{T 1/2}
1P.159/2005 /gij
Urteil vom 9. August 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Parteien
Einwohnergemeinde Frutigen, handelnd durch den Gemeinderat, 3714 Frutigen,
Einwohnergemeinde Reichenbach, handelnd durch den Gemeinderat, 3713 Reichenbach,
Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch Fürsprecher Ulrich Keusen,
gegen
Kanton Bern, Beschwerdegegner, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Tiefbauamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Speichergasse 12, 3011 Bern.
Gegenstand
Art. 50 BV (Gemeindeautonomie),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 1. Februar 2005.
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Bern beschloss am 8. November 2000, ein Teilstück der Kantonsstrasse Nr. 223 auf dem Gebiet von Frutigen und Reichenbach im Kandertal an die beiden Einwohnergemeinden abzutreten. Es handelt sich um die Strecke von der Abzweigung Reudlen (Reichenbach) bis zur Kreuzgasse im Ortskern von Frutigen. Dem Beschluss ging die Errichtung einer neuen Kantonsstrasse zwischen der Abzweigung Reudlen und dem Tellenfeld in Frutigen voraus; die Siedlungsgebiete der beiden Ortschaften werden dadurch teilweise umfahren. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies die Beschwerde der beiden Einwohnergemeinden gegen die neue Einreihung des erwähnten Strassenstücks am 2. Juli 2002 ab; das Urteil ist rechtskräftig.
B.
Die Einwohnergemeinden Frutigen und Reichenbach klagten am 21. Juli 2004 beim Verwaltungsgericht gegen den Kanton Bern auf Leistung einer Loskaufssumme für die abgetretene Strassenstrecke. Die Forderung bezifferten sie auf 2 Mio. Franken; eventuell sei die Summe auf der Basis der anerkannten jährlichen Unterhaltsleistungen von Fr. 100'000.-- gerichtlich zu bestimmen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage am 1. Februar 2005 ab.
C.
Mit gemeinsamer staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die Einwohnergemeinden Frutigen und Reichenbach, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Sie rügen zur Hauptsache eine Verletzung der Gemeindeautonomie; zusätzlich missachte das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil das Gleichbehandlungsgebot, die Eigentumsgarantie, das Willkürverbot sowie den Anspruch auf rechtliches Gehör und Art. 6 EMRK.
Das Verwaltungsgericht und die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern ersuchen um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur dem Bürger zu, nicht aber dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 318; 125 I 173 E. 1b S. 175).
Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern durch einen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen sind (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 318 f.; 125 I 173 E. 1b S. 175; 123 III 454 E. 2 S. 456).
Ausserdem können sich Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen (Art. 50 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; Art. 88 OG); ob der Gemeinde im umstrittenen Bereich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 3 E. 1c S. 7).
1.2 Im Rahmen einer Autonomiebeschwerde kann eine Gemeinde auch die Verletzung von Verfassungsgrundsätzen rügen, soweit diese mit dem Eingriff in die Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 319; Urteil 1P.155/2000 vom 11. September 2000 E. 1b). Sofern sich allerdings erweist, dass der Gemeinde im fraglichen Bereich keine Autonomie zukommt, ist auf die übrigen Rügen nicht einzutreten (Urteil 2P.450/1996 vom 3. Oktober 1997 E. 1e, in: ZBl 100/1999 S. 273 ff., 276).
Eine selbständige Anfechtung des kantonalen Urteils ist der Gemeinde selbst im Hinblick auf Verfahrensfehler verschlossen: Einerseits können sich Körperschaften des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht auf die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK berufen (Urteil 1P.287/1993 vom 7. Dezember 1993 E. 2b in: ZBl 95/1994 S. 278) Anderseits ermöglicht es die Rechtsprechung des Bundesgerichts einem hoheitlich betroffenen Gemeinwesen nicht, sich unabhängig von Autonomie oder Bestandesgarantie gegen allfällige prozessuale Fehler einer von ihr - sei es auf dem Beschwerde- oder wie hier auf dem Klageweg - angerufenen kantonalen Instanz zur Wehr zu setzen (vgl. BGE 121 I 218 E. 4a S. 223; 120 Ia 95 E. 2 S. 100).
1.3 Die Forderung der Beschwerdeführerinnen, die mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen worden ist, stützt sich auf Art. 16 Abs. 2 des Gesetzes über Bau und Unterhalt der Strassen vom 2. Februar 1964 des Kantons Bern (SBG/BE; BSG 732.11). In dieser Bestimmung wird - unter Vorbehalt von Abs. 3 - eine Loskaufssumme vorgesehen; damit soll die Unterhaltspflicht bezüglich der abgetretenen Strasse abgegolten werden. Beim Strassenunterhalt im Sinne von Art. 12 und 44 SBG/BE handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe (vgl. BGE 105 Ia 80 E. 7a S. 87). Das angefochtene Urteil trifft die Beschwerdeführerinnen weder als Privatpersonen noch in vergleichbarer Weise; es geht vielmehr um die Finanzierung einer hoheitlichen Tätigkeit (vgl. BGE 112 Ia 356 E. 5b S. 365). Die Beschwerdeführerinnen sind hier in ihrer spezifischen Stellung als öffentliche Gemeinwesen betroffen und demzufolge zur staatsrechtlichen Beschwerde einzig wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert.
1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt; auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294, 410 E. 2.1 S. 413; 128 I 136 E. 2.1 S. 140, je mit Hinweisen).
2.2 Vorliegend steht die Anwendung von Art. 16 Abs. 2 und 3 SBG/BE zur Diskussion. Ein geschützter kommunaler Autonomiebereich kann auch bei der Anwendung kantonalen Rechts bestehen, wenn dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt. Voraussetzung ist jedoch, dass der (erstinstanzliche) Vollzug solcher kantonaler Vorschriften der Gemeinde übertragen ist und dass die Art der zu regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzelnen Gemeinde Raum lässt (BGE 119 Ia 214 E. 3b S. 219). Hingegen fehlt ein relativ erheblicher Entscheidungsspielraum der Gemeinde, soweit eine kantonale Behörde für den erstinstanzlichen Vollzug kantonalen Rechts zuständig ist; dies gilt unabhängig davon, ob der Entscheid der kantonalen Behörde finanzielle oder andere Auswirkungen auf die Gemeinde hat (Urteil 1P.605/2000 vom 20. November 2000 E. 2b, in: ZBl 103/2002 S. 198 ff., 199).
3.
3.1 Art. 109 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV/BE; SR 131.212) garantiert die Autonomie der bernischen Gemeinden. Ihr Umfang wird durch das kantonale und das eidgenössische Recht bestimmt. Gemäss Art. 109 Abs. 2 KV/BGE gewährt das kantonale Recht den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum; diese Bestimmung hat einen programmatischen Gehalt, gibt aber der Gemeinde keinen justiziablen Anspruch auf bestimmte Autonomiebereiche. Soweit kantonales Recht besteht, umschreibt dieses den Umfang der Autonomie (erwähntes Urteil 1P.605/2000 E. 3a in: ZBl 103/2002 S. 199).
3.2 Die Beschwerdeführerinnen erblicken eine Verletzung ihrer Autonomie darin, dass das angefochtene Urteil die ortsplanerischen Gestaltungsmöglichkeiten im Bereich des fraglichen Strassenabschnitts beschneide; ihnen würden dafür notwendige Geldmittel vorenthalten. Vorliegend geht es nicht um die Klassierung der Strecke als Staats- oder Gemeindestrasse; diese Frage ist rechtskräftig entschieden. Ebenso wenig hat das angefochtene Urteil Auswirkungen auf den Umfang oder die Ausgestaltung des kommunalen Strassenunterhalts; die entsprechende Verpflichtung ist von der Loskaufssumme unabhängig. Umso weniger steht der angefochtene Entscheid im Zusammenhang mit der ortsplanerischen Gemeindeautonomie; die Beschwerdeführerinnen vermögen daraus nichts für den vorliegenden Fall abzuleiten.
3.3 Art. 108 Abs. 1 KV/BE gewährleistet den Gemeinden nebst dem Bestand und dem Gebiet ausdrücklich auch das Vermögen. Der angefochtene Entscheid berührt zwar die vermögensrechtliche Stellung der Beschwerdeführerinnen. Sie behaupten indessen nicht, dass dadurch ihre Existenz in Frage gestellt wäre (vgl. BGE 113 Ia 336 E. 1d S. 340; 110 Ia 50 E. 4b S. 51). Infolge des angefochtenen Entscheids wird der finanzielle Handlungsspielraum der Beschwerdeführerinnen eingeschränkt, weil sie für den Strassenunterhalt im fraglichen Abschnitt ohne Erhalt der Loskaufssumme aufkommen müssen. Dieser Umstand allein stellt allerdings noch keine Autonomieverletzung dar (vgl. E. 2.2 und erwähntes Urteil 1P.605/2000 E. 3f/bb in: ZBl 103/2002 S. 202).
3.4 An der fehlenden Autonomie ändert auch nichts, wenn mit den Beschwerdeführerinnen angenommen wird, dass sie gestützt auf Art. 16 Abs. 2 und 3 SBG/BE einen Rechtsanspruch auf die Loskaufssumme haben (vgl. auch BGE 109 Ia 173 E. 2 S. 175; Urteil 1P.119/1991 vom 1. Februar 2000 E. 4a, in: ZBl 101/2000 S. 639). Autonomie könnte den Beschwerdeführerinnen allenfalls zustehen in der Verwendung der umstrittenen Abgeltung; die Autonomie fehlt hingegen in der Frage, ob und in welcher Höhe sie eine Abgeltung beanspruchen können. Selbst wenn die zuständige kantonale Instanz in einem solchen Fall den Anspruch unter Verletzung des kantonalen Rechts abweist, kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde nicht dagegen wehren; ihre Beschwerdebefugnis erstreckt sich nur auf Bereiche, in denen sie Autonomie geniesst, nicht aber auf die Einhaltung der Rechtsordnung in allen Fällen, in denen ihre Interessen verletzt sind (BGE 119 Ia 214 E. 3c S. 220; erwähntes Urteil 2P.450/1996 E. 2e, in: ZBl 100/1999 S. 277 f.).
3.5 Verfügen die Beschwerdeführerinnen daher über keine Autonomie im Rechtsstreit über die Loskaufssumme, so erübrigt sich eine Prüfung der weiteren vorgebrachten Rügen (vgl. E. 1.2). Von einem unzulässigen Eingriff in die Gemeindeautonomie kann von vornherein keine Rede sein.
4.
Aus diesen Gründen ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführerinnen, die Vermögensinteressen verfolgen, die Gerichtskosten; sie haften hierfür solidarisch (Art. 156 Abs. 1, 2 und 7 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-- wird den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. August 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: