, ob der Beschwerdeführer aufgrund der Mitwirkungspflicht im kantonalen Verfahren gehalten gewesen wäre, die Bestreitung des kommunalen Abklärungsaufwands in seiner Sache noch genauer darzutun. Der Beschwerdeführer hat es sich letztlich selbst zuzuschreiben, dass er in diesem Rahmen ein umfangreiches Tätigwerden der Baukontrolle wünschte, bevor er in die Akten Einsicht nahm. Es diente der Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die Gemeinde diesem Anliegen statt gab. Demzufolge wurde er auch zu Recht als Verursacher des ganzen damit verbundenen Aufwands eingestuft.
Die Baukontrollstelle hat bei der Bearbeitung der Angelegenheit gleichzeitig verschiedene, damit verbundene Rechtsfragen abgeklärt. Diese Abklärungen flossen in den Bericht der Baukontrolle zu Handen der Gemeinde ein, der als Grundlage für den Entscheid des Gemeinderats diente. Der Klärungsbedarf dieser Rechtsfragen ist, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, ebenfalls ausgewiesen.
3.
Unabhängig davon ist fraglich, ob die gesetzlichen Grundlagen genügen, um die Kosten für die Rechtsabklärungen dem Beschwerdeführer weiterzubelasten.
3.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann (BGE 128 I 317 E. 2.2.1 S. 320 f. mit Hinweisen).
Öffentliche Abgaben bedürfen daher einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche diese in den Grundzügen umschreibt. Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (BGE 130 I 113 E. 2.2 S. 116; 128 I 317 E. 2.2.1 S. 321). Das Bundesgericht prüft frei, ob die Delegationsnorm diesen Anforderungen entspricht (BGE 129 I 346 E. 5.1 S. 354).
Die Rechtsprechung hat diese Vorgaben für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Einer solchen Lockerung zugänglich sind grundsätzlich auch Vorschriften über Verfahrenskosten (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174). Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113 E. 2.2 S. 116 mit Hinweisen).
3.2 Nach § 193 Abs. 2 VRG/LU bestehen die amtlichen Kosten aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit (Spruchgebühren, Schreibgebühren, usw.), den Beweiskosten und andern Barauslagen der Behörde. Für das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden regelt der Regierungsrat das Nähere durch Verordnung (§ 194 Abs. 1 VRG/LU). Eine zusätzliche Kostenregelung auf Gesetzesstufe für planungs- und baurechtliche Verfahren enthält der bereits erwähnte § 212 PBG/LU. Danach erheben die Gemeinden für die Erfüllung ihrer baurechtlichen Aufgaben Gebühren (Abs. 1). Namentlich haben unterliegende Einsprecher, wie bereits erwähnt (E. 2.1) die amtlichen Kosten zu bezahlen (Abs. 2). Abs. 3 ermächtigt den Regierungsrat, nach den Grundsätzen von §§ 7 - 11 des Gebührengesetzes vom 14. September 1993 (SRL Nr. 680) eine Gebührenordnung zu erlassen. Gemäss § 212 Abs. 4 PBG/LU erlassen schliesslich die Gemeinden für die Bemessung der Gebühren, die für die Erfüllung ihrer planungs- und baurechtlichen Aufgaben zu erheben sind, eine Gebührenordnung.
3.3 Mit den Auslagen zur Begleichung der Rechnung der Baukontrollstelle sollen deren umstrittene Rechtsabklärungen abgegolten werden. Bei der Frage, ob die Kosten für ihre Rechtsabklärungen dem Beschwerdeführer zusätzlich zur Spruchgebühr weiterbelastet werden dürfen, geht es um die Regelung des Abgabegegenstands; im Vordergrund steht die Frage, ob § 193 Abs. 2 VRG/LU dafür eine hinreichende Grundlage abgibt.
3.4 Aus der Aufzählung der Kostenarten in § 193 Abs. 2 VRG/LU ergibt sich eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen den Kosten für die behördliche Tätigkeit und den übrigen Kosten (Beweiskosten sowie Barauslagen). Zu Recht bringt der Beschwerdeführer nicht vor, diese Differenzierung umschreibe den Gegenstand der Verwaltungsgebühr grundsätzlich zu wenig bestimmt. Wie sich aus dem Wortlaut der fraglichen Bestimmung ergibt, wird die behördliche Tätigkeit nicht notwendigerweise nur mit der Spruchgebühr abgegolten. Zusätzlich können weitere Kosten für die Vorbereitung und Ausfertigung, wie namentlich die Schreibgebühren verrechnet werden. Diese Offenheit in der gesetzlichen Umschreibung der Kosten für die behördliche Tätigkeit schadet der Bestimmtheit der Delegationsnorm nicht; der Bezugsrahmen ist insgesamt genügend abgesteckt.
3.5 Das Verwaltungsgericht erwähnt die Gebührenordnung in Art. 2 Abs. 1 Bau- und Zonenordnung für die Gemeinde Büron vom 16. März 1989 (BZO). Dort findet sich der Begriff der Drittkosten, unter den das Verwaltungsgericht die überwälzten Auslagen eingeordnet hat. Unter den Begriff der Drittkosten fallen nach dieser Bestimmung insbesondere Baugesuchsprüfung, Baukontrollen, Expertisen, Gutachten. Ob Art. 2 Abs. 1 BZO, der sich auf § 212 Abs. 4 PBG/LU stützt, eine genügende Grundlage für eine von § 193 Abs. 2 VRG/LU abweichende Regelung der Verfahrenskosten bildet, muss aber vorliegend nicht geprüft werden. Für den vorliegenden Zusammenhang steht der Gehalt der kommunalen Norm mit § 193 Abs. 2 VRG/LU im Einklang.
Die kommunale Bestimmung bringt zum Ausdruck, dass die Gemeinde Büron ein privates Ingenieurbüro als Fachorgan für die Baugesuchsprüfung und die Baukontrolle eingesetzt hat. Sie ist dazu nach § 44 Abs. 1 des luzernischen Gemeindegesetzes vom 4. Mai 2004 (SRL Nr. 150) befugt. Dieser externe Leistungserbringer hat im Rahmen seiner übertragenen Aufgaben baulichen wie baurechtlichen Fragen nachzugehen. Das Büro wurde entsprechend im vorliegenden Fall von der Gemeinde beauftragt, die Angelegenheit zu bearbeiten. Der Beschwerdeführer hat diesen Auftrag grundsätzlich offensichtlich gebilligt, hatte er sich doch vor seiner Eingabe an die Gemeinde direkt an dieses Büro gewendet.
Dem Beschwerdeführer ist zwar zuzugeben, dass die Bezeichnung "Baukontrolle" in diesem Zusammenhang den Aufgabenbereich des externen Büros verkürzt wiedergibt. Der Beschwerdeführer geht aber fehl, wenn er dessen Aufgabe auf ein Gutachtermandat für Tatsachenerhebungen reduzieren will bzw. wenn er beim Aufwand dieses externen Büros nur eigentliche Beweiskosten im Sinne von § 193 Abs. 2 VRG/LU zulassen will. Das Büro war an Stelle der Gemeindeverwaltung tätig, so dass seine Handlungen unter den Begriff der behördlichen Tätigkeit fallen. Dazu gehören auch Rechtsabklärungen im Hinblick auf die spätere Entscheidfindung durch den Gemeinderat (dazu E. 2.3).
3.6 Zusammengefasst lässt sich die Weiterbelastung des Aufwands für Rechtsabklärungen durch die externe Baukontrolle als Kosten der behördlichen Tätigkeit auf § 193 Abs. 2 VRG/LU stützen. Derartige Vorbereitungsarbeiten können nach dieser Bestimmung zusätzlich zur Spruchgebühr verrechnet werden. Ein Verstoss gegen das Legalitätsprinzip im Abgabenrecht liegt somit nicht vor.
4. Die Spruchgebühr (Fr. 600.--) und die Auslagen für die Baukontrolle (Fr. 1'175.50) machen insgesamt Fr. 1'775.50 aus. Die Summe ist nach Auffassung des Beschwerdeführers übersetzt; es verstosse gegen das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip, sie ihm zu überwälzen.
4.1 Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen).
Das Äquivalenzprinzip bildet die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbotes. Es bestimmt, dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (BGE 130 III 225 E. 2.3 S. 228; 128 I 46 E. 4a S. 52 f.).
4.2 Mit der Höhe der Spruchgebühr wie mit der Honorierung der Bemühungen der externen Baukontrolle wurde dem Beschwerdeführer der vollumfängliche Zeitaufwand verrechnet. Bei dieser Sachlage kommt eine Verletzung des Kostendeckungs- oder des Äquivalenzprinzips an sich nicht in Betracht, zumal der Beschwerdeführer die Höhe des dabei verrechneten Stundenansatzes nicht in Frage stellt.
4.3 Immerhin erfolgte mit der vollumfänglichen Überbindung der fallbezogenen Kosten auf den Beschwerdeführer eine uneingeschränkte Verursacherfinanzierung (dazu Isabelle Häner, Privatisierung staatlicher Ausgaben [Finanzierungsprivatisierung] unter verfassungsrechtlichen Aspekten, in: ZBl 102/2001 S. 423 ff., 428). Eine derart weitgehende finanzielle Belastung kann im Lichte des Äquivalenzprinzips problematisch sein, wenn der Wert der staatlichen Leistung bzw. Handlung nicht allein dem Abgabepflichtigen zugerechnet werden kann bzw. soweit es um die Wahrnehmung von öffentlichen oder ideellen Interessen geht (Häner, a.a.O., S. 440 f.). Hier hat der Beschwerdeführer das Verfahren durch seine Eingaben ausgelöst. Er kritisierte damit das Aussteckungsverfahren; dabei verfolgte er hauptsächlich private Eigentümerinteressen. Der Aufwand des kommunalen Entscheids ist daher allein dem Beschwerdeführer zuzurechnen; es ist nicht zu beanstanden, wenn er die ganzen dabei entstandenen amtlichen Kosten zu tragen hat.
5.
Die Spruchgebühr für die Bewilligung des nachbarlichen Bauprojekts hatte sich auf Fr. 500.-- belaufen. Der Beschwerdeführer beklagt eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV), weil die Spruchgebühr in seinem Falle auf Fr. 600.-- festgesetzt wurde. Es kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots hinreichend dartut (E. 1.5), denn die Rüge ist ohnehin unbegründet, wie im Folgenden aufzuzeigen ist.
Dem Verwaltungsgericht ist zuzustimmen, dass der Aufwand des Gemeinderats für die Baubewilligung einerseits und für den Entscheid über die Begehren des Beschwerdeführers anderseits nicht miteinander vergleichbar sind. Diese Einschätzung dürfte bereits in allgemeiner Weise für den unterschiedlichen Zeitbedarf bei der Behandlung von Baugesuchen und dagegen gerichteten Einsprachen gelten; es ist nicht ersichtlich, weshalb der Aufwand der Behörde für die nachbarliche Baubewilligung hier einen oberen Rahmen bilden soll. Der Beschwerdeführer hatte mit seiner Eingabe neue Rechtsfragen aufgeworfen, die nur teilweise unter Rückgriff auf die vorhandenen Baubewilligungsakten geprüft werden konnten. Das Gleichbehandlungsgebot wurde daher mit einer Spruchgebühr von Fr. 600.-- im vorliegenden Fall nicht verletzt.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 156 Abs. 1 OG). Da sich die Beschwerdegegner im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht vernehmen liessen, ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Büron und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. September 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: