{T 1/2}
1P.123/2003 /bie
Urteil vom 24. April 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Störi.
Parteien
Paul Zimmermann, Hohlstrasse 33, Postfach 72, 8105 Watt, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Bernard Rambert, Langstrasse 62, Postfach 2126, 8026 Zürich,
gegen
Politische Gemeinde Regensdorf, 8105 Regensdorf, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Isabelle Häner, c/o Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich, vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Art. 9 und 29 Abs. 1 und 2 BV
(Änderung der Gemeindeordnung),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss
des Regierungsrats des Kantons Zürich vom
14. Januar 2003.
Sachverhalt:
A.
A.a Der Gemeinderat von Regensdorf erliess am 10. Juli 2001 die Weisung für die Abstimmung vom 23. September 2001 über die Änderung der Gemeindeordnung in Bezug auf die Beschäftigung und Entschädigung des Gemeindeammans und des Betreibungsbeamten. Darin führte er aus, Urs Kaltenrieder habe am 17.Dezember 1999, nachdem in der Fernsehsendung "10 vor 10" aufgebracht worden sei, der Regensdorfer Betreibungsbeamte verdiene zwischen 300'000 und 500'000 Franken pro Jahr, folgende Einzelinitiative eingereicht:
"Der Gemeinderat wird beauftragt, den Stimmberechtigten umgehend eine Vorlage zur Änderung der Gemeindeordnung zu unterbreiten, welche die erforderlichen Voraussetzungen schafft, damit das kostspielige "Sportelsystem" im Betreibungsamt Regensdorf vorzeitig durch eine kostengünstigere Lösung ersetzt werden kann."
Nach seiner Beurteilung sei das Sportelsystem tendenziell die kostengünstigste Lösung, weshalb er von einer Eingliederung des Amtes in die Gemeinde absehen wolle. Um die Aufgabenerfüllung im Bereich der Zwangsvollstreckung sicherzustellen, befürworte er jedoch, diesem Beiträge auszurichten, indessen nur insoweit, als dies für die Aufrechterhaltung eines kostengünstigen Betreibungsamtes erforderlich sei. Auf Grund der Initiative Kaltenrieder beantrage er daher, Art.45 der Gemeindeordnung vom 28.November 1993 (GO) wie folgt zu ändern:
"Der Gemeindeamman, zugleich Betreibungsbeamter, wird durch die Urne auf Amtsdauer gewählt. Die Beschäftigung erfolgt im Sportelsystem. Die Gemeinde kann Beiträge ausrichten, wenn es für eine angemessene Entschädigung bei kostengünstiger Führung des Betreibungsamtes erforderlich ist."
A.b Mit Aufsichtsbeschwerde vom 28.August 2001 an den Bezirksrat Dielsdorf beantragte Paul Zimmermann, Gemeindeammann und Betreibungsbeamter von Regensdorf, unter anderem, diesen Abstimmungstermin aufzuheben und dem Gemeinderat von Regensdorf unter Androhung der Straffolgen von Art.292 StGB zu verbieten, diese Weisung zu veröffentlichen. Er machte im Wesentlichen geltend, er habe am 28.Juni 1996 in seiner Eigenschaft als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter mit dem Gemeinderat einen Vertrag über die ihm zustehenden Entschädigungen und Gemeindezulagen abgeschlossen, welcher mindestens bis zum Ablauf seiner zweiten Amtsperiode im Jahre 2004 laufe. Seit der In-Kraft-Setzung des Vertrages am 1.Januar 1997 habe sich die Gemeinde geweigert, Arbeitgeberbeiträge an die Sozialleistungen zu entrichten. Nachdem durch gemeindeinterne Indiskretionen seine Einkommensverhältnisse in Presse und TV publik gemacht worden seien, sei die Einzelinitiative Kaltenrieder eingereicht worden. Daraufhin habe der Gemeinderat beim Büro Nabholz, Finanz- und Wirtschaftsberatung, eine Studie in Auftrag gegeben und ihm am 30.August 2000 zur Kenntnis gebracht, dass er am Sportelsystem festhalte, jedoch keine Zulagen mehr ausrichten wolle. Obwohl der Vertrag zwischen ihm und der Gemeinde Regensdorf vom 28.Juni 1996 nur im gegenseitigen Einvernehmen abgeändert werden könne, sei er nie in die Entscheidfindung einbezogen worden, und es sei ihm insbesondere der Auftrag an die Gutachter nie gezeigt worden; es sei ihm ohnehin schleierhaft, wie der Gutachter gearbeitet habe, da dieser weder ihn noch seine Mitarbeiter je befragt habe. In seiner Weisung für die Abstimmung führe der Gemeinderat aus, die Gemeindeordnung lasse offen, welche Beiträge die Gemeinde ausrichten wolle oder nicht. Der Gemeinderat übersehe, dass das kantonale und das eidgenössische Recht die Gemeinde sehr wohl verpflichte, Beiträge - z.B. Sozialversicherungsbeiträge - auszurichten; die Weisung und die zur Abstimmung gelangende Fassung von Art.45 GO verstiessen daher gegen übergeordnetes Recht. Stossend sei weiter, dass der Gemeinderat in der Weisung unter Bezugnahme auf den Vertrag vom 28.Juni 1996 darlege, dass die Gemeinde zur Ausrichtung der vereinbarten Beiträge dann nicht mehr verpflichtet sei, wenn der Beschwerdeführer als Gemeindeamman und Betreibungsbeamter nicht mehr gewählt würde; dies sei eine direkte Aufforderung, ihn nicht mehr zu wählen. Der Gemeinderat sei zu verpflichten, eine Weisung zu verfassen, die ihn nicht diskreditiere.
A.c Am 4. September 2001 lehnte es der Bezirksrat Dielsdorf ab, den Begehren um Verzicht auf Versand und Publikation der Weisung sowie um Absage der Abstimmung vom 23. September 2001 stattzugeben.
A.d Die Stimmbürger von Regendorf stimmten der Vorlage am 23. September 2001 zu und nahmen Art. 45 GO an.
A.e Paul Zimmermann erhob am 29. Oktober 2001 beim Bezirksrat Dielsdorf Beschwerde gegen die Gemeinde Regensdorf mit dem Antrag, die Abstimmung vom 23. September 2001 sei aufzuheben und seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zu verleihen.
A.f Am 31. Januar 2002 trat der Bezirksrat auf die Aufsichtsbeschwerde nicht ein und stellte fest, die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten seien nicht erfüllt.
A.g Am 1. März 2002 trat der Bezirksrat Dielsdorf auf die Beschwerde vom 29. Oktober 2001 von Paul Zimmermann im Sinne der Erwägungen nicht ein. Er erwog, dieser sei in Regensdorf stimmberechtigt und damit zur Beschwerde nach § 123 des Wahlgesetzes vom 4. September 1983 (WAG) und § 151 Abs. 1 Ziff. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) befugt. Soweit sich die Beschwerde gegen die Vorbereitung der Abstimmung richte, sei sie verspätet; er habe sich mit den meisten dieser Einwände allerdings bereits in seinem Entscheid vom 31. Januar 2002 über die Aufsichtsbeschwerde von Paul Zimmermann auseinandergesetzt. Nicht einzutreten sei auf den Einwand, die Abstimmung verstosse gegen Treu und Glauben, weil die Gemeinde an den Vertrag vom 28. Juni 1996 betreffend Entschädigung/Gemeindezulagen gebunden sei, könne doch die Auslegung von Art. 45 GO nicht Gegenstand dieses Rechtsmittelverfahrens sein. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut dieser Bestimmung nicht ausschliesse, mit Paul Zimmermann eine verfassungskonforme Übergangsregelung zu treffen. Ausserdem sei festzustellen, dass auf Grund der zur Verfügung stehenden Akten weder eine Verletzung materiellen Rechts noch von Verfahrensgrundsätzen erkennbar sei.
A.h Am 4. April 2002 erhob Paul Zimmermann gegen den bezirksrätlichen Entscheid vom 1. März 2002 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Er machte im Wesentlichen geltend, der in der Abstimmung angenommene Art. 45 GO verstosse gegen übergeordnetes Recht, der Bezirksrat habe sein rechtliches Gehör verletzt, weil er auf seine bereits vor ihm vorgetragenen Argumente nicht eingegangen sei, und er habe eine formelle Rechtsverweigerung begangen, indem er auf seine Beschwerde nicht eingetreten sei, obwohl er dazu verpflichtet gewesen wäre.
A.i Der Regierungsrat nahm den Rekurs als Wahlbeschwerde im Sinne von §123 ff. WAG entgegen und wies diese am 14.Januar 2003 ab. Er befand, der Bezirksrat sei seiner Begründungspflicht nachgekommen; wohl habe er sich nicht mit allen Einwänden ausführlich auseinander gesetzt, habe aber zulässigerweise auf seinen Entscheid vom 31.Januar 2002 verwiesen, worin er sich damit befasst habe. Von einer Rechtsverweigerung könne keine Rede sein. Zwar sei der Bezirksrat zu Unrecht nicht auf die Beschwerde eingetreten; in den Erwägungen habe er indessen ausdrücklich auf die bereits erfolgte materielle Behandlung der Rügen verwiesen und zum Ausdruck gebracht, dass die Beschwerde in der Sache unbegründet sei. Der Bezirksrat habe daher einen formellen Fehler bei der Formulierung des Dispositivs - dieses hätte auf Abweisung der Beschwerde lauten müssen - begangen; aus verfahrensökonomischen Gründen sei indessen über die Sache zu entscheiden. Unbegründet sei der Vorwurf, der Gemeinderat habe ihn nicht in die Entscheidfindung einbezogen, sei er doch frühzeitig über das Vorhaben, Art.45 GO zu ändern, informiert worden, und er habe Gelegenheit erhalten, sich dazu zu äussern. Zu Recht sei der Bezirksrat auf die Einwände gegen die Vorbereitung der Abstimmung wegen Verspätung nicht eingetreten. Unbegründet sei der Vorwurf, die zur Abstimmung vorgelegte Neufassung von Art.45 GO verstosse gegen übergeordnetes Recht. Nicht einzugehen sei schliesslich auf seinen Vorwurf, dessen Einführung verstosse wegen der vertraglichen Abmachung der Gemeinde mit ihm gegen Treu und Glauben, da Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nur der Anspruch auf unverfälschte Willenskundgabe sein könne, weshalb nicht zu prüfen sei, ob und in welcher Form die Gemeinde ihren vertraglichen Verpflichtungen ihm gegenüber nachkomme.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 21. Februar 2003 wegen Verletzung von Art. 9 und Art. 29 BV beantragt Paul Zimmermann, diesen Entscheid des Regierungsrates aufzuheben. Ausserdem ersucht er, den Regierungsrat im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, die umstrittene Änderung der Gemeindeordnung bis zur Erledigung des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht zu genehmigen.
Die Gemeinde Regensdorf beantragt in ihrer Vernehmlassung, auf die Beschwerde nicht einzutreten oder sie eventuell abuzweisen. Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
C.
Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung wies das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme am 21. März 2003 ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist der Rechtsmittelentscheid des Regierungsrates über eine Stimmrechtsbeschwerde gegen die Abstimmung über die Neufassung von Art. 45 der Gemeindeordnung von Regensdorf. Der Beschwerdeführer rügt in der staatsrechtlichen Beschwerde indessen nicht eine Verletzung seines Stimmrechts , sondern macht geltend, der neue Art. 45 GO widerspreche übergeordnetem Recht.
Nach § 41 Abs. 1 GG bedarf die Änderung einer Gemeindeordnung der Genehmigung des Regierungsrates, welche dieser, worauf die Direktion der Justiz und des Innern in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich hinweist, noch nicht erteilt hat. Damit ist das kommunale Gesetzgebungsverfahren nicht abgeschlossen und der angefochtene Entscheid dementsprechend kantonal nicht letztinstanzlich. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten (Art. 86 Abs. 1 OG).
Anders verhielte es sich allenfalls dann, wenn der Beschwerdeführer belegen würde, dass der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid die Rechtmässigkeit von Art. 45 GO bereits abschliessend bejaht hätte, sodass der ausstehende Genehmigungsentscheid einer leeren Formalität gleichkäme; diesfalls könnte das Bundesgericht ausnahmsweise auf die vorliegende Beschwerde eintreten (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 2a; 118 Ia 165 E. 2a). Davon kann im vorliegenden Fall indessen nicht die Rede sein, wirft doch der Beschwerdeführer dem Regierungsrat im Gegenteil gerade vor, im angefochtenen Entscheid die Neufassung von Art. 45 GO nur unter einem bestimmten Gesichtspunkt - demjenigen des Stimmrechts - und nicht allgemein auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht geprüft zu haben; insbesondere habe sich keine der kantonalen Instanzen mit seinen Vorbringen unter dem Aspekt von § 151 Abs. 1 Ziff. 2 GG auseinandergesetzt und diese seien auch auf seine Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht eingetreten.
2.
Da der Beschwerdeführer, obwohl der Regierungsrat das bei ihm eingereichte Rechtsmittel als Stimmrechtsbeschwerde behandelte, vor Bundesgericht nicht die Verletzung seiner politischen Rechte rügt und damit keine Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhebt, trägt er ausgangsgemäss die Kosten des Verfahrens (Art. 156 OG). Die Politische Gemeinde Regensdorf, welche mehr als 10'000 Einwohner zählt, hat praxisgemäss keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Regensdorf und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: