Immediate demolition by substitution without prior warningKI-generiert

{T 0/2}
1P.312/2003/col
Arrêt du 14 juillet 2003
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
Les hoirs de feu A.________,
recourants,

contre

Commune de X.________,
intimée, représentée par Me Luke H. Gillon, avocat, boulevard de Pérolles 21, case postale 408,
1701 Fribourg,
Préfet du district de Z.________,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21,
case postale, 1762 Givisiez.

Objet
démolition par substitution sans sommation préalable,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 21 mars 2003.

Faits:
A.
Les hoirs de feu A.________ sont propriétaires de la parcelle n° xxx du registre foncier de la commune de X.________. Cette parcelle, sise en zone agricole, accueille une ferme comportant un logement, que G.________ et C.________ occupent avec leur mère, un rural et une remise.
Par décision du 1er octobre 1998, le Conseil communal de X.________ a ordonné aux membres de l'hoirie de feu A.________ de procéder à la démolition de la partie rurale de la ferme et de la remise attenante dans un délai de trente jours, pour des motifs de sécurité. Cette décision se fondait sur les conclusions concordantes de deux rapports d'expertise établis en décembre 1997. Elle a été confirmée par le Préfet du district de Z.________, le 24 février 1999, puis par le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après, le Tribunal administratif), au terme d'un arrêt rendu le 11 décembre 2000. Statuant le 10 avril 2001, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé par les hoirs de feu A.________ et leur a imparti un délai de deux mois dès la notification de l'arrêt, intervenue le 3 mai 2001, pour démolir la partie rurale et la remise de leur ferme, sous la menace d'une exécution par substitution.
Les propriétaires n'ayant pas donné suite à l'ordre de démolition dans le délai qui leur avait été fixé, la Commune de X.________ a mandaté l'entreprise O.________, pour procéder aux travaux de démolition. Ceux-ci ont débuté le 11 novembre 2002; le charpentier chargé de consolider la toiture de la partie habitable de la ferme a alors constaté que la charpente était délabrée et pourrie et qu'il était impossible de l'assainir. Le Conseil communal de X.________ a décidé de mettre en oeuvre un complément d'expertise portant sur la sécurité des structures porteuses de la partie habitable du bâtiment, qu'il a confié à J.________, ingénieur civil à Fribourg, auteur de l'une des deux expertises effectuées en décembre 1997. Dans son rapport, déposé le 18 novembre 2002, l'expert constate que la façade est de la partie habitation est bombée vers l'extérieur, probablement sous la pression du foin stocké à l'étage, et que la panne intermédiaire n'a plus de point d'appui à son extrémité est, des fils de fer torsadés servant à maintenir en équilibre les deux pans de toiture opposés. Il souligne quatre défauts qui font courir un grand danger pour tout l'édifice, une rupture à l'un de ces endroits pouvant provoquer la chute en cascade de plusieurs éléments. Il relève aussi que le pan nord du toit sur l'habitation est fortement affaissé et que son effondrement entraînerait immédiatement celui du pan sud, dont l'état paraît meilleur. En conclusion, il estime que la détérioration de l'ensemble de l'ossature en bois est trop avancée pour pouvoir envisager de la maintenir partiellement, que les éléments en maçonnerie ne peuvent subsister aux intempéries sans être couverts par une toiture et que la démolition complète de l'immeuble est irrémédiable.
Le Conseil communal de X.________ a pris acte de ce rapport dans sa séance du 18 novembre 2002 et a ordonné la démolition immédiate totale de la partie habitable de la ferme des hoirs de feu A.________ en vertu de l'art. 196 al. 1 let. d de la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC); étant donné l'urgence et la gravité de la situation, il a renoncé à impartir un délai aux propriétaires pour procéder aux travaux, conformément à l'art. 75 al. 2 du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative (CPJA), et il a confié l'exécution de cette décision à l'entreprise déjà mandatée pour démolir le rural. Le Préfet du district de Z.________ a confirmé cette décision au terme d'un arrêté prononcé le 16 décembre 2002.
Par arrêt du 21 mars 2003, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre cette décision par les membres de l'hoirie de feu A.________, après avoir vainement requis la production du rapport du charpentier professionnel auquel ces derniers disaient s'être adressés pour contester la nécessité d'une démolition. Il a estimé en substance que compte tenu du refus obstiné des propriétaires d'entreprendre des travaux aussi longtemps que leur terrain ne serait pas classé dans une zone à bâtir, la démolition totale du bâtiment était la seule solution raisonnable, conformément aux conclusions de l'expertise. Il a retenu qu'en raison du risque sérieux, imminent et concret d'effondrement de la toiture, les autorités communales pouvaient admettre la présence d'un péril en la demeure, au sens de l'art. 75 al. 2 CPJA, propre à justifier de renoncer à l'octroi d'un délai convenable d'exécution, selon l'art. 197 al. 1 LATeC; au demeurant, il a admis que la mise en oeuvre d'une exécution par équivalent sans sommation respectait pleinement cette disposition dans la mesure où les membres de l'hoirie de feu A.________ ont d'emblée annoncer ne pas vouloir exécuter l'ordre de démolition qui leur a été signifié. Il a écarté les autres griefs invoqués à l'encontre de la décision attaquée.
B.
Agissant par la voie du recours de droit public, les hoirs de feu A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils se plaignent à divers titres d'une constatation incomplète et arbitraire des faits pertinents, d'une application arbitraire du droit cantonal et d'une violation du principe de la proportionnalité.
Le Tribunal administratif, le Préfet du district de Z.________ et la Commune de X.________ concluent au rejet du recours.
C.
Par ordonnance du 19 juin 2003, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par les recourants.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Les hoirs de feu A.________ sont directement touchés par l'arrêt attaqué, qui ordonne la démolition immédiate par substitution de la partie habitable de la ferme, dont ils sont propriétaires; ils ont un intérêt personnel, actuel et juridiquement protégé à son annulation et, partant, qualité pour agir selon l'art. 88 OJ. Formé en temps utile contre une décision prise en dernière instance cantonale, le recours est recevable au regard des art. 86 al. 1 et 89 al. 1 OJ.
Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a pas à vérifier d'office si l'arrêt attaqué est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 128 III 50 consid. 1c p. 53/54 et la jurisprudence citée). Par ailleurs, dans un recours fondé sur l'art. 9 Cst., les recourants ne peuvent se contenter de critiquer l'arrêt attaqué, mais ils doivent au contraire préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposant sur aucun motif sérieux et objectif, apparaissant insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice (ATF 125 I 492 consid. 1b p. 495 et les arrêts cités). Enfin, lorsque la décision attaquée se fonde sur plusieurs motivations indépendantes, alternatives ou subsidiaires, toutes suffisantes, les recourants doivent, à peine d'irrecevabilité, démontrer que chacune d'entre elles violent leurs droits constitutionnels (art. 90 al. 1 let b OJ; ATF 121 I 1 consid. 5a p. 10; 121 IV 94 consid. 1b p. 95; 119 Ia 13 consid. 2 p. 16; 118 Ib 26 consid. 2b p. 28 et les arrêts cités; cf. aussi Jean-François Poudret, La pluralité de motivations, condition de recevabilité des recours au Tribunal fédéral ?, in: Le droit pénal et ses liens avec les autres branches du droit, Mélanges en l'honneur du Professeur Jean Gauthier, RDS 114/1996 p. 205 et les références citées).
2.
Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir constaté les faits pertinents de manière incomplète et arbitraire. Selon eux, l'expertise de l'ingénieur civil J.________ serait inapte à démontrer l'existence d'un réel danger et l'urgence d'une démolition de la partie habitable de leur ferme; en outre, le Tribunal administratif n'aurait entrepris aucune démarche visant à instruire ce point ou à refaire une expertise de l'immeuble, en violation de l'art. 45 CPJA, qui enjoint l'autorité de procéder d'office aux investigations nécessaires pour établir les faits pertinents, sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties.
