1P.179/2005

{T 0/2}
1P.179/2005 /ggs

Urteil vom 22. Juni 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Härri.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas R. Jawurek,

gegen

Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement Graubünden, Hofgraben 5, 7001 Chur,
Kantonsgericht von Graubünden, Kantonsgerichtsausschuss, Poststrasse 14, 7002 Chur.

Gegenstand
Strafrechtliche Verurteilung wegen Widerhandlung gegen das kantonale Gesundheitsgesetz,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
von Graubünden, Kantonsgerichtsausschuss, vom 14. Dezember 2004.

Sachverhalt:
A.
Am 11. November 2002 ersuchte X.________ das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement Graubünden (im Folgenden: Departement) um Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen Ausübung der klassischen Homöopathie im Kanton Graubünden, da er bereits seit 1996 selbständig als diplomierter Homöopath mit eigener Praxis in Y.________ tätig sei.

Am 19. Mai 2004 wies das Departement das Gesuch ab. Es erwog, mit dem Urteil des Bundesgerichtes 2P.306/2001 vom 17. Mai 2002 (publ. in: Pra. 91/2002 Nr. 145 S. 783 ff. und ZBl 104/2003 S. 322 ff.) sei die Ausübung der Homöopathie nicht einer eigenständigen Bewilligungspflicht unterstellt, sondern im Rahmen der Zulassung als Naturheilpraktiker die Erteilung einer Teilbewilligung vorgegeben worden. Der Kanton Graubünden sei dem bundesgerichtlichen Urteil mit dem Erlass der auf den 1. Oktober 2003 in Kraft getretenen Teilrevision der kantonalen Verordnung vom 17. Dezember 1996 über die Prüfung der Naturheilpraktiker (Prüfungsverordnung; Bündner Rechtsbuch 500.020) nachgekommen und habe das Zulassungsverfahren, nämlich das Ablegen der gesamten Naturheilpraktikerprüfung, dahin geändert, dass für die klar abgrenzbaren Berufsbilder wie Akupunktur, Homöopathie und Phytotherapie, eine fachspezifische Teilprüfung eingeführt worden sei. Auf Ersuchen des Departements, X.________ möge mitteilen, ob sein Gesuch vom 11. November 2002 als Anmeldung für die nächste Homöopathie-Prüfung gelte, habe er mit Eingabe vom 8. März 2004 bekannt gegeben, es sei ihm unzumutbar, sich während des hängigen Bewilligungsverfahrens zur Prüfung anzumelden. Angesichts dieser Stellungnahme ging das Departement davon aus, dass kein Zulassungsgesuch von X.________ zur Prüfung vorliege, womit sich dieser weder zur Prüfung angemeldet, geschweige denn diese mit Erfolg absolviert habe. Die Voraussetzungen zur Erteilung der Bewilligung fehlten daher.

Mit Schreiben vom 16. August 2004 gab das Departement X.________ Gelegenheit, zum Vorhalt Stellung zu nehmen, er habe ohne entsprechende Bewilligung die Homöopathie ausgeübt und seine Tätigkeit im "TwixTel" unter den Rubriken "Naturheilkunde" und "Homöopathie" als diplomierter Homöopath SHI mit Praxis für Klassische Homöopathie, Y.________, angekündigt; es stelle sich die Frage des Verstosses gegen die kantonale Verordnung vom 28. Januar 1997 über die Ausübung von Berufen des Gesundheitswesens (VO ABG; Bündner Rechtsbuch 500.010).
In seiner Stellungnahme vom 17. September 2004 führte X.________ zunächst aus, er werde sich der im Frühjahr 2005 stattfindenden kantonalen Prüfung für Homöopathie unterziehen, und ersuchte um Zustellung der Anmeldungs- und Prüfungsunterlagen. Hinsichtlich des Strafverfahrens beantragte er, davon sei abzusehen. Er habe nicht einfach "wild" praktiziert, sondern sich um den gesetzeskonformen Erhalt einer Bewilligung für die Ausübung der klassischen Homöopathie bemüht.
B.
Mit Strafverfügung vom 26. Oktober 2004 erkannte das Departement X.________ der vorsätzlichen Widerhandlung gegen Art. 3 und 9 VO ABG schuldig und büsste ihn mit Fr. 6'000.--. Überdies untersagte es ihm unter Hinweis auf Art. 292 StGB mit sofortiger Wirkung, ohne Bewilligung Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 VO ABG auszuüben oder diese im Sinne von Art. 9 VO ABG anzukündigen.

Das Departement erwog, gemäss Art. 3 VO ABG bedürfe die Behandlung von Krankheiten, Verletzungen, Behinderungen oder sonstiger gesundheitlicher Störungen auf eigene Rechnung oder in fachlicher Verantwortung auf Rechnung eines andern einer Bewilligung zur Berufsausübung. Es sei unbestritten, dass X.________ seit 1996 eine selbständige Tätigkeit als Homöopath mit Praxis in Y.________ ausübe. Die Ausübung der Homöopathie sei eine bewilligungspflichtige Tätigkeit. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei es zulässig, die Ausübung der Homöopathie anstelle einer separaten Berufsausübungsbewilligung der Berufsausübungsbewilligung als Naturheilpraktiker zu unterstellen und für die Ausübung der Homöopathie eine Teilbewilligung vorzusehen. X.________ verfüge nicht über die Berufsausübungsbewilligung als Naturheilpraktiker bzw. die Teilbewilligung als Homöopath. Letztere werde ihm erteilt, sobald er die gemäss Art. 8 der Prüfungsverordnung vorgesehene Teilprüfung für Homöopathie erfolgreich absolviert habe. Bis zum heutigen Zeitpunkt sei dies nicht der Fall. Ohne Berufsausübungsbewilligung sei es ihm untersagt, die Homöopathie auszuüben. Daran vermöge auch sein Einwand, er habe sich aufgrund des hängigen Gesuchsverfahrens um Erteilung der Berufsausübung als Homöopath nicht zur Prüfung anmelden und diese nicht absolvieren können, nichts zu ändern. Solange er nicht im Besitze der Berufsausübungsbewilligung sei, sei es ihm auch bei einem hängigen Bewilligungsgesuch verwehrt, die Homöopathie auszuüben. Da X.________ nicht über die Berufsausübungsbewilligung als Naturheilpraktiker verfüge, habe er demnach mit der Ausübung der Homöopathie in objektiver Hinsicht gegen Art. 3 VO ABG verstossen.

Das Departement legt weiter dar, gemäss Art. 9 Abs. 1 VO ABG dürfe die Ausübung eines bewilligungspflichtigen Berufes nur ankündigen, wer die zur Berufsausübung erforderliche Bewilligung besitze. Bei der Ankündigung der Tätigkeit seien nach Art. 9 Abs. 2 VO ABG die in dieser Verordnung enthaltenen Berufsbezeichnungen zu verwenden. Es sei unbestritten, dass sich X.________ im "TwixTel" unter den Rubriken "Naturheilkunde" und "Homöopathie" als Homöopath SHI mit Praxis für Klassische Homöopathie, Y.________, aufführen lasse. Ohne die Berufsausübungsbewilligung als Naturheilpraktiker bzw. die Teilbewilligung als Homöopath sei ihm dies nicht gestattet. Da er nicht über die Berufsausübungsbewilligung als Naturheilpraktiker verfüge, habe er mit der Ankündigung "dipl. Homöopath" unter den Rubriken "Naturheilkunde" und "Homöopath" in objektiver Hinsicht gegen Art. 9 VO ABG verstossen.

Das Departement führt sodann aus, X.________ sei bereits in den Jahren 2001 und 2002 vom Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement Graubünden wegen vorsätzlicher Ausübung und Ankündigung der Homöopathie ohne Bewilligung gebüsst worden. Die gesetzlichen Voraussetzungen seien ihm daher bestens bekannt. Er habe somit vorsätzlich gehandelt.

Bei der Strafzumessung bemerkt das Departement, das Verschulden von X.________ wiege schwer. Mit seinem Verhalten habe er gegen Bestimmungen verstossen, die den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung bezweckten. Besonders erschwerend falle ins Gewicht, dass er trotz der Strafverfügungen des Departements vom 28. Oktober 1998 bzw. des Bau-, Verkehrs- und Forstdepartements vom 27. Februar 2001 und 19. Februar 2002, trotz der unter Hinweis auf Art. 292 StGB erfolgten Untersagung, ohne Bewilligung Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 VO ABG auszuüben und diese im Sinne von Art. 9 Abs. 1 VO ABG anzukündigen, und trotz des gestützt darauf vom Kreisamt Trins am 30. August 2001 erlassenen Strafmandats wegen Ungehorsams gegen eine amtliche Verfügung erneut gegen die ihm bekannten Vorschriften verstossen habe. Dies zeuge in höchstem Masse von Uneinsichtigkeit.
C.
Die gegen diese Strafverfügung erhobene Berufung wies das Kantonsgericht von Graubünden (Ausschuss) mit Urteil vom 14. Dezember 2004 ab.

Das Kantonsgericht wies X.________ darauf hin, er könne dagegen beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen.
D.
X.________ gelangt mit einer als "Verwaltungsgerichtsbeschwerde" bezeichneten Eingabe ans Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Kantonsgerichtes und die Strafverfügung des Departements seien aufzuheben; er sei von Schuld und Strafe freizusprechen; überdies sei die Widerrechtlichkeit bzw. Nichtigkeit der Strafverfügungen vom 28. Oktober 1998, 27. Februar 2001 und 19. Februar 2002 festzustellen.
E.
Das Kantonsgericht beantragt unter Hinweis auf sein Urteil die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Departement hat sich vernehmen lassen. Es beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Nach letzterer Bestimmung gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen.

Gemäss Art. 49 Abs. 1 des Gesetzes vom 2. Dezember 1984 über das Gesundheitswesen des Kantons Graubünden (Gesundheitsgesetz; Bündner Rechtsbuch 500.000) werden vorsätzliche oder fahrlässige Widerhandlungen gegen dieses Gesetz oder die sich darauf stützenden Verordnungen und Verfügungen, soweit nicht besondere Strafbestimmungen anwendbar sind, vom Departement mit Busse bis Fr. 10'000.-- geahndet. Der Beschwerdeführer ist gestützt auf diese Bestimmung gebüsst worden, weil er nach Ansicht der kantonalen Instanzen gegen Art. 3 und 9 VO ABG verstossen hat. Der angefochtene Entscheid stützt sich somit auf kantonales Strafrecht, nicht auf öffentliches Recht des Bundes. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 ff. OG scheidet deshalb aus.

Das Gleiche gilt für die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde in Strafsachen. Diese kann gemäss Art. 269 BStP nur damit begründet werden, dass die angefochtene Entscheidung eidgenössisches Recht verletze (Abs. 1). Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte bleibt vorbehalten (Abs. 2). Im vorliegenden Fall geht es nicht um eidgenössisches Recht im Sinne von Art. 269 Abs. 1 BStP. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung verfassungsmässiger Rechte.

Da demnach kein anderes bundesrechtliches Rechtsmittel zur Verfügung steht, hätte der Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde erheben müssen (Art. 84 Abs. 2 OG).
1.2 Nach der Rechtsprechung schadet die irrtümliche unrichtige Bezeichnung eines Rechtsmittels nicht. Die Umdeutung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde in eine staatsrechtliche Beschwerde ist möglich (vgl. BGE 127 IV 148 E. 1a S. 151; 126 III 431 E. 3 S. 437; 96 I 387 E. 1 S. 390).

Eine Umdeutung setzt allerdings voraus, dass die Eingabe den Frist- und Formvorschriften des richtigen Rechtsmittel genügt (BGE 126 III 431 E. 3 S. 437; 113 II 392 E. 1). Zwar ist die Frist von 30 Tagen für die Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 89 Abs. 1 OG hier gewahrt. Die Eingabe genügt jedoch über weite Strecken den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht. Danach muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 130 I 258 E. 1.3; 125 I 492 E. 1b, mit Hinweisen).

Ob und wieweit hier eine Umdeutung in Frage kommt, kann offen bleiben. Wollte man die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegennehmen, wäre sie aus den folgenden Erwägungen jedenfalls abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könnte.
2.
2.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur. Es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt werden (BGE 124 I 327 E. 4 mit Hinweisen).

Soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Urteils, kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.2 Nach der Rechtsprechung kann der Entscheid einer unteren kantonalen Instanz mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht zulässigen Rügen unterbreitet werden konnten oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz zu beurteilen waren, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 126 II 377 E. 8b mit Hinweisen).

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt (vgl. Art. 146 Abs. 1 StPO/GR). Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung auch der Strafverfügung vom 26. Oktober 2004 beantragt, ist er somit ebenfalls nicht zu hören.
2.3 Anfechtungsobjekt ist das Urteil des Kantonsgerichtes vom 14. Dezember 2004, mit dem dieses einzig die Strafverfügung vom 26. Oktober 2004 zu überprüfen hatte. Die Strafverfügungen vom 28. Oktober 1998, 27. Februar 2001 und 19. Februar 2002 sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit der Beschwerdeführer verlangt, es sei die Widerrechtlichkeit bzw. Nichtigkeit dieser drei Strafverfügungen festzustellen, ist auf die Beschwerde deshalb ebenso nicht einzutreten.
3.
3.1 Im Folgenden wird einzig auf jene Rügen eingegangen, mit denen der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte geltend macht. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit er die Verletzung kantonaler Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen rügt. Dafür ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (Art. 84 Abs. 1 OG). Dies gilt insbesondere für das Vorbringen, der angefochtene Entscheid verstosse gegen die Übergangsbestimmung von Art. 45 VO ABG. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde auch, soweit sich der Beschwerdeführer zu Fragen äussert, die ausserhalb des Gegenstandes des vorliegenden Verfahrens liegen. Nicht Gegenstand des Verfahrens ist - nebst den Strafverfügungen aus den Jahren 1998, 2001 und 2002 - die Verfügung des Departements vom 19. Mai 2004, mit der es das Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Homöopath abgewiesen hat. Diese Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
3.2
3.2.1 Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. Zumindest sinngemäss rügt er, das angefochtene Urteil verletze dieses Grundrecht.
3.2.2 Er nimmt insoweit Bezug auf das Urteil des Bundesgerichtes 2P.306/2001 vom 17. Mai 2002.

Dort ging es um die Bewilligung für die Berufsausübung als Akupunkteur im Kanton Graubünden. Das Departement hatte das entsprechende Gesuch des Akupunkteurs abgewiesen; ebenso das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden den von diesem dagegen erhobenen Rekurs. Das Bundesgericht hiess die staatsrechtliche Beschwerde des Gesuchstellers gut.

Es erwog, gemäss Art. 27 BV sei die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Unter dem Schutz dieses Grundrechts stehe jede gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinns oder Erwerbseinkommens diene, somit auch die gewerbsmässige Ausübung des Berufs eines Akupunkteurs (E. 1.3). Gemäss Art. 46 des Gesundheitsgesetzes könne der Grosse Rat durch Verordnung Berufe des Gesundheitswesens bewilligungspflichtig erklären und die fachlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung und die Berufsausübung regeln. Gestützt auf diese Bestimmung habe der Grosse Rat am 28. Januar 1997 die Verordnung über die Ausübung von Berufen des Gesundheitswesens erlassen. Gemäss Art. 5 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 lit. a und b VO ABG erteilte das Departement die Bewilligung zur Berufsausübung, wenn der Bewerber die fachlichen Voraussetzungen erfülle und nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen leide, das ihn zur Berufsausübung unfähig mache. Personen mit einer ausländischen Ausbildung werde eine Bewilligung erteilt, wenn die Ausbildung der schweizerischen gleichwertig sei (Art. 6 Abs. 2 VO ABG); das Departement könne Bewilligungen unter Auflagen oder mit Einschränkungen erteilen (Art. 6 Abs. 3 VO ABG). Gemäss Art. 39 VO ABG werde zur Betätigung als Naturheilpraktiker zugelassen, wer eine anerkannte kantonale Prüfung bestanden habe (Abs. 1); die Regierung erlasse eine Verordnung über die Prüfung für Naturheilpraktiker (Abs. 2). Gemäss Art. 6 der Prüfungsverordnung habe sich ein Bewerber bei der Prüfung über ausreichende Kenntnisse in folgenden Gebieten auszuweisen: 1. Grundwissen: 1.1 Aufbau des menschlichen Körpers (Anatomie); 1.2 Funktion des Körpers und seiner Organe (Biologie, Physiologie); 1.3 Allgemeine Krankheitskunde, Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit; 1.4 Hygiene und Desinfektion; 1.5 Gesundheitsförderung, Prävention; 2. Grundlagen der Ernährung, Ernährungsberatung, Diäten; 3. Heilkräuterkunde, Phytotherapie; 4. Homöopathie; 5. Physikalische Anwendungen, einschliesslich Akupunktur; 6. Erste Hilfe; 7. Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Berufsausübung. Es sei eine schriftliche und eine mündliche Prüfung zu bestehen (Art. 7 und 8 der Prüfungsverordnung).

Der Beschwerdeführer mache nicht geltend, es bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage dafür, die Bewilligung für die selbständige Ausübung der Akupunktur nur an Bewerber zu erteilen, welche die Prüfung als Naturheilpraktiker bestanden haben (E. 3.2). Gemäss den Erwägungen des Verwaltungsgerichts bestehe ein öffentliches Interesse an der Unterstellung der Ausübung des Naturheilpraktikerberufes unter eine Prüfungspflicht, weil die Bevölkerung auch im alternativmedizinischen Bereich vor "unqualifizierten Medizinalpersonen" geschützt werden soll. Dieses öffentliche Interesse bestreite der Beschwerdeführer nicht (E. 4).

Das Bundesgericht äussert sich sodann zur Frage der Verhältnismässigkeit. Zu prüfen sei, ob das Ablegen der Naturheilpraktikerprüfung erforderlich sei, wenn sich ein Akupunkteur, der einzig auf seinem Spezialgebiet tätig werden wolle, um die Berufsausübungsbewilligung bemühe. Dies sei nicht der Fall. Es sei zwar nicht grundsätzlich unverhältnismässig, von einem angehenden Akupunkteur zu verlangen, dass er sich über gewisse Grundkenntnisse der Gesundheitslehre nach westlichen Ansätzen ausweise. So sei eine Prüfung in den unter "Grundwissen" (Art. 6 Ziff. 1 der Prüfungsverordnung) zusammengefassten Gebieten Aufbau des menschlichen Körpers (Anatomie); Funktion des Körpers und seiner Organe (Biologie, Physiologie); Allgemeine Krankheitskunde, Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit; Hygiene und Desinfektion sowie Gesundheitsförderung und Prävention unter dem Blickwinkel der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden; dasselbe gelte für das Gebiet der Ersten Hilfe (Art. 6 Ziff. 6 der Prüfungsverordnung) und für das Gebiet der Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Berufsausübung (Art. 6 Ziff. 7 der Prüfungsverordnung). Hingegen gehe es zu weit, von einem Akupunkteur zu verlangen, sich zusätzlich über Kenntnisse auf den Gebieten der Ernährung, der Ernährungsberatung und der Diäten (Art. 6 Ziff. 2 der Prüfungsverordnung), der Heilkräuterkunde und Phytotherapie (Art. 6 Ziff. 3 der Prüfungsverordnung), der Homöopathie (Art. 6 Ziff. 4 der Prüfungsverordnung) und der physikalischen Anwendungen (Art. 6 Ziff. 5 der Prüfungsverordnung), abgesehen von der Akupunktur, auszuweisen. Es könne offen bleiben, wieweit die allgemeinen Kenntnisse in Akupunktur, welche für die Zulassung als Naturheilpraktiker verlangt werden, für eine spezialisierte Tätigkeit als Akupunkteur genügen würden. Es sei jedenfalls unverhältnismässig, die Tätigkeit des Akupunkteurs einzig mit der Bewilligung für Naturheilpraktiker zu erfassen, welche sich einerseits auf eine Reihe mit der Akupunktur in keinem Zusammenhang stehender Bereiche erstrecke und anderseits die Ausbildung zum Akupunkteur nur eher am Rande abdecke. Da es sich bei der Akupunktur um ein klar abgrenzbares Berufsbild handle, habe der Kanton Graubünden vielmehr eine Teilbewilligung vorzusehen, welche qualifizierten Bewerbern die Ausübung dieses Berufes ermögliche, ohne sie mit unnötigen Prüfungen in völlig anderen Gebieten zu belasten (E. 5.2).

Gestützt auf dieses Urteil änderte die Regierung des Kantons Graubünden am 2. September 2003 Art. 8 der Prüfungsverordnung. Die Änderung trat am 1. Oktober 2003 in Kraft. Nach dem neuen Art. 8 Abs. 3 der Prüfungsverordnung setzen sich für Personen, die sich lediglich der Akupunktur, der Homöopathie oder der Phytotherapie widmen wollen, die schriftliche und die mündliche Prüfung aus dem Grundwissen und dem spezifischen Fachgebiet zusammen.
3.2.3 Der Beschwerdeführer wurde gebüsst, weil er ohne Bewilligung selbständig als Homöopath praktiziert und seine Tätigkeit angekündigt hat.

Das Bundesgericht hat im angeführten Urteil die Bewilligungspflicht nicht als verfassungswidrig beurteilt. Nach der Rechtsprechung ist es vielmehr zulässig, die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege bewilligungspflichtig zu erklären und die Erteilung der Bewilligung an den Nachweis fachlicher Fähigkeiten zu knüpfen (BGE 125 I 335 E. 3b S. 339). Die selbständige Tätigkeit als Homöopath bedurfte im Kanton Graubünden vor wie nach dem bundesgerichtlichen Urteil vom 17. Mai 2002 einer Bewilligung. Der Beschwerdeführer wusste das. Sonst hätte er die gegen ihn ergangenen einschlägigen Strafverfügungen in den Jahren 1998, 2001 und 2002 nicht unangefochten in Rechtskraft erwachsen lassen und hätte er nicht am 11. November 2002 um die Erteilung einer Bewilligung ersucht. Unstreitig verfügte er bis zum angefochtenen Entscheid nie über eine Berufsausübungsbewilligung. Damit verletzt es die Wirtschaftsfreiheit nicht, wenn ihn die kantonalen Behörden gebüsst haben, weil er ohne Bewilligung praktiziert und seine Tätigkeit angekündigt hat. Die Wirtschaftsfreiheit ist betroffen, wenn einem Gesuchsteller die Berufsausübungsbewilligung - aus welchem Grunde immer - verweigert wird. In diesem Fall hat der Gesuchsteller die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren den Rechtsweg zu beschreiten. Ist der die Bewilligung ablehnende Entscheid in Rechtskraft erwachsen, hat er keine Bewilligung und darf er nicht praktizieren bzw. seine Tätigkeit ankündigen. Dies gilt auch dann, wenn diskutabel sein sollte, ob der (rechtskräftige) Entscheid der zuständigen Verwaltungs- bzw. Verwaltungsgerichtsinstanzen inhaltlich richtig ist. Hat der Betroffene keine Bewilligung und übt er die Homöopathie trotzdem aus oder kündigt er seine Tätigkeit an, macht er sich strafbar. Im Strafverfahren - das vom Verwaltungsverfahren, in dem es um die Bewilligung geht, zu unterscheiden ist - ist einzig zu prüfen, ob der Betroffene keine Bewilligung hatte und er dies wusste bzw. - da nach Art. 49 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes auch Fahrlässigkeit strafbar ist - hätte wissen können. Die Wirtschaftsfreiheit gibt zwar unter Umständen das Recht, einer bestimmten Erwerbstätigkeit nachgehen und die dafür erforderliche Bewilligung erwerben zu können. Sie verleiht aber keinen Anspruch, eine bewilligungspflichtige Tätigkeit sanktionslos ohne Bewilligung ausüben zu dürfen.

Nach dem Gesagten ist es für die strafrechtliche Beurteilung belanglos, dass der Kanton Graubünden vor dem Urteil des Bundesgerichtes vom 17. Mai 2002 bzw. der darauf folgenden Änderung der Prüfungsverordnung unverhältnismässige Anforderungen an die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung gestellt hat. Es wäre dem Beschwerdeführer jederzeit frei gestanden, die Erteilung der Bewilligung ohne Prüfung oder mit einer solchen unter geringeren Anforderungen zu verlangen und einen abschlägigen Entscheid auf dem Verwaltungsrechtsweg - nötigenfalls bis vor Bundesgericht - anzufechten. Solange er keine Bewilligung hatte, durfte er aber nicht praktizieren bzw. seine Tätigkeit ankündigen. Dies war ihm klar. Gleichwohl setzte er sich weiterhin eigenmächtig über das Bewilligungserfordernis hinweg. Wenn ihn die kantonalen Behörden deshalb - ein weiteres Mal - gebüsst haben, verletzt das die Wirtschaftsfreiheit nicht.

Wollte man annehmen, die Beschwerde genüge in diesem Punkt den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG, wäre sie danach jedenfalls unbegründet.
3.3
3.3.1 Der Beschwerdeführer wendet ein, indem das Kantonsgericht in tatsächlicher Hinsicht zum Schluss gelangt sei, dass die Ausübung seiner selbständigen Tätigkeit als Homöopath vor der Teilrevision der Prüfungsverordnung widerrechtlich gewesen sei, habe es den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt.
3.3.2 Der Einwand kann als Willkürrüge ausgelegt werden. Er ist jedoch unbehelflich. Ob die selbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers als Homöopath vor der Teilrevision der Prüfungsverordnung widerrechtlich war, ist keine Sachverhalts-, sondern eine Rechtsfrage. Die Ausübung dieser Tätigkeit bedurfte - wie gesagt - bereits vor der erwähnten Teilrevision einer Bewilligung. Über eine solche verfügte der Beschwerdeführer unstreitig nicht. Damit ist es nicht offensichtlich unhaltbar, wenn das Kantonsgericht annimmt, die selbständige Tätigkeit des Beschwerdeführers als Homöopath sei bereits vor der Teilrevision der Prüfungsverordnung widerrechtlich gewesen.
3.4
3.4.1 Der Beschwerdeführer rügt, seine Verurteilung sei willkürlich und verstosse gegen Treu und Glauben.
3.4.2 Das Vorbringen ist unbegründet. Hatte der Beschwerdeführer nie eine Bewilligung, ist es nicht schlechterdings unhaltbar, wenn ihn die kantonalen Behörden in Anwendung von Art. 49 des Gesundheitsgesetzes in Verbindung mit Art. 3 und 9 VO ABG gebüsst haben. Danach war und ist das Verhalten des Beschwerdeführers vielmehr klar strafbar. Es hätte ihm jederzeit frei gestanden, eine Bewilligung zu beantragen. Dies hat er erst mit Gesuch vom 11. November 2002 getan. Das Gesuch wurde jedoch mit Departementsverfügung vom 19. Mai 2004 rechtskräftig abgewiesen. Mit der Bestrafung haben die kantonalen Behörden offensichtlich nicht gegen Treu und Glauben verstossen. Der Beschwerdeführer wusste aufgrund seiner früheren einschlägigen Verurteilungen - die er nie angefochten hatte - vielmehr genau, dass er nicht ohne Bewilligung praktizieren und seine Tätigkeit ankündigen durfte. Die kantonalen Behörden haben ihn nie das Gegenteil glauben lassen.
3.5
3.5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, der Vorsteher des Rechtsdienstes des Departements habe in einer Fernsehsendung eingeräumt, dass im Kanton Graubünden mit Wissen des Departements Dutzende von Naturheilpraktikern ohne Bewilligung tätig seien; diese würden aber nicht strafrechtlich verfolgt, solange keine spezifische Strafanzeige vorliege. Der Beschwerdeführer macht geltend, darin liege ein Verstoss gegen Art. 5 und 9 BV, hätten die Behörden doch im öffentlichen Interesse zu handeln und müsse dies nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sowie willkürfrei geschehen.
3.5.2 Soweit der Beschwerdeführer damit geltend macht, andere ohne Bewilligung tätige Naturheilpraktiker würden zu Unrecht nicht verfolgt, ist er dadurch nicht beschwert und deshalb nicht zur Beschwerde befugt. Fragen kann man sich, ob der Beschwerdeführer nicht allenfalls nach Art. 8 BV einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht habe. Dies rügt der Beschwerdeführer aber jedenfalls nicht in einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. OG genügenden Weise, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
3.6
3.6.1 Das Kantonsgericht führt bei der Strafzumessung aus, der Beschwerdeführer habe aus den früheren Strafverfahren keine Lehren gezogen, sondern sich mit einer seltenen Renitenz über alle ihm nicht genehmen gesetzlichen Bestimmungen hinweggesetzt. Wenn er geltend mache, die gegen ihn durchgeführten Strafverfahren und die ausgefällten Bussen hätten einen kontinuierlichen Rückgang des Umsatzes seiner Praxis zur Folge gehabt und bei ihm zu einer schwierigen finanziellen Situation sowie zu familiären Spannungen geführt, sei dies zwar bedauerlich; doch hätte er es in der Hand gehabt, durch eine von Anfang an korrekte Regelung seiner Heiltätigkeit diese Probleme zu vermeiden. Wenn er sich konsequent geweigert habe, den jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften nachzuleben, habe er sich diese Schwierigkeiten durch sein renitentes Verhalten weitgehend selber zuzuschreiben.

Der Beschwerdeführer rügt, mit diesen Ausführungen sei das Kantonsgericht in Willkür verfallen und habe es gegen Treu und Glauben verstossen.
3.6.2 Der Einwand ist unbegründet. Der Beschwerdeführer hat sich von wiederholten strafrechtlichen Verurteilungen nicht beeindrucken lassen und dessen ungeachtet jeweils ohne Bewilligung weiter praktiziert und seine Tätigkeit angekündigt. Es ist nicht schlechthin unhaltbar, wenn das Kantonsgericht darin eine seltene Renitenz erblickt. Ebenso wenig ist es willkürlich, wenn es davon ausgeht, der Beschwerdeführer hätte es in der Hand gehabt, die geschilderten finanziellen und familiären Schwierigkeiten zu vermeiden, wenn er sich von Anfang an um eine korrekte Regelung seiner Heiltätigkeit bemüht hätte. Eine Verletzung von Treu und Glauben ist ebenso wenig gegeben, da der Beschwerdeführer spätestens nach dem ersten Strafverfahren wusste, dass er eine Berufsausübungsbewilligung benötigte.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement Graubünden und dem Kantonsgericht von Graubünden, Kantonsgerichtsausschuss, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Juni 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: