{T 0/2}
1D_1/2016
Urteil vom 13. Mai 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Störi.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
B.________, Regierungsrätin,
c/o Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 1, Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich,
Florhofgasse 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Ermächtigungsgesuch,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 10. Dezember 2015 der Geschäftsleitung des Kantonsrates des Eidgenössischen Standes Zürich.
A.________ reichte am 5. September 2015 bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich eine Strafanzeige gegen alt Regierungsrätin B.________ ein. Darin macht er im Wesentlichen geltend, der Kanton Zürich habe sich, teilweise unter ihrer Verantwortung, ihm gegenüber in strafbarer Weise seiner Beitragspflicht gemäss dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge entzogen. Die Staatsanwaltschaft I überwies die Anzeige als Ermächtigungsgesuch an den Kantonsrat. Dessen Geschäftsleitung wies das Ermächtigungsgesuch am 10. Dezember 2015 auf Antrag der Justizkommission kostenfällig ab.
Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde beantragt A.________, diesen Entscheid der Geschäftsleitung aufzuheben und ihr die Sache zu neuer Beurteilung zurückzuweisen. Sie sei anzuweisen, das Ermächtigungsgesuch im Sinn von § 38 Abs. 2 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 (KRG) dem Ratsplenum zur Beurteilung vorzulegen. Für den Fall des Obsiegens beantragt er die Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung.
Die Oberstaatsanwaltschaft und B.________ verzichten auf Vernehmlassung.
1.1. Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Geschäftsleitung des Kantonsrates als politische Behörde die Ermächtigung zur strafrechtlichen Verfolgung eines ehemaligen Regierungsmitglieds und damit einer Magistratin nicht erteilt, wobei er neben strafrechtlichen auch politische Gesichtspunkte mitberücksichtigen durfte (BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 277; 135 I 113 E. 1 S. 115, je mit Hinweisen). Damit fehlt es an einer Prozessvoraussetzung für das vom Beschwerdeführer angestrebte Strafverfahren.
1.2. Das Ermächtigungsverfahren ist ein Verwaltungsverfahren (BGE 137 IV 269 E. 1.3.1 S. 272 mit Hinweisen). Angefochten ist dementsprechend ein öffentlich-rechtlicher Entscheid. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist ausgeschlossen, da es sich um einen Entscheid über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung eines ehemaligen Behördenmitglieds handelt (Art. 83 lit. e BGG; BGE 137 IV 269 E. 1.3.1 S. 272 mit Hinweisen). Damit ist nach Art. 113 BGG die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben. Angefochten ist ein erst- und gleichzeitig letztinstanzlicher kantonaler Entscheid einer nicht richterlichen Behörde, mithin ein zulässiges Anfechtungsobjekt, da der kantonale Gesetzgeber Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter von der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV ausnehmen kann (Art. 114 i.V.m. Art. 86 Abs. 3 BGG; BGE 135 I 113 E. 1 S. 116 f. mit Hinweisen).
1.3. Zur Verfassungsbeschwerde ist nach Art. 115 BGG befugt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; und b. ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sind, soweit dies nicht offensichtlich ist (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 II 353 E. 1; 249 E. 1.1). Er bringt in seiner Beschwerde dazu lediglich vor, er erfülle die Anforderungen von Art. 115 lit. a und b BGG kumulativ. Davon kann zwar in Bezug auf die Voraussetzung von lit. a ohne Weiteres ausgegangen werden (vgl. Urteil 1D_2/2015 vom 4. November 2015 E. 2.3.2 und 2.3.3), nicht aber in Bezug auf das erforderliche Rechtsschutzinteresse im Sinn von lit. b. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten, da der Beschwerdeführer unter Verletzung der gesetzlichen Begründungspflicht nicht darlegt, dass er ein rechtlich geschütztes Interesse an ihrer Erhebung hat. Das schadet ihm allerdings insofern nicht, als ihm ein solches ohnehin abgeht:
1.4.
1.4.1. Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO können die Kantone vorsehen, dass die Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht richterlichen Behörde abhängt. Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Zürich Gebrauch gemacht. Gemäss § 38 des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 (KRG; LS 171.1) kann gegen ein Mitglied des Regierungsrates oder eines obersten kantonalen Gerichts eine Strafuntersuchung wegen eines in Ausübung seines Amtes begangenen Verbrechens oder Vergehens nur eröffnet werden, wenn der Kantonsrat dazu die Ermächtigung erteilt hat (Abs. 1). Entsprechende Anträge von Mitgliedern des Kantonsrates oder der genannten Behörden oder Gerichte sowie Anzeigen und Ermächtigungsgesuche Dritter sind an die Geschäftsleitung zu richten. Diese werden der Justizkommission zur Antragstellung an die Geschäftsleitung zugewiesen. Die Geschäftsleitung stellt dem Rat Antrag. Offensichtlich unbegründete Anzeigen und Ermächtigungsgesuche kann die Geschäftsleitung auf Antrag der Justizkommission ohne Weiterungen oder nach Beizug der Akten und einer schriftlichen Stellungnahme der betroffenen Person selbständig von der Hand weisen (Abs. 2). Die Geschäftsleitung kann auch von sich aus dem Rat Antrag stellen (Abs. 3). Beschliesst der Kantonsrat die Eröffnung einer Strafuntersuchung, kann er zu deren Durchführung einen besonderen Staatsanwalt bestimmen (Abs. 4).
1.4.2. § 38 KRG regelt das Ermächtigungsverfahren damit nur rudimentär (BGE 135 I 113 E. 1 S. 115). Er räumt dem privaten Anzeigeerstatter und Gesuchsteller keine Parteirechte ein (Urteil 1D_2/2015 vom 4. November 2015 E. 2.3.3). Der Beschwerdeführer hat daher kein rechtlich geschütztes Interesse, den Ermächtigungsentscheid in der Sache anzufechten.
Nach der "Star-Praxis" kann ein Beschwerdeführer allerdings unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache eine Verletzung von Verfahrensrechten geltend machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache selbst, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen (BGE 138 IV 78 E. 1.3 S. 80; 137 II 305 E. 2 S. 308; 133 I 185 E. 6.2 S. 198 f.; je mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer kann die Verletzung von Verfahrensrechten rügen, die ihm aufgrund des kantonalen Rechts oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung oder der Europäischen Menschenrechtskonvention zustehen (BGE 136 IV 41 E. 1.4 S. 44 mit Hinweisen). Unzulässig sind dabei Rügen, die im Ergebnis auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids abzielen, wie etwa die Behauptung, dass die Begründung des angefochtenen Entscheids unvollständig oder zu wenig differenziert ausgefallen sei oder sich nicht mit sämtlichen von der Partei vorgetragenen Argumenten auseinandersetze oder dass die Parteivorbringen willkürlich gewürdigt worden seien. Ebenso wenig ist der Vorwurf zu hören, der Sachverhalt sei unvollständig oder sonstwie willkürlich ermittelt worden. Unzulässig ist auch die Rüge, Beweisanträge seien wegen willkürlicher antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt worden (BGE 137 II 305 E. 2 mit Hinweisen).
1.4.3. Nach der Praxis des Bundesgerichts stehen dem Anzeigeerstatter und Gesuchsteller auch im Ermächtigungsverfahren unmittelbar gestützt auf Verfassung und EMRK bestimmte grundlegende Verfahrensrechte zu. Danach hat der Anzeiger einen minimalen Anspruch auf rechtliches Gehör. Darüber hinausgehende Rechte hat das Bundesgericht dem Anzeiger nicht zuerkannt. Daran ist grundsätzlich festzuhalten. Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine politische Behörde, die bei ihrem Entscheid politische Gesichtspunkte berücksichtigt, was nach der Rechtsprechung bei Magistratspersonen zulässig ist (BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 277 f.; 135 I 113 E. 1 S. 115; je mit Hinweisen). Die Vorinstanz ist kein Gericht, das einzig nach rechtlichen Kriterien entscheidet. Der wesentlich politischen Natur des vorinstanzlichen Verfahrens würde es nicht gerecht, dem Anzeiger sämtliche Rechte zu gewähren, die einer Partei im Gerichtsverfahren zustehen. Der Anzeiger hat in Fällen wie hier, wo es nicht um eine Tötung geht (vgl. dazu BGE 135 I 113), Anspruch auf rechtliches Gehör in dem Sinne, dass die Ermächtigungsbehörde seine Darlegungen entgegen und zur Kenntnis zu nehmen, ihren Entscheid - wenigstens kurz - zu begründen und ihm diesen mitzuteilen hat. Darüber hinausgehende Rechte stehen ihm nicht zu (Urteil 1D_2/2015 vom 4. November 2015 E. 2.3.8).
1.4.4. Vorliegend macht der Beschwerdeführer bezüglich des Verfahrens im Wesentlichen geltend, dass der angefochtene Entscheid nicht von der Geschäftsleitung hätte getroffen werden dürfen, sondern vom Kantonsrat in corpore hätte gefällt werden müssen, da seine Anzeige bzw. sein Ermächtigungsgesuch keineswegs offensichtlich unbegründet im Sinn von § 38 Abs. 2 KRG gewesen sei. Damit rügt er zwar die Behandlung seiner Eingabe durch ein unzuständiges Organ, mithin eine formelle Rechtsverweigerung. Zu prüfen wäre dabei indessen, ob seine Anzeige bzw. sein Ermächtigungsgesuch materiell offensichtlich unhaltbar war oder nicht, was auf eine inhaltliche Überprüfung des angefochtenen Entscheids hinausläuft. Die Rüge ist damit unzulässig (oben E.1.4.2), darauf ist nicht einzutreten.
Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten (Art. 66 Abs. 1 BGG) und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und der Geschäftsleitung des Kantonsrates des Eidgenössischen Standes Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Mai 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Störi