2.1 La jurisprudence reconnaît au juge un important pouvoir d'appréciation dans la constatation des faits et leur appréciation, qui trouve sa limite dans l'interdiction de l'arbitraire (ATF 127 I 38 consid. 2a p. 41; 124 IV 86 consid. 2a p. 88; 120 Ia 31 consid. 2a p. 38; 118 Ia 28 consid. 1a p. 30; 116 Ia 85 consid. 2b p. 88 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'intervient en conséquence pour violation de l'art. 9 Cst. que si le juge a abusé de ce pouvoir, en particulier lorsqu'il admet ou nie un fait pertinent en se mettant en contradiction évidente avec les pièces et éléments du dossier, lorsqu'il méconnaît des preuves pertinentes ou qu'il n'en tient arbitrairement pas compte, lorsque les constatations de fait sont manifestement fausses ou encore lorsque l'appréciation des preuves se révèle insoutenable ou qu'elle heurte de façon grossière le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 129 I 49 consid. 4 p. 58; 128 I 81 consid. 2 p. 86; 124 IV 86 consid. 2a p. 88).
Concernant plus particulièrement l'appréciation du résultat d'une expertise, le juge n'est en principe pas lié par ce dernier, mais s'il entend s'en écarter, il doit motiver sa décision et ne saurait, sans motifs déterminants, substituer son appréciation à celle de l'expert, sous peine de verser dans l'arbitraire (ATF 129 I 49 consid. 4 p. 57/58; 128 I 81 consid. 2 p. 86; 122 V 157 consid. 1c p. 160; 119 Ib 254 consid. 8a p. 274; 118 Ia 144 consid. 1c p. 146/147 et les arrêts cités). Pour le surplus, comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser dans un arrêt rendu le 21 mars 1996 sur recours des hoirs de feu A.________ (arrêt 1P.695/1995), ces derniers ne peuvent tirer des règles cantonales de procédure aucun droit à la mise en oeuvre d'une expertise et, a fortiori, d'une nouvelle expertise. Dans le système de libre instruction des preuves organisé aux art. 45 ss CPJA, il appartient au juge qui dirige la procédure de dire quels sont les faits pertinents et d'administrer les preuves propres à les établir. Il peut ainsi renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsqu'il parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. art. 59 al. 2 CPJA). Ce refus d'instruire ne viole le droit de procédure cantonal que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire.
2.2 Contrairement aux allégués des recourants, l'expert mandaté par la Commune de X.________ ne s'est pas limité à constater une simple défectuosité de la panne intermédiaire de la toiture aisément réparable. Il a également souligné le risque d'effondrement du toit, lié au mauvais état du pan nord de la toiture et de la charpente; il a par ailleurs mis en évidence quatre points sensibles propres à entraîner la chute en cascade de plusieurs éléments de l'édifice en cas de rupture, pour finalement conclure que la démolition complète du bâtiment était irrémédiable. Cela étant, la question de savoir si l'expertise réalisée par l'ingénieur civil J.________ est apte à démontrer l'existence d'un réel danger et l'urgence d'une démolition ne relève pas de la constatation des faits, mais de leur appréciation. Le reproche fait à la cour cantonale d'avoir statué sur la base de constatations de fait incomplètes se confond en réalité avec le refus de procéder d'office à une seconde expertise que les recourants tiennent à tort pour arbitraire. Le Tribunal administratif n'avait en effet aucune raison de mettre en doute les constatations de l'expert quant à l'état de délabrement de la charpente, dans la mesure où elles venaient corroborer celles faites par le charpentier chargé de la consolider dans le cadre des travaux de démolition de la partie rurale de la ferme des recourants. Ces derniers ont certes fait état de l'avis divergent d'un charpentier professionnel qu'ils ont consulté et qui leur aurait fourni deux devis, l'un pour la réparation de la toiture, l'autre pour la rénovation de l'immeuble; ils n'ont cependant pas produit cette pièce, malgré une invitation en ce sens. Ils ne prétendent pas que le délai imparti par le Juge délégué aurait été trop court pour ce faire; ils ont au contraire clairement renoncé à produire ce document parce qu'ils n'entendaient pas effectuer de travaux de réparation ou de remise en état sur leur bâtiment avant de savoir si celui-ci serait colloqué dans une zone à bâtir dans le cadre de la modification de la planification communale en cours. Dans ces conditions, ils ne sauraient se plaindre du fait que le Tribunal administratif a considéré l'avis exprimé par le charpentier consulté par les recourants comme de simples allégués de fait (cf. ATF 127 I 73 consid. 3f/bb p. 82) insuffisants à l'emporter sur l'expertise de l'ingénieur civil J.________ et à justifier la mise en oeuvre d'office d'une nouvelle expertise.
3.
3.1 L'ordre de démolir sans délai une construction menaçant ruine ou présentant un danger pour la sécurité de ses occupants et du public en général porte une atteinte grave au droit de propriété qui n'est conforme à l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base légale claire, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; pour la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 22ter aCst., ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 124 II 538 consid. 2a p. 540; 121 I 117 consid. 3b p. 120; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité suppose que des dispositions limitant le droit de propriété soient aptes à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui aille au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24, 173 consid. 5; 126 I 112 consid. 5b p. 119/120, 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
3.2 L'ordre de démolition litigieux trouve sa base légale à l'art. 196 al. 1 let. d LATeC, qui permet au conseil communal d'ordonner à un propriétaire de consolider, réparer, assainir ou, le cas échéant, de démolir un bâtiment menaçant ruine, délabré ou insalubre, lorsque des raisons de sécurité, de salubrité, d'esthétique ou de protection des biens culturels ou naturels l'exigent. La démolition d'un bâtiment présentant un danger pour la sécurité de ses occupants et du public en général répond à un intérêt public évident. Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas. Ils tiennent en revanche l'ordre de démolition qui leur a été signifié pour disproportionné. Selon eux, une telle mesure ne serait pas nécessaire au vu des démarches qu'ils ont entreprises afin de réparer leur bâtiment et des mesures ordonnées par la Commune de X.________ pour interdire l'accès à la partie rurale de leur ferme et à ses abords directs; à tout le moins, la cour cantonale aurait dû y renoncer jusqu'à droit connu sur la procédure de planification actuellement en cours qui permettrait d'affecter leur parcelle à la zone à bâtir.
L'expert a clairement mis en évidence l'état de délabrement de la charpente et du pan nord du toit et le risque d'effondrement de la toiture qui en résultait. Les recourants ne critiquent nullement ce point, mais ils le tiennent pour insuffisant à justifier une démolition totale de leur ferme, au motif que l'état de délabrement de la partie habitable ne concernerait pas, aux dires de l'expert, les éléments de maçonnerie, sous réserve d'un mur bombé en façade est; le Tribunal administratif n'a pas ignoré ce fait; il a toutefois exclu, pour des raisons de sécurité et d'esthétique, de tolérer une construction à moitié démolie, recouverte de bâches ou d'autres moyens de fortune, jusqu'à un hypothétique classement de la parcelle des hoirs de feu A.________ en zone à bâtir, dès lors que ces derniers n'entendaient entreprendre aucun travail dans l'intervalle. Les recourants ne critiquent nullement cette motivation et ne prétendent pas qu'elle serait impropre à justifier la démolition intégrale de leur immeuble, au regard des critères fixés par l'art. 196 al. 1 LATeC; il est douteux que leur recours réponde aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Peu importe en définitive, car l'arrêt attaqué échappe de toute manière au grief d'arbitraire. Une démolition limitée à la charpente et à la toiture de la partie habitable de la ferme des recourants serait certes envisageable d'un point de vue technique, mais elle ne pourrait être admise pour les motifs d'esthétique et de sécurité invoqués par la cour cantonale, dès lors que les recourants n'ont donné aucune indication sur les démarches entreprises qui permettrait d'admettre que leur parcelle serait colloquée à court terme en zone à bâtir et qu'ils excluent dans l'intervalle toute mesure de restauration ou de réhabilitation de leur immeuble. Quant aux mesures prises par la Commune de X.________ pour interdire l'accès à l'immeuble, sous la forme de panneaux d'interdiction, elles ne sont pas adéquates pour assurer une sécurité absolue du public à moyen ou long terme et éviter qu'une personne, en particulier un enfant, ne pénètre à l'intérieur de la ferme ou dans ses abords immédiats, dès lors qu'elles ne sont accompagnées d'aucune mesure de surveillance.
4.
Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir violé l'art. 197 al. 1 LATeC en ordonnant la démolition immédiate par substitution de la partie habitable de leur ferme, sans leur avoir fixé de délai pour s'exécuter.
En l'absence d'une disposition expresse de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions l'autorisant à ordonner l'évacuation immédiate de l'immeuble pour des raisons de sécurité, la Commune de X.________ s'est fondée sur l'art. 75 al. 2 CPJA qui permet à l'autorité administrative de renoncer à un avertissement avant de recourir à un moyen de contrainte, en cas de péril en la demeure. Le Tribunal administratif a admis ce mode de faire, après avoir constaté l'existence d'une lacune dans la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions. Les recourants ne cherchent pas à démontrer en quoi l'application de l'art. 75 al. 2 CPJA serait insoutenable, mais se bornent à se plaindre d'une application arbitraire de l'art. 197 al. 1 LATeC. Il est douteux que le recours satisfasse sur ce point aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Peu importe en définitive; la jurisprudence admet en effet que l'autorité puisse faire procéder à l'exécution par équivalent sans sommation préalable, s'il y a péril en la demeure ou lorsqu'il apparaît d'emblée que le débiteur ne voudra pas - ou ne pourra plus - exécuter lui-même son obligation dans un délai raisonnable; dans ces deux cas, l'autorité peut agir immédiatement sans perdre le droit d'exiger du débiteur le remboursement des frais (arrêt 1P.242/1997 du 23 juin 1997, consid. 1a paru à la ZBl 99/1998 p. 138; ATF 105 Ib 343 consid. 4b p. 345/346 et les références citées; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zurich, 2ème éd., Zurich 1999, ch. 21 ad § 30, p. 531/532). La condition du péril en la demeure est remplie dès qu'un bien ou un intérêt juridiquement protégé est soumis à un danger sérieux et pressant qui ne peut être écarté au terme d'une procédure ordinaire (Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, thèse Zurich 1998, ch. 6.3.3, p. 227; Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, DEP 1995 p. 373/374). Or, la Commune de X.________, puis le Préfet et la cour cantonale pouvaient sans arbitraire admettre la présence d'une telle situation en l'espèce au regard du rapport d'expertise relevant le danger d'effondrement permanent de la toiture.
La cour cantonale a également justifié l'intervention immédiate sans sommation préalable par le refus anticipé des recourants de se soumettre à un éventuel ordre de démolition. La jurisprudence admet en effet que l'autorité renonce à la procédure ordinaire prévue à l'art. 197 al. 1 LATeC même en l'absence de danger imminent lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé n'obtempérera pas à un ordre de démolition parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté nécessaires (ATF 105 Ib 343 consid. 4b p. 345/346; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295 consid. 3a p. 302). Or, les recourants n'attaquent nullement cet aspect de la décision, comme il leur appartenait de faire à peine d'irrecevabilité pour répondre aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ en matière de double motivation (cf. ATF 121 I 1 consid. 5a précité). Quoi qu'il en soit, l'arrêt attaqué est de toute manière exempt d'arbitraire sur ce point. Les recourants ont en effet clairement indiqué qu'ils n'entreprendraient aucune réparation ou remise en état avant de connaître l'issue de la procédure de planification en cours concernant leur parcelle. Par ailleurs, ils n'ont pas obtempéré à l'ordre de démolition de la partie rurale de leur ferme et de la remise attenante dans le délai imparti par l'arrêt du Tribunal fédéral du 10 avril 2001, en faisant obstruction à l'intervention des personnes mandatées par la Commune de X.________ pour procéder à l'exécution des travaux à leur place. Dans ces circonstances, l'autorité pouvait sans arbitraire admettre que la fixation d'un délai pour démolir la partie habitable de l'immeuble serait inutile en raison du comportement des recourants.
5.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1 OJ). Ces derniers verseront, solidairement entre eux, une indemnité de dépens à la Commune de X.________, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1 et 7 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 1'000 fr. est allouée à la Commune de X.________ à titre de dépens, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants, au mandataire de la Commune de X.________, au Préfet du district de Z.________ et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 14 juillet 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: