{T 0/2}
1C_653/2015
Urteil vom 22. Juli 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Eusebio, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Härri.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Max Auer,
gegen
Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau,
Kantonspolizei, Tellistrasse 85, 5004 Aarau.
Gegenstand
Rayonverbot; rechtliches Gehör,
Beschwerde gegen das Urteil vom 17. November 2015 des Einzelrichters des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 2. Kammer.
Am 18. Oktober 2014 fand im Stadion Brügglifeld in Aarau das Spiel der Super-League zwischen dem FC Aarau und dem FC St. Gallen statt. Etwa 325 Fans des FC St. Gallen reisten mit dem Extrazug nach Aarau. Die meisten sahen sich das Spiel im Stadion jedoch nicht an und begaben sich zu einem Pub, welches das Stammlokal von Fans des FC Aarau war. Nach dem Spiel kam es vor dem Pub zu einer gewaltsamen Auseinandersetzung zwischen Fans des FC St. Gallen und des FC Aarau. Die Polizei musste Reizgas und Gummischrot einsetzen, um die Ausschreitungen zu beenden. Es kam zu gewaltsamen Übergriffen auch gegen Polizeibeamte.
A.________ befand sich unter den beim Pub anwesenden Fans des FC St. Gallen.
Am 28. Mai 2015 verfügte die Kantonspolizei Aargau gestützt auf das Konkordat vom 15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (im Folgenden: Konkordat; SAR 533.100) unter Androhung von Strafe nach Art. 292 StGB im Widerhandlungsfalle Folgendes:
" 1.
A.________ wird für den Zeitraum vom 28.05.2015 bis 27.05.2017 jeweils 3 Stunden vor Beginn und bis 3 Stunden nach Ende eines Spiels (Meisterschafts-, Schweizercup- oder Freundschaftsspiel sowie internationale Spiele) der 1. Mannschaft des FC St. Gallen untersagt, den Rayon, in welchem dieses Spiel jeweils stattfindet, zu betreten oder darin zu verweilen.
Dieses Rayonverbot hat Gültigkeit für das Gebiet der gesamten Schweiz, sofern der jeweilige Kanton der Änderung des Konkordats vom 2. Februar 2012 zugestimmt hat. Zurzeit sind das die Kantone: AG, AI, AR, BE, FR, GE, JU, LU, NE, OW, SG, SH, SO, TG, TI, UR, VD, ZG sowie ZH. Der Umfang der jeweiligen Rayons kann auf der Webseite des fedpol (www.rayonverbot.ch) eingesehen werden. Falls kein Internetzugang vorhanden ist, können die Rayons auf Voranmeldung auf einem Posten der Kantonspolizei Aargau eingesehen werden.
2.
Befindet sich der Wohn-, Arbeits- oder Ausbildungsort innerhalb eines der bezeichneten Rayons, darf dieser auf dem direkten Weg zu bzw. von seinem Arbeits-, Wohn- oder Ausbildungsort betreten werden.
Befindet sich ein Bahnhof im Rayonperimeter, darf dieser zu Umsteigzwecken, ausgenommen von und zu Veranstaltungen gemäss Ziff. 1 oben, betreten werden.
(...)."
In teilweiser Gutheissung der von A.________ dagegen erhobenen Beschwerde beschränkte der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau (2. Kammer) mit Urteil vom 17. November 2015 das Rayonverbot auf ein Jahr bis zum 27. Mai 2016. Ziffer 2 Absatz 2 der Verfügung der Kantonspolizei formulierte er von Amtes wegen wie folgt neu:
" Die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel innerhalb des Rayons (inkl. Umsteigen) ist einzig zwecks Durchquerung des Rayons gestattet."
Im Übrigen wies der Einzelrichter die Beschwerde ab.
A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der Entscheid des Einzelrichters und die Verfügung der Kantonspolizei seien ersatzlos aufzuheben.
Der Einzelrichter und die Kantonspolizei haben je auf Vernehmlassung verzichtet. Sie beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Das dem Beschwerdeführer auferlegte Rayonverbot stellt keine strafrechtliche, sondern eine verwaltungsrechtliche Massnahme dar (BGE 140 I 2 E. 6.3 S. 18; 137 I 31 E. 4.3 f. S. 42). Gegen den angefochtenen Entscheid ist deshalb gemäss Art. 82 lit. a BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben (Urteil 1C_512/ 2015 vom 16. März 2016 E. 1.1 mit Hinweis).
Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG besteht nicht.
Ein kantonales Rechtsmittel steht nicht zur Verfügung. Die Beschwerde ist daher gemäss Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG zulässig.
Der Beschwerdeführer hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen und ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt. Zwar ist das von der Vorinstanz auf ein Jahr reduzierte Rayonverbot am 27. Mai 2016 abgelaufen. Nach der Rechtsprechung hat der Beschwerdeführer gleichwohl ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Behandlung der Beschwerde, da das Rayonverbot zu einem Eintrag im elektronischen Informationssystem HOOGAN führt. In dieses vom Bundesamt für Polizei betriebene System werden Daten wie insbesondere gerichtlich ausgesprochene oder bestätigte Rayonverbote oder ähnliche behördliche Massnahmen gegenüber Personen aufgenommen, die sich bei Sportveranstaltungen im In- oder Ausland gewalttätig verhalten haben (Art. 8 Abs. 1 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN [VVMH; SR 120.52]). Die Daten werden frühstens drei und spätestens zehn Jahre nach Ablauf der Massnahme gelöscht (Art. 12 VVMH). Dem Beschwerdeführer können durch den Eintrag in HOOGAN Nachteile entstehen (Urteile 1C_512/2015 vom 16. März 2016 E. 1.3.2; 1C_88/ 2011 vom 15. Juni 2011 E. 1). Die Beschwerdelegitimation nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist daher zu bejahen.
Der angefochtene Entscheid stellt einen nach Art. 90 BGG anfechtbaren Endentscheid dar.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
2.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Die Kantonspolizei habe ihn über das in Aussicht genommene Rayonverbot nicht rechtzeitig orientiert und er habe sich dazu nicht wirksam äussern können, zumal er keine Akteneinsicht gehabt habe.
2.2. § 21 f. des Gesetzes vom 4. Dezember 2007 des Kantons Aargau über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG/AG; SAR 271.200) regeln das rechtliche Gehör. Der Beschwerdeführer macht keine willkürliche Anwendung dieser Bestimmungen geltend. Das Bundesgericht hat die Angelegenheit deshalb einzig unter dem Gesichtswinkel von Art. 29 Abs. 2 BV zu prüfen (Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.3. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 137 I 195 E. 2.2 S. 197 mit Hinweis).
Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 140 I 99 E. 3.4 S. 102 f.; 135 II 286 E. 5.1 S. 293; je mit Hinweisen). Voraussetzung des Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden. Eine Ausnahme kann nur für solche Verfahrensschritte gelten, die unaufschiebbar sind oder von der Natur her eine vorgängige Ankündigung ausschliessen, weil sie diesfalls gar nicht erfolgreich sein könnten, wie das etwa für Überwachungen oder verdeckte Ermittlungen im Strafverfahren zutreffen kann (BGE 141 I 60 E. 3.3 S. 64; 140 I 99 E. 3.4 S. 102 f. mit Hinweisen).
2.4. Die Kantonspolizei lud den Beschwerdeführer am 5. Mai 2015 unter Hinweis auf Art. 157 und Art. 206 StPO zur Einvernahme als beschuldigte Person "im Strafverfahren betreffend Gewalt im Umfeld der Sportveranstaltung FC Aarau vs. FC St. Gallen vom 18.10.2014 (Landfriedensbruch/Raufhandel) " vor. Einen Hinweis auf eine in Aussicht stehende verwaltungsrechtliche Massnahme nach dem Konkordat enthielt die Vorladung nicht.
Am 28. Mai 2015 fand die Einvernahme des Beschwerdeführers im Beisein seines Verteidigers statt. Die Kantonspolizei befragte den Beschwerdeführer als beschuldigte Person nach Art. 157 ff. StPO "zuhanden der Staatsanwaltschaft Lenzburg-Aarau". Der Beschwerdeführer äusserte sich zu seinem Verhalten am 18. Oktober 2014. Am Schluss der Einvernahme teilte ihm der befragende Polizeibeamte mit, er werde der Staatsanwaltschaft zur Anzeige gebracht. Der Beschwerdeführer antwortete, er nehme das zur Kenntnis. Darauf sagte ihm der einvernehmende Polizeibeamte, die Kantonspolizei werde gegen ihn ein mehrjähriges Rayonverbot aussprechen. Der Polizeibeamte fragte den Beschwerdeführer, wie er dazu stehe. Dieser antwortete wiederum, er nehme das zur Kenntnis.
Nach der Einvernahme füllte der Polizeibeamte in Anwesenheit des Beschwerdeführers und seines Anwalts das Formular "Rechtliches Gehör (Rayonverbot) " aus. Darin steht am Anfang, aufgrund vorliegender Akten im Zusammenhang mit den vom Beschwerdeführer verübten Gewalttätigkeiten bei einer Fussball-Sportveranstaltung sehe sich die Kantonspolizei veranlasst, gegen ihn gestützt auf Art. 4 und 5 des Konkordats eine verwaltungsrechtliche Massnahme einzuleiten. Anschliessend enthält das Formular 7 Fragen. Auf die Frage 1 "Die Pläne der gekennzeichneten Rayons ( www.rayonverbot.ch) wurden Ihnen vorgehalten. Wie stehen Sie dazu?" antwortete der Beschwerdeführer: "Es wurde mir eröffnet". Die Fragen 2-4 lauteten: "Befindet sich Ihr Wohnort in einem dieser Rayons?", "Befindet sich Ihr Arbeitsort in einem dieser Rayons" und "Gibt es andere Gründe, die für die Einschränkung eines oder mehrerer unter www.rayonverbot.ch gekennzeichneten Rayonverbote sprechen (örtlich/zeitlich) ?". Diese Fragen beantwortete der Beschwerdeführer jeweils mit "Nein". Die Frage 5 "Wie haben Sie den Zugriff und Einblick auf die unter www.rayonverbot.ch aufgelisteten Rayons gesichert (Internetanschluss) ?" bejahte der Beschwerdeführer. Die Frage 6 "Haben sie Fragen zu einem bestimmten Rayon ( www.rayonverbot.ch) ?" verneinte er. Die Frage 7 lautete: "Eigene Bemerkungen oder Fragen?". Dazu gab der Beschwerdeführer an: "Nein; grundsätzlich genügt das vorliegende Vorgehen den Grundsätzen des rechtlichen Gehörs nicht. Keine Möglichkeit zur vorgängigen Stellungnahme." Unterzeichnet ist das Formular vom Polizeibeamten und vom Anwalt des Beschwerdeführers.
Anschliessend erliess die Kantonspolizei die Verfügung zum Rayonverbot und händigte diese dem Anwalt des Beschwerdeführers aus.
2.5. Aufgrund der Vorladung wusste der Beschwerdeführer demnach, dass gegen ihn ein Strafverfahren läuft und er als beschuldigte Person befragt wird. Von einem verwaltungsrechtlichen Verfahren, in dem ihm ein Rayonverbot nach dem Konkordat droht, war nicht die Rede. Erst am Schluss der Einvernahme eröffnete der Polizeibeamte dem Beschwerdeführer, die Kantonspolizei werde ein mehrjähriges Rayonverbot aussprechen. Dies traf den Beschwerdeführer und seinen Anwalt unvorbereitet. Die Kantonspolizei mutete dem Anwalt zu, sich gleichwohl sofort zum Rayonverbot zu äussern. Auch von einem Anwalt kann jedoch nicht erwartet werden, dass er die Rechtsgrundlagen des Konkordats zum Rayonverbot (Art. 4 f. i.V.m. Art. 3 und 2) und die dazu ergangene Rechtsprechung (BGE 140 I 2 E. 8 S. 21 f. und E. 11 S. 37 ff.; 137 I 31 E. 6.5 f. S. 47 ff.) im Einzelnen im Kopf hat. Damit sich der Anwalt wirksam hätte äussern können, hätte ihm eine angemessene Vorbereitungszeit zugestanden werden müssen. Dies hätte eine rechtzeitige Orientierung über das in Aussicht genommene Rayonverbot erfordert. Daran fehlte es. Zu Recht hat deshalb der Beschwerdeführer im erwähnten Formular die Bemerkungen anbringen lassen, das Vorgehen der Kantonspolizei genüge den Grundsätzen des rechtlichen Gehörs nicht. Eine wirksame Stellungnahme des Anwalts hätte zudem eine vorgängige Akteneinsicht erfordert, zumal die Kantonspolizei im Formular ausführte, sie sehe sich "aufgrund vorliegender Akten" verpflichtet, eine verwaltungsrechtliche Massnahme einzuleiten. Akteneinsicht hatten der Beschwerdeführer und sein Anwalt jedoch nicht. Ihnen wurden lediglich ein paar Fotos zum Vorfall des 18. Oktober 2014 vorgelegt. Mangels Kenntnis der Akten, insbesondere des die Ausschreitungen dokumentierenden längeren Videos (act. 0020), konnten sich der Beschwerdeführer und sein Anwalt auch nicht umfassend zur Beweislage äussern und allfällige Beweisanträge stellen.
Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist demnach begründet. Die Heilung des Verfahrensmangels im vorinstanzlichen Verfahren war schon deshalb ausgeschlossen, weil die Kognition der Vorinstanz gegenüber jener der Kantonspolizei beschränkt ist (vgl. BGE 126 I 68 E. 2 S. 72 mit Hinweisen; § 55 Abs. 3 VRPG/AG; angefochtenes Urteil E. I./2 S. 4).
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil und die Verfügung der Kantonspolizei vom 28. Mai 2015 sind aufzuheben. Die Sache wird in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG an die Kantonspolizei zurückgewiesen. Diese wird dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu gewähren und alsdann neu zu entscheiden haben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Bei deren Bemessung wird dem Umstand erhöhend Rechnung getragen, dass die Vorinstanz die Beschwerde gänzlich hätte gutheissen und dem Beschwerdeführer daher eine Parteientschädigung zusprechen müssen (§ 32 Abs. 2 VRPG/AG). Auf die Rückweisung der Akten an die Vorinstanz zur Neuregelung der Kostenfolgen des kantonalen Verfahrens kann damit verzichtet werden.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Einzelrichters des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau (2. Kammer) vom 17. November 2015 sowie die Verfügung der Kantonspolizei des Kantons Aargau vom 28. Mai 2015 werden aufgehoben und die Sache wird an die Kantonspolizei zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Der Kanton Aargau hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie der Kantonspolizei und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau (2. Kammer) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Juli 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Eusebio
Der Gerichtsschreiber: Härri