Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a, 89 Abs. 1 and 90 BGG; Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 13 and 26 Abs. 2 NSG; scope of federal review in national-road planning proceedings and delimitation vis-à-vis cantonal planning and licensing competence: A federal planning approval may not be invoked to reopen issues already definitively regulated by earlier, final decisions. General references to compensation measures or support for zoning changes do not create an enforceable obligation to secure a replacement site or to maintain private installations beyond the approved project. Where the contested matter concerns future extractive activity and related spatial-planning or concession questions lacking a sufficiently close material nexus to the road project, the competent federal authority may decline jurisdiction; the party alleging a right to renewed coordination must substantiate enforceable commitments, changed circumstances, or another basis for reconsideration (consid. 2).
1C_646/2022
Urteil vom 19. Dezember 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Kanton Wallis,
handelnd durch das Departement für Mobilität, Raumentwicklung und Umwelt des Kantons Wallis, Dienststelle für Nationalstrassenbau, Kantonsstrasse 275, 3902 Glis,
und dieses vertreten durch den Staatsrat des Kantons Wallis, Regierungsgebäude, Avenue de France 71, Postfach 670, 1951 Sitten,
Beschwerdegegner,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, 3003 Bern.
Gegenstand
Nationalstrassen; Ausführungsprojekt N9 Abschnitt Siders - Gampel,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 26. Oktober 2022 (A-2231/2021).
A.a. Am 1. Juni 1988 resp. 23. August 1991 genehmigte der Bundesrat das generelle Projekt Siders - Leuk West und Leuk West - Gampel als Teilstrecke der neuen Nationalstrasse A9 im Oberwallis. Diese Teilstrecke tangiert das Pfynwaldgebiet, das im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung verzeichnet und zudem ein Auengebiet von nationaler Bedeutung ist. Die A.a.________ AG betreibt in der Gemeinde Leuk am Ufer des Rotten (Rhone) zwei Kies- und Betonwerke, ein älteres (westlicher Standort) und ein neueres (östlicher Standort). Eigentümerin des älteren, westlichen Werks ist die C.________ AG, während die A.a.________ AG Eigentümerin des neueren, östlichen Werks ist. Die Grundstücke beider Standorte stehen im Eigentum des Kantons Wallis und liegen innerhalb des Auenschutzgebiets. Die Kiesausbeutung erfolgt auf der Grundlage einer jährlichen kantonalen Bewilligung.
Das Ausführungsprojekt, das der Kanton Wallis gestützt auf das generelle Projekt ausarbeitete, sah vor, dass die A9 weitgehend unterirdisch der Linie der bisherigen Kantonsstrasse T9 durch den Pfynwald folgt. Die Kantonsstrasse ihrerseits soll auf das rechte Flussufer verlegt werden und die Trassee der dortigen Bahnlinie benutzen, während für die Bahnlinie ein neu zu errichtender Tunnel vorgesehen wurde. Der für das Projekt erstellte Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom Februar 1995 sah zudem verschiedene Ersatzmassnahmen vor, insbesondere die Verlegung der Einrichtungen zur Kiesausbeutung in Leuk an den Rand des Auengebiets (Massnahme 1). Das Ausführungsprojekt (inkl. die erwähnten Ersatzmassnahmen) wurde zunächst vom Staatsrat des Kantons Wallis am 9. Juli 1997 und später vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 14. Juni 1999 bzw. 10. Januar 2001 genehmigt. Dagegen erhobene Rechtsmittel wurden vom Kantonsgericht Wallis abgewiesen oder wegen Rückzug abgeschrieben.
Am 29. Dezember 2009 erliess der Staatsrat folgende Verfügung betreffend die Kiesausbeutung am westlichen Standort:
Der C.________ AG bzw. der A.b.________ AG wird die Bewilligung erteilt, mit den bisherigen Installationen im Bereich des Rottens von Pfyn gemäss der jährlich von der Sektion Nationalstrassen übergebenen Programmen und Vorgaben bzw. allfälligen Reglementen des Staatsrates Kies auszubeuten.
Die Bewilligung ist bis zum 31. Dezember 2015 gültig.
Sollte der Autobahnbau zwischen Siders - Ost und Visp - Ost nach Ablauf dieser Frist noch nicht beendigt sein, verlängert sich die Bewilligung stillschweigend um ein Jahr bis zur Fertigstellung der Autobahn.
Die C.________ AG bzw. die A.b.________ AG hat die bestehenden Anlagen im Pfynwald per 31. Dezember 2015 bzw. unverzüglich nach Fertigstellung der Autobahn zu entfernen.
Es ist Sache der interessierten Unternehmung, den Neuaufbau von Kiesausbeutungsinstallationen für die Zeit nach 2015 bzw. Fertigstellung der Autobahn über ein ordentliches Raumplanungs-, Baubewilligungs- und Konzessionsverfahren gemäss den gesetzlichen Vorgaben prüfen und rechtlich sichern zu lassen."
Am 12. Mai 2010 erteilte der Staatsrat der A.a.________ AG für den östlichen Standort die folgenden Bewilligungen:
Der östlichste Teil der Parzelle Nr. 7521, Plan 26 gelegen auf Gebiet der Gemeinde Leuk, im Eigentum des Staates Wallis, Amt für Nationalstrassenbau (vormals Sektion Nationalstrassen), wird als Bauinstallationsplatz des Amtes für Nationalstrassenbau für den Bau der Autobahn A9 genehmigt.
-..]
Der A.a.________ AG wird die Bewilligung erteilt, im Bereich des Rottens von Pfyn gemäss den Richtlinien des Staatsrats vom 16. Dez. 2009 sowie den jährlich vom Amt für Nationalstrassenbau übergebenen Programmen und Vorgaben die erforderlichen Mengen Kies für die Abtiefung der Flusssohle und den Bau der Autobahntunnels der Teilstrecke Visp West - Visp Ost/Südumfahrung und Siders Ost - Leuk Susten West/Ost auszubeuten.
Die vorliegend erteilten Bewilligungen sind bis zum Ende der Kieslieferungen für die Tunnelröhren der Teilstrecke Visp West - Visp Ost gültig, spätestens aber bis zum 31. Dezember 2015.
Sollte der Tunnelbau zwischen Visp West und Visp Ost nach Ablauf dieser Frist noch nicht beendigt sein, verlängern sich die vorliegenden Bewilligungen stillschweigend um ein Jahr bis zur Fertigstellung der Tunnelröhren dieser Teilstrecke.
Nach Ablauf der Bewilligungen hat die A.a.________ AG die Neuinstallationen unverzüglich auf eigene Kosten zu entfernen und die beanspruchte Fläche gemäss den Weisungen des Staates instand zu stellen.
Es ist Sache der A.a.________ AG den Weiterbestand der Neuinstallationen für die Zeit nach Ablauf der vorliegenden Bewilligung - falls von ihr gewünscht - über ein ordentliches Raumplanungs- und Baubewilligungsverfahren gemäss den gesetzlichen Vorgaben prüfen und rechtsgültig sichern zu lassen.
Am 23. Dezember 2020 fällte der Staatsrat des Kantons Wallis schliesslich folgenden Entscheid betreffend die beiden Kiesabbaustandorte in Leuk:
Die mit Staatsratsentscheid vom 23. Dezember 2009 an die C.________ AG bzw. die A.b.________ AG erteilte jährlich befristete Bewilligung wird per 1. Januar 2021 nicht mehr verlängert. Die entsprechenden Anlagen (der alte westliche, untere Standort) sind bis spätestens am 31. Dezember 2021 vollständig zurückzubauen.
Der Staatsratsentscheid vom 12. Mai 2010 wird wie folgt abgeändert: Die der A.a.________ AG erteilte Bewilligung, mit der zeitlich befristeten Bauinstallation A9 Susten im Bereich des Rottens von Pfyn gemäss den Richtlinien des Staatsrats vom 16. Dezember 2009 sowie den jährlich vom ANSB übergebenen Programmen und Vorgaben Kies aus dem Rotten zu entnehmen, wird befristet bis zur Beendigung der Kieslieferungen für die Tunnelröhren der Teilstrecke Visp West - Visp Ost, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2024. Die mit Staatsratsentscheid vom 12. Mai 2010 bewilligten temporären Bauinstallationen (der neue östlich, obere Standort) sind anschliessend bis spätestens am 31. Dezember 2025 vollständig zurückzubauen.
-..]
Am 10. Januar 2022 wies das Kantonsgericht eine gegen den Entscheid vom 23. Dezember 2020 erhobene Beschwerde ab. Die C.________ AG, die A.a.________ AG und die A.b.________ AG gelangten in der Folge ans Bundesgericht, das ihre Beschwerde mit Urteil 1C_128/2022 vom 19. Januar 2023 abwies, soweit es darauf eintrat. In seiner Begründung hielt es unter anderem fest, dass die Beschwerdeführerinnen nicht darlegten, weshalb gestützt auf die Plangenehmigung 1997 eine Beendigung der Bewilligung zur Kiesentnahme an den beiden streitbetroffenen Standorten nur unter der Bedingung zulässig sein sollte, dass die kantonalen Behörden für die Verschiebung der Anlagen sorgen bzw. entsprechende Schritte zur Änderung der Zonenplanung unternehmen (a. a. O., E. 4.2).
A.b. Das bereits genehmigte und teilweise umgesetzte Ausführungsprojekt zur Nationalstrasse A9 war in den Jahren davor aus mehreren Gründen nochmals umfassend überarbeitet worden. Daraus resultierte das neue generelle Projekt Sierre Est - Leuk/Susten Ost, das der Bundesrat am 8. Oktober 2014 genehmigte. Am 30. Mai 2017 reichte der Kanton Wallis beim UVEK das Plangenehmigungsgesuch für ein neues Ausführungsprojekt zusammen mit einem vom 26. April 2017 datierten UVB ein (Projektteil A). Im Laufe des Verfahrens vereinigte das UVEK den Projektteil A mit weiteren Projektteilen. Mit Plangenehmigungsverfügung vom 26. März 2021 genehmigte es das Ausführungsprojekt inkl. den weiteren Projektteilen (B bis H) unter Auflagen. Zum Projektteil D (Errichtung einer Passerelle über den Rotten) erliess es u. a. folgende zwei Auflagen (Dispositiv Ziff. 4.1.4) :
(9neu) Im Rahmen des Detailprojektes ist ein Gesamtschutzkonzept für das BLN-Gebiet Nr. 1716/1714 zu erarbeiten, insbesondere für den Auenbereich rund um den Standort der Passerelle. Zentral ist die Einhaltung eines Abstandes für die Besucher*innen zu den Brutplätzen des Flussuferläufers von mindestens 75 m. Das Gesamtschutzkonzept wird vom ANSB [Amt·für Nationalstrassenbau] in enger Zusammenarbeit mit dem BAFU ([Bundesamt für Umwelt] Beratung), dem ASTRA ([Bundesamt für Strassen] Verantwortung, Federführung), den entsprechenden kantonalen Dienststellen, den kantonalen Sektionen Pro Natura und WWF, mit dem Schweizer Landschaftsschutz sowie dem Verein "Naturpark Pfyn-Finges" erarbeitet. Die Parkgemeinden sind anzuhören. Das ASTRA unterbreitet das Gesamtschutzkonzept vor dessen Genehmigung dem BAFU zur Stellungnahme.
(10neu) Der Kanton ist verpflichtet,
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 8. Dezember 2022 beantragen die A.a.________ AG und die C.________ AG, das vorinstanzliche Urteil sei aufzuheben und das Bundesverwaltungsgericht bzw. das UVEK anzuweisen, die verfahrensmässigen Voraussetzungen für den in der Plangenehmigung 1997 vorgesehenen Fortbestand des Kieswerkes Rottensand an die Hand zu nehmen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz bzw. das UVEK zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht und das UVEK verweisen auf das angefochtene Urteil und verzichten auf weitergehende Bemerkungen. Der Kanton Wallis beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer haben in ihrer Replik dazu Stellung genommen.
Gegen den angefochtenen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Die Beschwerdeführerinnen verlangten mit ihrer Einsprache ans UVEK, dass ihnen ein Ersatzstandort zur Verfügung gestellt werde, so dass sie ihre Aktivitäten ununterbrochen ausüben können. Vor diesem Hintergrund sind sie durch den angefochtenen Entscheid, der den Nichteintretensentscheid des UVEK bestätigt, besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG [SR 172.021]). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich einzutreten. Der Streitgegenstand beschränkt sich indessen auf die Eintretensfrage. Auf die Rügen der Beschwerdeführerinnen ist deshalb nur insoweit einzutreten, als sie für diese Frage von Bedeutung sind.
2.1. Zur Begründung des Nichteintretensentscheids führte das UVEK zusammengefasst aus, dass die Massnahme 1 in der Plangenehmigung 1997 rechtskräftig verfügt und durch den ebenfalls rechtskräftigen Staatsratsentscheid 2009 grundsätzlich vollzogen worden sei. An der Position der A.a.________ AG ändere sich mit dem vorliegenden Plangenehmigungsverfahren nichts. Im Hinblick auf die verständlicherweise geforderte Koordination des Vorgängerprojektes mit dem laufenden Projekt sowie den funktionalen Zusammenhang der genehmigten Massnahmen sei darauf hinzuweisen, dass der Vollzug der Massnahme 1 durch die Staatsratsentscheide 2009/2010 formell erfolgt und durch den Staatsratsentscheid 2020 bekräftigt worden sei. Die noch ausstehende Umsetzung - nämlich der Abbau der Kieswerke und die Anstrengung des Sondernutzungsplanverfahrens (materieller Vollzug) - liege nicht in der Kompetenz des UVEK. Ob und inwieweit die raumplanerische, konzessionsrechtliche, bau- und arbeitsrechtliche Bewilligung für ein Kieswerk verlängert und/oder definitiv erteilt werde, liege primär in der Zuständigkeit des Kantons.
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht hält ergänzend zu diesen Erwägungen fest, die Änderungen, die zum neuen generellen Projekt 2014 führten, hätten nicht die Massnahme 1 betroffen. Aus Sicht des Nationalstrassenprojekts bestehe damit kein Grund, diese Massnahme mit dem neuen Ausführungsprojekt nochmals öffentlich aufzulegen und eine weitergehende koordinierte Beurteilung im UVB 2017 bzw. in der angefochtenen Plangenehmigung vorzunehmen. Bezüglich des Rückbaus der Anlagen sei das UVEK zu Recht von einer rechtskräftig abgeurteilten Sache ausgegangen.
Der UVB 1995 habe keine vorbehaltlose, sondern eine standortgebundene und namentlich sicherheitsbedingte Kiesausbeutung im Auenschutzgebiet vorgesehen. Soweit der UVB 1995 hinsichtlich der Massnahme 1 von einem "Wiederaufbau" der nötigen Einrichtungen zur Kiesentnahme gesprochen habe und der neue östliche Standort im Plan schon eingezeichnet gewesen sei, seien die Angaben demnach im seinerzeitigen Gesamtzusammenhang zu sehen. Schon aus diesen Gründen könne nicht davon gesprochen werden, dass in der Plangenehmigung 1997 die abschliessende Bewilligung für die Erstellung und den dauerhaften Betrieb eines neuen Kieswerks am östlichen Standort erteilt worden sei, wie von den Beschwerdeführerinnen geltend gemacht. Folglich könne allein im Umstand, dass der Fortbestand des Kieswerks am östlichen Standort ungewiss sei, auch keine genehmigungspflichtige Projektänderung liegen, über die die Vorinstanz in der angefochtenen Plangenehmigung neu hätte entscheiden müssen.
In Bezug auf die Notwendigkeit und Bewilligungsfähigkeit der von den Beschwerdeführerinnen beanspruchten zukünftigen Kiesausbeutung im Auenschutzgebiet stellten sich verschiedene Fragen, die über das Nationalstrassenprojekt hinausführten und in der kantonalen bzw. kommunalen Zuständigkeit lägen. Laut den Ausführungen des Beschwerdegegners wäre ein Kiesabbau mit mobilen Installationen aktuell ausreichend, um den Hochwasserschutz zu gewährleisten. Diese teils strittigen Fragestellungen seien nicht im Plangenehmigungsverfahren zu klären. Zwischen dem Nationalstrassenprojekt einerseits und dem langfristigen Fortbestand des Kieswerks am östlichen Standort andererseits bestehe kein hinreichend enger sachlicher Zusammenhang. Selbst wenn die Gemeinde und der Kanton sich widersprüchlich verhalten würden oder untätig blieben, werde dadurch noch keine Zuständigkeit der Plangenehmigungsbehörde begründet.
Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich ergänzend geltend machten, dass der Kanton die Unterstützung für die Zonenplanänderung des Ersatzstandorts im damaligen Plangenehmigungsverfahren zugesichert habe, vermöchten sie damit nicht durchzudringen. Die Erwägung in der Plangenehmigung 1997, auf die sie sich berufen würden, laute folgendermassen (S. 9) :
Der Staatsrat ist sowohl Einsprache- und Plangenehmigungsbehörde im vorliegenden Nationalstrassengenehmigungsverfahren, wie auch Homologationsbehörde im Zonenplanverfahren. In dieser Eigenschaft ist es ihm nicht möglich, im Nationalstrassenverfahren über Zonenpläne zu entscheiden; es ist ihm jedoch möglich - und er erklärt hiermit dies auch tun zu wollen - den Zonenplanänderungen, die durch die Kompensationsmassnahmen bedingt sind, seine grundsätzliche Unterstützung zuzusichern.
Die Beschwerdeführerinnen würden nicht überzeugend darlegen, dass der Kanton damit Zusicherungen abgegeben habe, die nun mit der vorliegenden Plangenehmigung zu vollziehen wären.
2.3. Die Beschwerdeführerinnen rügen, das Bundesverwaltungsgericht habe nur geprüft, ob hinsichtlich der Beseitigung der Kieswerke eine abgeurteilte Sache (res iudicata) vorliege. Sie hätten jedoch geltend gemacht, dass die Plangenehmigung 1997 und die Rodungsbewilligung desselben Jahres auch den Wiederaufbau, d. h. den Fortbestand des Kieswerkes vorsehe. Die vom Bundesverwaltungsgericht erwähnten Verfügungen des Staatsrats aus den Jahren 2009 und 2010 dienten nicht dazu, die Massnahme 1 umzusetzen, sondern seien reine Baubewilligungen für die (einstweilen) provisorischen Kieswerke. Indem es festhalte, es liege insoweit eine abgeurteilte Sache vor, ohne gleichzeitig auf den Wiederaufbau einzugehen, verletze es das Rechtsverweigerungsverbot (Art. 29 Abs. 1 BV). Die Bedeutung und die Stellung des 1997 verfügten Fortbestandes des Kieswerkes könne nicht in einem zusätzlichen Zonenplanungsverfahren festgelegt, sondern müsse im vorliegenden Plangenehmigungsverfahren entschieden werden. Nur im Plangenehmigungsverfahren sei die Koordination mit den übrigen Projekten der Massnahme 1 überhaupt denkbar. Es sei nicht einzusehen, weshalb im vorliegenden Plangenehmigungsverfahren nicht festgehalten werden müsste, dass der Fortbestand des Kieswerks 1997 verbindlich und rechtskräftig verfügt worden sei und dass nun beispielsweise das Amt für Nationalstrassenbau (ANSB) zusammen mit den Beschwerdeführerinnen, der Kommune und anderen möglichen Organisationen das Zonenplanungsverfahren an die Hand nehmen müsste. Das UVEK müsse kontrollieren, ob die frühere Plangenehmigung vollständig umgesetzt worden sei (Art. 13 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11).
2.4. Der Staatsratsentscheid aus dem Jahr 2009 konkretisiert die Plangenehmigung 1997, indem er unter anderem festhält, zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerinnen die bestehenden Anlagen am westlichen Standort zu entfernen haben und dass es ihre Sache sei, die Bewilligungen für einen Weiterbetrieb einzuholen. Auch im Entscheid von 2010, mit dem der Staatsrat die Bewilligung für die Ausbeutung von Kies am östlichen Standort erteilte, wird verfügt, dass es Sache der Verfügungsadressatin sei, die Bewilligungen für einen Weiterbetrieb einzuholen. In Einklang damit erwog das Bundesgericht im Urteil 1C_128/2022 vom 19. Januar 2023, es sei in der Beschwerde nicht dargelegt worden, weshalb gestützt auf die Plangenehmigung 1997 eine Beendigung der Bewilligung zur Kiesentnahme an den beiden streitbetroffenen Standorten nur unter der Bedingung zulässig sein sollte, dass die kantonalen Behörden für die Verschiebung der Anlagen sorgten bzw. entsprechende Schritte zur Änderung der Zonenplanung unternähmen (a. a. O., E. 4.2). Dass die Plangenehmigung 1997 und die Rodungsbewilligung desselben Jahres von einem Wiederaufbau, d. h. dem Fortbestand des Kieswerkes ausgehen, bedeutet nicht, dass solches verbindlich angeordnet oder bewilligt worden wäre (vgl. dazu die [freilich erst am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Bestimmung] von Art. 26 Abs. 2 NSG, wonach das Departement mit der Plangenehmigung sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt). Die Beschwerdeführerinnen machen zudem nicht in substanziierter Weise geltend, dass entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts veränderte Verhältnisse oder ein enger sachlicher Zusammenhang ein Rückkommen erfordern würden (Art. 42 Abs. 2 BGG). Es verstösst vor diesem Hintergrund nicht gegen Bundesrecht, wenn die Vorinstanz davon ausging, der Rückbau der Anlagen sei rechtskräftig angeordnet worden und die Bewilligung für die von den Beschwerdeführerinnen angestrebte Fortsetzung der Kiesausbeutung falle nicht in die Zuständigkeit des UVEK.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Dezember 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold