{T 1/2}
1P.192/2003 /sta
Urteil vom 27. Mai 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiber Störi.
Parteien
gegen
Kantonsrat des Kantons Appenzell A.Rh., Regierungsgebäude, 9102 Herisau.
Gegenstand
Projekt Umfahrung; Projektierungskredit Auflageprojekt,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss
des Kantonsrats des Kantons Appenzell A.Rh. vom 17. Februar 2003.
Sachverhalt:
A.
Der Kantonsrat von Appenzell Ausserrhoden stimmte am 17. Februar 2003 dem "Kredit für die Weiterprojektierung der Umfahrung Herisau im Abschnitt Wachtenegg Herisau bis Mooshalde/Scheidweg, Waldstatt, zur Auflagereife über Fr. 1'240'000.-- zu Lasten der Investitionsrechnung im Strassenbau" zu. Der Beschluss wurde im Amtsblatt vom 19. Februar 2003 veröffentlicht.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts beantragen Regula Amman, George und Els Schröder, René Städler sowie Rainer Paul, diesen Beschluss aufzuheben und den Kantons- und Regierungsrat anzuweisen, eine Grundsatzabstimmung bezüglich der Umfahrung Herisau und eine Volksabstimmung über die Projektierungskredite betreffend die Umfahrung Herisau anzuordnen. Ausserdem ersuchen sie, ihrer Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und den Regierungsrat vorsorglich anzuweisen, die Projektierungsarbeiten während des bundesgerichtlichen Verfahrens einzustellen.
Sie machen im Wesentlichen geltend, die Gesamtkosten für die Umfahrung Herisau würden auf circa 336 Mio. Franken veranschlagt; ein Projekt dieser Grössenordnung sei für den kleinen Kanton Appenzell A.Rh. völlig aussergewöhnlich, weshalb es nach Art. 60 Abs. 1 lit. d der Kantonsverfassung vom 30. April 1995 (KV) zunächst den Stimmberechtigten zu einem Grundsatzbeschluss hätte vorgelegt werden müssen. Zudem wären auch unter dem Gesichtspunkt der Finanzkompetenzen die Stimmberechtigten, nicht der Kantonsrat, für den Kreditbeschluss vom 17. Februar 2003 zuständig gewesen: der Kantonsrat habe bereits am 4. Dezember 2000 einen Kredit von 2,8 Mio. Franken für die Vorprojektierung der Umfahrung Herisau bewilligt. Zusammen mit dem hier angefochtenen Kredit für deren Weiterprojektierung von 1,24 Mio. Franken ergäbe sich eine Projektierungskreditsumme von 4,04 Franken, welche nicht mehr in der Zuständigkeit des Kantonsrats, sondern derjenigen der Stimmberechtigten liege.
C.
Der Kantonsrat beantragt in der Vernehmlassung, das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen und legt dar, dass sich bei summarischer Prüfung der Beschwerde ergeben habe, dass sie mit Bestimmtheit unbegründet und daher abzuweisen sei.
Auf die Einholung weiterer Vernehmlassungen wurde verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerdeführer machen geltend, der Kantonsrat habe ihr Stimmrecht verletzt, indem er den angefochtenen Kreditbeschluss anstelle der dafür zuständigen Stimmberechtigten gefällt habe. Diese Rüge ist mit Stimmrechtsbeschwerde zu erheben (ZBl 95/1994 S. 228 E. 1; vgl. auch ZBl 95/1994 S. 222 E. 1a; BGE 118 Ia 184 E. 1a; 113 Ia 388 E. 1b). Als Stimmbürger des Kantons Appenzell A.Rh. sind die Beschwerdeführer zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ohne weiteres legitimiert (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
1.2 Die gesetzlichen Anforderungen an die Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde gelten indessen auch für die Stimmrechtsbeschwerde. Das Bundesgericht prüft in diesem Verfahren nur in der Beschwerdeschrift erhobene, detailliert begründete und soweit möglich belegte Rügen. Die Beschwerdeführer müssen den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt gerügten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 334 E. 1b, 357 E. 2d; 114 Ia 395 E. 4).
2.
2.1 Nach Art. 60 Abs. 1 lit. d KV entscheiden die Stimmberechtigten über "Grundsatzbeschlüsse". Nach der Definition der Verfassungskommission gelten als solche "für Parlament, Regierung und Verwaltung bindende Beschlüsse, die dazu dienen, im frühen Stadium der Erarbeitung einer Vorlage ausschlaggebende Weichen zu stellen". Als Beispiel wird die Kantonalisierung der Spitäler angeführt. Diese wurde zunächst im Grundsatz beschlossen, worauf anschliessend die entsprechenden Gesetzesvorlagen ausgearbeitet wurden (Jörg Schoch, Leitfaden durch die Ausserrhodische Kantonsverfassung vom 30. April 1995, Herisau 1996, Rz. 5 zu Art. 60 KV).
2.2 Nach Art. 51 Abs. 1 lit. b KV i.V.m. Art. 51 Abs. 2 und Art. 60 Abs. 1 lit. d KV können 300 Stimmberechtigte mit einer Volksinitiative verlangen, dass den Stimmberechtigten ein Grundsatzbeschluss über die Inangriffnahme eines bestimmten Projektes zur Abstimmung vorzulegen sei. Eine Bestimmung, welche Regierungs- und Kantonsrat verpflichten würde, den Stimmberechtigten unter bestimmten Umständen von sich aus einen Grundsatzbeschluss zur Abstimmung vorzulegen, findet sich weder in der Kantonsverfassung noch im Gesetz über die politischen Rechte vom 24. April 1988. Die Beschwerdeführer legen denn auch nicht dar, aus welcher Rechtsgrundlage sich eine derartige Verpflichtung ableiten liesse und kommen damit ihrer Substanziierungspflicht gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht nach. Es ist höchst fraglich, ob Regierungs- und Kantonsrat überhaupt je verpflichtet sind, den Stimmberechtigten von sich aus einen Grundsatzbeschluss vorzulegen, mit der Folge, dass im Unterlassungsfall einzelne behördliche Akte wie der Beschluss eines Projektierungskredits wegen Verletzung des Stimmrechts angefochten werden könnten. Dies kann hier indessen offen bleiben.
Selbst wenn man nämlich davon ausgehen würde, dass Regierungs- und Kantonsrat gehalten gewesen wären, vor der Inangriffnahme des Grossprojektes "Umfahrung Herisau" einen Grundsatzbeschluss der Stimmberechtigten einzuholen, so wurde das Projekt jedenfalls ohne einen solchen für die Stimmberechtigten erkennbar mit dem Projektierungskredit vom 4. Dezember 2000 begonnen. Es ist nicht ersichtlich, und die Beschwerdeführer legen dies auch nicht dar (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), weshalb sie befugt sein sollen, das (angeblich unzulässige) Fehlen des Grundsatzbeschlusses und die dadurch bewirkte (angebliche) Verletzung ihres Stimmrechts mit einer Beschwerde gegen einen über zwei Jahre danach vom Kantonsrat gesprochenen Nachtragskredit geltend zu machen. Es kann jedenfalls nicht der Sinn der kantonalen Stimmrechtsregelung sein, diese Rüge in einer Beschwerde gegen einen Nachtragskredit zuzulassen, sie wäre offenkundig verspätet.
3.
3.1 Nach Art. 60 Abs. 1 lit. e i.V.m. Art. 76 Abs. 2 lit. a KV sind die Stimmberechtigten unter dem Vorbehalt abweichender gesetzlicher Bestimmungen zuständig für neue einmalige Ausgaben für den gleichen Gegenstand, die 5 % einer Steuereinheit übersteigen, was nach übereinstimmender Darstellung der Beschwerdeführer und des Kantonsrates zurzeit 2,5 Mio. Franken entspricht. Beide sind sich ebenfalls darin einig, dass das Gesetz über die Investitionsrechnung für den Strassenbau vom 28. April 1974 in seinem Art. 4 für den Bau von Staatsstrassen die Finanzkompetenzen abweichend regelt. Danach fasst der Kantonsrat auf Antrag des Regierungsrates die Kreditbeschlüsse für die Ausführung der einzelnen Projekte, vorbehältlich der Zuständigkeit der Stimmberechtigten für Beträge ab 2,5 Mio. Franken. Für zeitlich dringliche Projekte ist der Kantonsrat abschliessend zuständig, für zeitlich dringliche Projekte bis 400'000 Franken der Regierungsrat. Einigkeit herrscht überdies darin, dass die Finanzkompetenz des Kantonsrates in dieser Materie bauteuerungsbereinigt zurzeit 3,7 Mio. Franken beträgt.
3.2 Die Beschwerdeführer setzen voraus, dass für die Bestimmung der Finanzkompetenz für den angefochtenen Kreditbeschluss in der Höhe von 1,24 Mio. Franken der am 4. Dezember 2000 für die Vorprojektierung gesprochene Kredit von 2,8 Mio. Franken hinzuzuzählen ist. Sie kommen dementsprechend zum Schluss, die massgebende Kreditsumme betrage 4,04 Mio. Franken, weshalb für den Beschluss darüber die Stimmberechtigten, nicht der Kantonsrat zuständig gewesen wäre. Sie begründen dies damit, dass die Finanzkompetenzen nicht durch die Aufteilung von Kreditvorlagen umgangen werden dürften. Dies trifft an sich zu, die Finanzkompetenzen der Stimmberechtigten dürfen selbstverständlich nicht dadurch ausgehöhlt werden, dass ein Kredit, welcher ihnen seiner Höhe wegen vorgelegt werden müsste, vom Kantonsrat aufgeteilt und in zwei oder mehreren Malen in eigener Kompetenz beschlossen würde.
Ein Zusatzkredit ist indessen nach Art. 30 Abs. 3 des Finanzhaushaltgesetzes vom 30. April 1995 hinsichtlich der Finanzkompetenzen als selbständiger Kredit zu behandeln. Deshalb brauchte der Kantonsrat den zuerst gesprochenen Kredit von 2,8 Mio. Franken nicht zu berücksichtigen und konnte den angefochtenen Kreditbeschluss in eigener Kompetenz fällen. Die Beschwerdeführer werfen dem Kantonsrat nicht vor, die nicht in seiner Ausgabenkompetenz liegenden Projektierungskosten rechtsmissbräuchlich aufgeteilt zu haben, um sie nicht den Stimmberechtigten vorlegen zu müssen. Sie gestehen ihm im Gegenteil ausdrücklich zu, dass er beim ersten Kreditbeschluss über 2,8 Mio. Franken in guten Treuen davon ausgehen konnte, dass damit die gesamten Projektkosten gedeckt würden. Erst im Nachhinein hat sich offensichtlich herausgestellt, dass dieser Kredit nicht ausreichte, weshalb der Kantonsrat den vorliegend umstrittenen Zusatzkredit beschloss. Die Rüge, er habe das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt, ist daher unbegründet.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Praxisgemäss sind bei einer Stimmrechtsbeschwerde keine Kosten zu erheben. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht
im Verfahren nach Art. 36a OG:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Kantonsrat des Kantons Appenzell A.Rh. schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: