{T 0/2}
1D_4/2007 /fun
Urteil vom 13. November 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Stefan Galligani,
gegen
Gemeinde Mellingen, Grosse Kirchgasse 23, Postfach, 5507 Mellingen,
Grosser Rat des Kantons Aargau, Kommission für Justiz, Regierungsgebäude, 5001 Aarau.
Gegenstand
Einbürgerung,
Subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid des Grossen Rats des Kantons Aargau, Kommission für Justiz, vom 26. Februar 2007/20. März 2007.
Sachverhalt:
A.
X.________, 1976 geborener mazedonischer Staatsangehöriger, stellte bei der Gemeinde Mellingen am 11. Juni 2001 ein Einbürgerungsgesuch.
Der Gemeinderat Mellingen stellte am 26. April 2004 fest, dass der Gesuchsteller sämtliche Voraussetzungen für den Erhalt des Gemeindebürgerrechts erfülle, und nahm in Aussicht, das Einbürgerungsgesuch mit dem Antrag auf Zustimmung der Einwohnergemeindeversammlung zur Beschlussfassung zu unterbreiten. Die Gemeindeversammlung sicherte X.________ am 23. Juni 2004 das Bürgerrecht der Gemeinde Mellingen zu. Der Gemeinderat wies in seiner Mitteilung vom 2. August 2004 darauf hin, dass die Akten nunmehr dem Departement des Innern zur weitern Behandlung überwiesen würden. Die Einbürgerungskommission des Grossen Rates des Kantons Aargau werde über die Erteilung des aargauischen Kantonsbürgerrechts abschliessend befinden, sofern der Grosse Rat den Entscheid nicht an sich ziehe.
B.
In der Folge leitete das Departement des Innern weitere Abklärungen in die Wege und verlangte von der Gemeinde Mellingen eine Aktualisierung der Unterlagen, insbesondere hinsichtlich des strafrechtlichen Leumunds und des Strafregisterauszuges (Schreiben vom 2. August 2005). Die Gemeinde Mellingen unterbreitete dem Departement namentlich einen aktuellen Auszug aus dem Strafregister, aus dem eine Verurteilung von X.________ aus dem Jahre 2003 hervorging; sie beantragte nachträglich die Abweisung des Einbürgerungsgesuches (Schreiben vom 26. September 2005). Das Departement Volkswirtschaft und Inneres setzte das Einbürgerungsverfahren bis zum Ablauf der Probezeit aus (Schreiben vom 25. Oktober 2005).
Am 22. März 2007 teilte der Präsident der Kommission für Justiz des Grossen Rates X.________ die Verweigerung der Aufnahme in das aargauische Kantonsbürgerrecht gemäss Kommissionsentscheid vom 26. Februar 2007 und Genehmigung des Grossen Rates vom 20. März 2007 mit. Der Präsident führte aus, dass insbesondere die strafrechtliche Situation und der strafrechtliche Leumund diskutiert worden seien. Es sei bekannt geworden, dass der Gesuchsteller im Juni 2003 - während der Hängigkeit des laufenden Einbürgerungsverfahrens - vom Bezirksgericht Bremgarten wegen Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz und wegen Beschäftigung eines Ausländers ohne Bewilligung verurteilt worden sei. Die Kommission habe die Einbürgerung unter Würdigung der gesamten Umstände trotz des Umstandes abgelehnt, dass die 3-jährige Probezeit nunmehr abgelaufen ist und keine weitern Verurteilungen vorliegen.
C.
Gegen diesen Entscheid hat X.________ beim Bundesgericht am 7. Mai 2007 subsidiäre Verfassungsbeschwerde eingereicht. Er beantragt die Aufhebung des Einbürgerungsentscheides vom 22. März 2007 und die Bewilligung seines Einbürgerungsgesuches. Er rügt Verletzungen von Art. 8, Art. 9 und Art. 29 BV. Er wirft der Gemeinde Verfahrensfehler und eine Missachtung des Grundsatzes von Treu und Glauben vor. Weiter macht er geltend, der angefochtene Entscheid halte vor dem Willkürverbot (Art. 9 BV) und dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) nicht stand, komme wegen ungenügender Sachverhaltsabklärung einer formellen Rechtsverweigerung gleich (Art. 29 Abs. 1 BV) und sei nicht hinreichend begründet (Art. 8 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 29 Abs. 2 BV). Schliesslich beanstandet er das Einbürgerungsverfahren in allgemeiner Hinsicht.
Die Gemeinde Mellingen beantragt die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellt das Departement Volkswirtschaft und Inneres im Namen der Kommission für Justiz. In seiner ausführlichen Replik vom 17. August 2007 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG ist gemäss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde fällt nicht in Betracht. Der angefochtene Entscheid der Kommission für Justiz bzw. des Grossen Rates kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (§ 16 Abs. 1 des Gesetzes über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht [KBüG]; Art. 86 i.V.m. Art. 130 Abs. 3 BGG). Damit erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG im Grundsatz als zulässig.
Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides hat.
Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass er einen Anspruch auf Einbürgerung habe (vgl. § 5 KBüG). Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich geschützte Interesse kann durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht begründet werden. Dies trifft auf das als verletzt gerügte Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV zu. Als Partei im kantonalen Verfahren kann der Beschwerdeführer zudem die Verletzung bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Dies trifft auf die Rüge der formellen Rechtsverweigerung zu. Gleichermassen kann die Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV gerügt werden; dies fällt namentlich in Betracht, wenn das gänzliche Fehlen einer Begründung des zugrundeliegenden Entscheides beanstandet wird. Hingegen legitimiert diese Parteistellung nicht zur Rüge, ein Entscheid sei mangelhaft begründet, d.h. die Begründung sei unvollständig, zu wenig differenziert oder materiell unzutreffend. Eine solche setzt die Legitimation in der Sache selbst voraus. Diese fehlt in Anbetracht des Umstandes, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht. Vor dem Hintergrund der neuesten Rechtsprechung ist der Beschwerdeführer daher nicht zur Rüge berechtigt, der angefochtene Entscheid verletze das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 133 I 185, 132 I 167 E. 2.1 S. 168, mit Hinweisen).
Nicht einzutreten ist auf die Rüge, das Departement Volkswirtschaft und Inneres sei nicht zur Vernehmlassung befugt. Dieses hat ausgeführt, dass es von der Kommission für Justiz hiermit beauftragt worden ist.
2.
Der Beschwerdeführer macht vorerst geltend, die Gemeinde Mellingen habe im kommunalen Einbürgerungsverfahren ihre Untersuchungspflicht dadurch verletzt, dass sie keinen aktuellen Strafregisterauszug beigezogen habe. Sie habe zudem gegen das Gebot von Treu und Glauben verstossen, indem sie nach der Zusicherung des Gemeindebürgerrechts durch die Gemeindeversammlung nunmehr im kantonalen Verfahren einen negativen Antrag gestellt hat.
Mit der vorliegenden Beschwerde ist ein Entscheid der Kommission für Justiz bzw. des Grossen Rates angefochten. Er betrifft die Aufnahme in das aargauische Kantonsbürgerrecht und weist damit einen andern Gegenstand auf als der Einbürgerungsentscheid der Gemeinde. Das grossrätliche Verfahren stellt keine rechtsmittelartige Fortsetzung des kommunalen Verfahrens dar. Bei dieser Sachlage kann das kommunale Verfahren nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens sein. Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit die (mangelnden) Abklärungen des Gemeinderates von Mellingen im kommunalen Einbürgerungsverfahren beanstandet werden.
Im Zuge der Instruktion durch das Departement des Innern sind neue Tatsachen bekannt geworden. Insbesondere zeigte sich, dass der Beschwerdeführer im Jahre 2003 vom Bezirksgericht Bremgarten wegen Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz (mehrfache Begehung und mehrfache Gehilfenschaft) und wegen Beschäftigung eines Ausländers ohne Bewilligung zu sechs Monaten Gefängnis (bedingt vollziehbar mit einer Probezeit von drei Jahren) und einer Busse verurteilt worden war. Vor diesem Hintergrund stellt es keine Verletzung von Treu und Glauben dar, wenn der Gemeinderat nunmehr die Abweisung der Einbürgerung beantragte. Zudem hat die Gemeinde in ihrer Vernehmlassung zugesichert, dass die Einbürgerungsgebühr (abzüglich einer Behandlungsgebühr) im Falle der Nichteinbürgerung zurückerstattet werde. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
3.
Der Beschwerdeführer beanstandet in verschiedener Hinsicht den angefochtenen Entscheid und das Verfahren vor der Kommission für Justiz.
3.1 Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der Rechtsprechung der Begründungspflicht. Es besteht keine feste Praxis, wie der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Begründungspflicht im Einzelnen nachzukommen ist. Es ergeben sich bei unterschiedlichen Konstellationen verschiedene Möglichkeiten. Es ist im Einzelfall vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu prüfen, ob die vorgebrachte Begründung den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV genügt (vgl. BGE 132 I 196 E. 3.3 S. 198).
Der Präsident der Kommission für Justiz legte in seinem Schreiben die Gründe für die Verweigerung des Kantonsbürgerrechts dar. Er wies auf die Diskussion in der Kommission über die strafrechtliche Situation und den strafrechtlichen Leumund hin, verwies auf die im Nachhinein in Erfahrung gebrachte Verurteilung des Beschwerdeführers im Zeitpunkt des laufenden Einbürgerungsverfahrens und fügte bei, dass diese trotz Ablaufs der 3-jährigen Probezeit einer Einbürgerung entgegenstehe.
Diese Begründung genügt den aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Anforderungen. Sie gibt dem Beschwerdeführer Aufschluss darüber, aus welchen Gründen die Einbürgerung verweigert worden ist. Was dieser dagegen vorbringt, vermag keine Verfassungsverletzung zu begründen.
3.2 Der Beschwerdeführer kritisiert das Verfahren vor der Kommission für Justiz. Es ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden, dass das Departement das Verfahren instruiert hat. Nach § 11 Abs. 4 KBüG leitet das Departement die Akten mit Bericht und Antrag an die Einbürgerungskommission des Grossen Rates weiter. Es kann weiter nicht gesagt werden, dass die Kommission für Justiz das Einbürgerungsbegehren nicht geprüft hätte oder sonstwie eine formelle Rechtsverweigerung begangen hätte. Angesichts der erwähnten Begründung kann ebenso wenig angenommen werden, die Kommission sei dem Antrag der Gemeinde "blind" gefolgt; das Departement hatte die Einbürgerung befürwortet. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als unbegründet.
3.3 Wie dargetan, kann vor Bundesgericht nicht gerügt werden, der negative Einbürgerungsentscheid halte vor Art. 9 BV nicht stand. Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
3.4 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, der angefochtene Entscheid verstosse gegen das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen des Alters. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmacht. Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützte Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 132 I 167 E. 3 S. 169; 129 I 217 E. 2.1 S. 223, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin).
Die vom Präsidenten der Kommission für Justiz erteilte Begründung, die Einbürgerung werde wegen der strafrechtlichen Verurteilung aus dem Jahre 2003 verweigert, weist keinerlei diskriminatorische Elemente auf. Die Argumentation ist vielmehr neutral gehalten. Sie lässt nicht erkennen, dass dem Beschwerdeführer aus einem der in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Gründen die Einbürgerung verweigert worden ist. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte unbegründet.
3.5 Soweit der Beschwerdeführer in allgemeiner Weise das geltende Einbürgerungsverfahren kritisiert und auf dessen Problematik hinweist, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Mellingen und dem Grossen Rat des Kantons Aargau, Kommission für Justiz, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. November 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber:
Aemisegger Steinmann