1P.174/2005

{T 0/2}
1P.174/2005 /ggs

Urteil vom 18. August 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Schoder.

Parteien
Flurgenossenschaft X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Frei,

gegen

Stadtrat Winterthur, 8402 Winterthur, vertreten durch Bausekretär Dr. Fridolin Störi, Neumarkt 4, Postfach, 8402 Winterthur,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 9, 26 und 29 Abs. 2 BV (Festsetzung des Quartierplans),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 20. Januar 2005.

Sachverhalt:
A.
Am 25. März 1992 beschloss der Stadtrat Winterthur, für das Gebiet Maienried ein Quartierplanverfahren durchzuführen. Dessen Zweck ist die Sanierung der bestehenden Erschliessung im Gebiet Halden-Maienried sowie die Herstellung der Baureife der bisher nicht erschlossenen Grundstücke. Das Quartierplangebiet wird von mehreren Fuss- und Flurwegen durchzogen, welche der Flurgenossenschaft X.________ gehören. Das Erschliessungskonzept sieht vor, dass die bestehenden Erschliessungsstrassen als Stichstrassen mit Wendemöglichkeit ausgebaut und die Fuss- und Flurwege der Flurgenossenschaft X.________ in das Erschliessungskonzept aufgenommen, in unterschiedlicher Art ausgebaut und teilweise leicht angepasst werden.

Gegenüber der Grundeigentümerversammlung verlangte die Flurgenossenschaft X.________, sie sei für die innerhalb des Quartierplangebiets gelegenen Flur- und Fusswege zu entschädigen. Zudem sei auf die Öffnung des Taggenbergbachs zu verzichten. Die Grundeigentümerversammlung lehnte es ab, diesen Begehren zu entsprechen.

Am 27. Oktober 1999 setzte der Stadtrat Winterthur den amtlichen Quartierplan Maienried fest. Der Beschluss wurde am 5. November 1999 im kantonalen Amtsblatt publiziert. Darin ist vorgesehen, dass die Fuss- und Flurwege der Flurgenossenschaft X.________ als bestehende Erschliessungsflächen unentgeltlich in die Quartierplanmasse eingeworfen werden. Zudem sollte der Taggenbergbach geöffnet und hochwassersicher ausgestaltet werden.

Die Flurgenossenschaft X.________ erhob gegen den Beschluss des Stadtrats Rekurs bei der Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Neben dessen Aufhebung verlangte sie eine Entschädigung für die Flächen der Fuss- und Flurwege und den Verzicht auf die Öffnung des Taggenbergbachs. Im Laufe des Verfahrens erklärte sie sich damit einverstanden, dass die Streitfrage der Öffnung des Taggenbergbachs in einem gesonderten Verfahren behandelt wird. Mit Entscheid vom 26. August 2004 hiess die Baurekurskommission den Rekurs teilweise gut, indem sie den Beschluss des Stadtrats insoweit aufhob, als eine Entschädigungspflicht für eine einzelne Parzelle Kataster Nr.________ verneint wurde. Im Übrigen wurde die Sache zur ergänzenden Abklärung im Sinne der Erwägungen und zur neuen Beschlussfassung an den Stadtrat zurückgewiesen.

Die Flurgenossenschaft X.________ erhob gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit ihr Rekurs abgewiesen wurde, die Ausrichtung einer Entschädigung von Fr. 386'280.-- für die Abtretung der Wegflächen sowie eventuell Fr. 275'061.-- für erbrachte Vorleistungen zugunsten der vom Quartierplan ohne Änderungen übernommenen Flurwege. Ferner sei ein Amtsbericht der Volkswirtschaftsdirektion zur Frage des Rechtsanspruchs von Flurgenossenschaften in Quartierplanverfahren im allgemeinen und im vorliegenden Fall einzuholen sowie ein Augenschein durchzuführen.

Mit Entscheid vom 20. Januar 2005 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, die Beschwerde ab. Zur Begründung stützte es sich im Wesentlichen auf § 139 Abs. 4 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG/ZH), welcher folgendermassen lautet:
"Flurwegberechtigte, deren Grundstücke ausserhalb des Quartierplangebiets liegen, und Eigentümer landwirtschaftlicher Genossenschaftswege haben keinen Zuteilungsanspruch; ein Entschädigungsanspruch entsteht in diesen Fällen lediglich für die Aufhebung von Genossenschaftswegen und nur unter der Voraussetzung, dass nicht mit entsprechenden neuen Anlagen Ersatz geschaffen wird; die Zufahrt zu den betroffenen Grundstücken muss aber für die bisherige Nutzung gewahrt bleiben."
Gemäss den Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird das bestehende Netz von Flur- und Fusswegen zur baurechtlichen Erschliessung des Quartierplangebiets weitgehend übernommen und dadurch einem anderen als einem landwirtschaftlichen Zweck zugeführt. Deshalb müssten die Wege aufgehoben werden. Nach § 139 Abs. 4 PBG/ZH würde daraus lediglich ein Anspruch auf Realersatz in Form eines unentgeltlichen land- und forstwirtschaftlichen Wegrechts auf den neuen Quartierstrassen, indessen kein Anspruch auf Entschädigung entstehen. Daran ändere auch das Vorbringen der Flurgenossenschaft X.________ nichts, dass den Quartierplanbeteiligten einwandfreie Wege übergeben würden und dadurch bei der Erschliessung enorme Einsparungen erzielt werden könnten. Die bestehenden Flur- und Fusswege würden zwar der Erstellung der Quartierstrassen als Basis dienen, jedoch sei mit erheblichen baulichen Eingriffen in das bestehende Flur- und Fusswegnetz zu rechnen.

Was den Eventualantrag auf Abgeltung von Vorinvestitionen in Flur- und Fusswege betreffe, könne dieser erst im Zeitpunkt der Baukostenabrechnung geltend gemacht werden und sei daher verfrüht. Zu bedenken sei auch, dass der Bau der Erschliessungsstrassen zulasten der betroffenen Grundeigentümer gehe. Für Vorinvestitionen in Flur- und Fusswege, die mit einigem Aufwand den Bedürfnissen des Quartierplangebiets angepasst werden müssten, sehe das Gesetz lediglich Realersatz in Form eines unentgeltlichen land- und forstwirtschaftlichen Wegrechts vor.
B.
Die Flurgenossenschaft X.________ hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. Januar 2005 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 9, 26 und 29 Abs. 2 BV erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Beurteilung.
C.
Der Stadtrat Winterthur beantragt, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel einzutreten ist (BGE 131 I 57 E. 1 S. 59; 130 I 312 E. 1 S. 317, je mit Hinweisen).
1.2 Gemäss ihren Statuten handelt es sich bei der Beschwerdeführerin um eine öffentlichrechtliche Genossenschaft im Sinne der §§ 49 ff. und §§ 100 ff. des Gesetzes des Kantons Zürich vom 2. September 1979 über die Förderung der Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz; LG/ZH), somit um eine öffentlichrechtliche Körperschaft.
1.2.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Solche Rechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlichrechtliche Korporationen können gegen Akte anderer Staatsorgane, die sie als Träger hoheitlicher Befugnisse treffen, in der Regel nicht staatsrechtliche Beschwerde führen (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 318; 125 I 173 E. 1b S. 175). Eine Ausnahme besteht nur insofern, als Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften sich gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen können (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; 129 I 313 E. 4.1 S. 319; 125 I 173 E. 1b S. 175, je mit Hinweisen).

Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen oder sonstwie als dem Bürger gleichgeordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen Akt wie eine Privatperson betroffen werden (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 318 f.; 125 I 173 E. 1b S. 175, je mit Hinweisen). Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, bestimmt sich in erster Linie aufgrund der Rechtsnatur des Verhältnisses, das der Auseinandersetzung zugrunde liegt (BGE 120 Ia 95 E. 1a S. 97, mit Hinweisen).
1.2.2 Vorliegend erhebt die Beschwerdeführerin keine Autonomiebeschwerde, sondern geht stillschweigend davon aus, wie eine Privatperson betroffen zu sein. Zu prüfen ist demnach nur, ob der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin wie eine Privatperson trifft.

Gemäss § 100 Abs. 4 LG/ZH stehen die in die Quartierplanmasse geworfenen Fuss- und Flurwege im Privateigentum der Beschwerdeführerin. Mit dem Einbezug dieser Wege in das Quartierplanverfahren wird die Beschwerdeführerin gleich wie eine private Grundstückeigentümerin zu einer Quartierplanbeteiligten. Dies gilt insbesondere auch bezüglich der Anwendung des eingangs zitierten § 139 Abs. 4 PBG/ZH, welcher die Ansprüche sowohl von privaten Flurwegberechtigten, deren Grundstücke ausserhalb des Quartierplangebiets liegen, als auch von öffentlichrechtlichen Weggenossenschaften regelt. Die Leistungspflicht der Beschwerdeführerin knüpft vorliegend allein an ihrem Grundeigentum und nicht an der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe an (vgl. Bundesgerichtsurteil 1A.176/1992 vom 3. Mai 1995, E. 4b). Durch die Unterwerfung der Beschwerdeführerin unter die Bestimmungen des Quartierplanverfahrens ist diese somit gleich wie eine Privatperson vom angefochtenen Entscheid betroffen. Die Beschwerdelegitimation ist daher gegeben.
1.3 Vor Bundesgericht beruft sich die Beschwerdeführerin auf diverse neue Vorbringen.
1.3.1 Mit der staatsrechtlichen Beschwerde können grundsätzlich keine neuen rechtlichen Argumente erhoben und keine neuen Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht werden (BGE 129 I 49 E. 3 S. 57; 128 I 354 E. 6c S. 357, je mit Hinweisen). Ausgenommen sind neue Vorbringen rechtlicher und tatsächlicher Art, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Entscheides Anlass gibt. Ebenfalls zulässig sind neue Vorbringen zu Gesichtspunkten, die sich aufdrängen und die deshalb von der kantonalen Instanz offensichtlich hätten berücksichtigt werden müssen. Eine weitere Ausnahme gilt für Vorbringen, die erstmals im Rahmen von Sachverhaltsabklärungen gemäss Art. 95 OG Bedeutung erlangen. Neue rechtliche Vorbringen werden schliesslich zugelassen, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 128 I 354 E. 6c S. 357, mit Hinweisen).
1.3.2 Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend, weil das Verwaltungsgericht es entgegen ihrem Antrag unterlassen habe, einen Augenschein durchzuführen. Im kantonalen Verfahren begründete sie den Antrag auf Durchführung eines Augenscheins damit, dass die bestehenden Wegflächen als Erschliessungsmassnahmen genügend tauglich seien und deshalb nicht durch neue Anlagen ersetzt werden müssten. Die Quartierplanbeteiligten könnten infolge der gut ausgebauten Flur- und Fusswege erhebliche Einsparungen erzielen. Vor Bundesgericht bringt die Beschwerdeführerin dagegen vor, der beantragte Augenschein hätte zu Tage geführt, dass die Flurwege nach Abschluss des Quartierplanverfahrens land- und forstwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden können. Damit macht sie implizit geltend, die Zufahrt zu den ausserhalb des Quartierplangebiets gelegenen landwirtschaftlichen Grundstücken sei entgegen der Vorschrift von § 139 Abs. 4 PBG/ZH für die bisherige Nutzung nicht mehr gewährleistet. Die Beschwerdeführerin stützt den Antrag auf Durchführung eines Augenscheins resp. die Rüge der Verletzung des Gehörsanspruchs damit auf ein neues tatsächliches Vorbringen, das sie ohne weiteres bereits im kantonalen Verfahren hätte vorbringen können. Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten. Der Antrag auf Vornahme eines Augenscheins durch das Bundesgericht ist damit gegenstandslos.
1.3.3 Die Beschwerdeführerin macht erstmals vor Bundesgericht eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) geltend, weil das Verwaltungsgericht ihr für die in die Quartierplanmasse geworfenen Flur- und Fusswege keine Entschädigung zugesprochen habe. Sie rügt eine Verletzung der Wert- und der Institutsgarantie. Nach der kantonalen Praxis gilt im Bereich des Baurechts das Rügeprinzip (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, VRG - Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N. 5 zu § 50). Da das Verwaltungsgericht darauf beschränkt war, nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen zu berücksichtigen, hätte die Beschwerdeführerin die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie bereits im kantonalen Verfahren vorbringen müssen. Auch insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.3.4 Im Zusammenhang mit der weiteren Rüge, das Verwaltungsgericht habe bei der Beurteilung der Erschliessungsbedürftigkeit des Quartierplangebiets den Sachverhalt willkürlich festgestellt, reicht die Beschwerdeführerin einen von einer privaten Beratungsunternehmung erstellten Bericht zu den Akten. Zur Anrufung dieses Berichts gibt indessen nicht erst die Begründung des angefochtenen Entscheids Anlass, weshalb dieser als unzulässiges neues Beweismittel aus den Akten zu weisen ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe das Willkürverbot (Art. 9 BV) und die aus dem Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Begründungspflicht verletzt, indem es pauschal davon ausgehe, dass sämtliche Wegflächen für die Erschliessung des Quartierplangebiets ausgebaut werden müssten, obwohl dies für einzelne Wege nicht zutreffe.
2.2 Gemäss dem angefochtenen Entscheid hat die Beschwerdeführerin sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht hinreichend dargelegt, welche Wegflächen ihrer Ansicht nach nicht ausgebaut werden müssten. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesem Vorwurf in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht auseinander.

Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern die Frage, in welchem Umfang die Flur- und Fusswege im Rahmen der Erschliessung ausgebaut werden müssen, für die Anwendung von § 139 Abs. 4 PBG/ZH eine Rolle spielt. Nach dem klaren Gesetzeswortlaut erhält die Beschwerdeführerin nur unter der Voraussetzung eine Entschädigung, dass kein entsprechender Realersatz geschaffen wird (vgl. Bundesgerichtsurteil P.543/1985 vom 12. März 1986, E. 4). Diese Auslegung scheint die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Parzelle Nr.________, für welche die Baurekurskommission mangels Realersatz eine Entschädigung zusprach, zu akzeptieren (vgl. die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. September 2004, S. 4 f.).

Nach dem angefochtenen Entscheid könnte die Beschwerdeführerin höchstens anlässlich der Baukostenabrechnung allfällige zugunsten der Quartierplananlagen getätigte Vorleistungen geltend machen, wobei der diesbezügliche Antrag im jetzigen Zeitpunkt verfrüht sei. Damit setzt sich die Beschwerdeführerin wiederum nicht auseinander.

Es kann daher offen bleiben, ob die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Sanierungsbedürftigkeit der Flur- und Fusswege willkürlich sind. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich insoweit als unbegründet.
3.
Somit ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts vor der Verfassung standhält. Die staatsrechtliche Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat Winterthur und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. August 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: