Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; devolutive effect of cantonal appeals; review of mobile-phone installations under the NISV; the Federal Supreme Court may only examine the cantonal appellate judgment, not the replaced lower decisions. For OMEN calculations, the appellants must substantiate that radiation penetrates the room at the relevant measuring height; abstract criticism of building attenuation is insufficient where the factual constellation shows only a steep incidence angle. The correction factor for adaptive antennas under Ziff. 63 Abs. 2-4 Anhang 1 NISV is compatible with the USG, as confirmed in recent case law. If the substantive complaints fail, standing objections need not be separately addressed (consid. 1-4).
1C_640/2023
Urteil vom 24. Februar 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merz,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen, Dammstrasse 14, 2540 Grenchen,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Baubewilligung / Neubau Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 19. Oktober 2023 (VWBES.2022.378).
Am 22. Juni 2021 unterbreitete die Swisscom (Schweiz) AG der Baudirektion der Stadt Grenchen ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Nr. 10027/GB Grenchen. Gegen das Bauvorhaben gingen verschiedene Einsprachen ein, unter anderem von A.________ und B.________.
Mit Beschluss vom 21. Februar 2022 erteilte die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der Stadt Grenchen unter Bedingungen und Auflagen die baurechtliche Bewilligung. Die in der Stellungnahme des kantonalen Amtes für Umwelt (AfU) vom 3. August 2021 genannten Auflagen wurden dabei zu integralen Bestandteilen der Bewilligung erklärt. Gleichzeitig wies die Bau-, Planungs- und Umweltkommission sämtliche Einsprachen ab, soweit auf sie eingetreten wurde.
Gegen den Beschluss vom 21. Februar 2022 gelangten A.________ und B.________ an das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn (BJD). Ihre Beschwerde wies das BJD mit Verfügung vom 29. September 2022 ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen die Verfügung vom 29. September 2022 erhoben A.________ und B.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 19. Oktober 2023 ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen das Urteil vom 19. Oktober 2023 gelangen A.________ und B.________ (Beschwerdeführende) an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils vom 19. Oktober 2023, der Verfügung vom 29. September 2022 sowie des Entscheids vom 21. Februar 2022 und die Verweigerung der Baubewilligung. In einem Eventualantrag verlangen sie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz.
Die Swisscom (Schweiz) AG beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist. Einen gleichlautenden Antrag stellt die Vorinstanz. Die übrigen Verfahrensbeteiligten lassen sich nicht vernehmen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) als zur Beschwerde berechtigte Bundesverwaltungsbehörde teilt mit, dass es das angefochtene Urteil als mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes konform erachtet (vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a und Art. 102 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 56 Abs. 1 USG [SR 814.01]).
Zu den Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerin, der Vorinstanz und der Stellungnahme des BAFU reichen die Beschwerdeführenden eine weitere Eingabe ein, wobei sie an ihren Anträgen festhalten.
Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde mit Präsidialverfügung vom 3. Januar 2024 abgewiesen.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 462 E. 1.1).
1.1. Bei der hier streitgegenständlichen Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkanlage handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a BGG), wobei die Beschwerde an das Bundesgericht gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen zulässig ist (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG; Art. 34 Abs. 1 RPG [SR 700] und Art. 54 USG [SR 814.01]). Neben der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 19. Oktober 2023 verlangen die Beschwerdeführenden auch die Aufhebung der unterinstanzlichen Entscheide. Dabei handelt es sich im bundesgerichtlichen Verfahren mit Blick auf Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG indes nicht um zulässige Anfechtungsobjekte, zumal an ihre Stelle das verwaltungsgerichtliche Urteil getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE 146 II 335 E. 1.1.2; 136 II 539 E. 1.2; je mit Hinweisen). In diesem Umfang ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.2. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (vgl. Art. 83, Art. 89 Abs. 1, Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG) geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Unter Vorbehalt der vorstehenden Erwägung (vgl. E. 1.1) ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, deren Sachverhaltsfeststellung sei offensichtlich unrichtig (vgl. dazu BGE 140 III 264 E. 2.3) oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine Richtigstellung des Sachverhalts erfolgt, sofern sie für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Für Sachverhaltsrügen gelten die strengen Begründungsanforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG (BGE 140 III 264 E. 2.3 mit Hinweisen).
3.1. Die Beschwerdeführenden rügen, am OMEN 2 (Ort mit empfindlicher Nutzung [vgl. Art. 3 Abs. 3 NISV [SR 714.710]) sei eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts zu erwarten. Im Standortdatenblatt sei das nicht berücksichtigt worden. Sie erblicken darin eine Verletzung von Art. 11 NISV und Ziff. 65 Anhang 1 NISV. Konkret machen die Beschwerdeführenden geltend, das Gebäude unmittelbar neben der geplanten Anlage weise zahlreiche Fenster auf. Diese hätten Sichtkontakt zur geplanten Anlage. Gleichwohl seien die kantonalen Instanzen davon ausgegangen, die Strahlung werde beim OMEN 2 durch die Metallfassade gedämpft. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden muss für die Berechnung der erzeugten Strahlung die für Fenster festgelegte Gebäudedämpfung von 0 dB eingesetzt werden, was zur Überschreitung des Anlagegrenzwerts führe.
3.1.1. Die Vorinstanz erwog hierzu, die Antenne werde in einer Entfernung von 1,5 Metern vom Gebäude errichtet. Sodann weise die betreffende Fassade keine durchgehende Verglasung auf und seien die Fenster "tief angebracht". Die Metallfassade und die abzuschirmenden Dachfenster würden eine Dämpfung der erzeugten Strahlung bewirken. Zu Recht sei das kantonale Amt für Umwelt weiter davon ausgegangen, der OMEN 2 befinde sich von der Fassade aus leicht nach hinten versetzt und der Anlagegrenzwert werde dort eingehalten. Die Beschwerdegegnerin schliesst sich diesem Standpunkt an. Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, die Strahlung treffe hier in einem dermassen steilen Winkel von oben auf die Fenster, dass sie - wenn überhaupt - nur in einem äusserst schmalen Streifen durch die Fenster in das Gebäude eintreten könnte, zumal die Fenster gegenüber der Fassade leicht nach innen versetzt seien. Die Berücksichtigung einer Gebäudedämpfung von 15 dB erweise sich daher als angemessen. Hinzu komme, dass die Richtungsdämpfung gemäss der Vollzugshilfe auf 15 dB begrenzt werde, die Strahlung unterhalb der Antennen bei einer rechnerischen Prognose aber erfahrungsgemäss deutlich überschätzt werde. Daher könne davon ausgegangen werden, dass der Anlagegrenzwert am OMEN 2 mit Sicherheit nicht überschritten werde.
3.1.2. Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. Danach müssen ortsfeste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen OMEN den Anlagegrenzwert einhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Als OMEN gelten namentlich Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV). Gestützt auf Art. 12 NISV hat das BAFU (damals noch: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL]) zur Konkretisierung der Vorgaben aus der NISV Vollzugsempfehlungen erlassen. Diese sehen unter anderem vor, dass die NIS-Berechnung in Innenräumen für eine Höhe von 1,5 m über dem Fussboden des betreffenden Stockwerks erfolgt (vgl. BAFU, Vollzugsempfehlungen zur NISV, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Bern 2022, S. 15 und S. 44).
3.1.3. Gestützt auf das angefochtene Urteil, die Akten des kantonalen Verfahrens (vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG und die Vorbringen im bundesgerichtlichen Verfahren steht nicht abschliessend fest, ob die Antenne tatsächlich auf die Fenster des sich neben der Anlage befindlichen Gebäudes abstrahlt. Fest steht jedenfalls, dass sich die streitgegenständliche Antenne in einem sehr steilen Winkel zu den fraglichen Fenstern befindet. Entsprechend ist der Standpunkt des BAFU nachvollziehbar, wonach die Strahlung - wenn überhaupt - nur in einem äussert schmalen Bereich auf die Fenster trifft und in das Gebäude eindringen kann. Von den Beschwerdeführenden wird dies auch nicht substanziiert bestritten. Im Gegenteil führen sie selbst aus, dass am geplanten Mast mit einer Höhe von 20,96 m zusätzlich noch Ausleger aus Metall angebracht werden, was die Antennen in einen noch steileren Winkel zu den Fenstern am darunter liegenden Gebäude versetzt. Bei dieser Ausgangslage müssten die Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren konkret darlegen, dass die Strahlung auf der für die NIS-Berechnung massgeblichen Höhe von 1,5 m über dem Fussboden des Stockwerks durch die Fenster eindringt (vgl. BAFU, Vollzugsempfehlungen zur NISV, S. 15 und S. 44). Sie äussern sich dazu jedoch nicht. Auch aus dem angefochtenen Urteil und den kantonalen Akten (vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG) ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass die Strahlung auf der massgeblichen Höhe von 1,5 m durch die Fenster in den Innenraum eindringen könnte. Mithin hat das Bundesgericht keinen Anlass zu zweifeln, dass die Berechnungen für den OMEN 2 auf Grundlagen beruhen, die mit den rechtlichen Vorgaben und den Vollzugsempfehlungen des BAFU vereinbar sind. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
3.2. Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die hier vorgesehene Anwendung eines Korrekturfaktors für adaptive Antennen sei rechtswidrig. Sie führe zu einer Ungleichbehandlung und unterscheide Stärke und Dauer der Strahlung, ohne dass dafür eine medizinisch-wissenschaftliche Grundlage bestehe.
Das Bundesgericht hat erst kürzlich verschiedene Fragen zum Korrekturfaktor bei adaptiven Antennen behandelt (vgl. Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 [zur Publ. vorgesehen]). Es ist dabei zum Ergebnis gelangt, dass der für adaptive Sendeantennen in Ziff. 63 Abs. 2 bis 4 Anhang 1 NISV vorgesehene Korrekturfaktor mit den Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes vereinbar ist (vgl. Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 6.4). Die Beschwerdeführenden bringen nichts vor, was das Bundesgericht zu einer anderen Erkenntnis führen könnte. Dass die Korrekturfaktoren im konkreten Fall falsch angewendet worden wären, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Auch diese Rüge erweist sich als unbegründet.
3.3. Die Beschwerdeführenden rügen schliesslich eine falsche Definition des Einspracheperimeters durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen, die das Beschwerderecht der Beschwerdeführerin im Unterschied zum Beschwerdeführer verneint haben. Nach den Erwägungen der Vorinstanz befindet sich weder der ständige Arbeitsplatz, noch der Wohnort der Beschwerdeführerin innerhalb des Einspracheperimeters. Im bundesgerichtlichen Verfahren machen die Beschwerdeführenden geltend, die Vorinstanz habe den Einspracheperimeter falsch berechnet und die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu Unrecht verneint, da es sich bei der hier geplanten Anlage um eine "gemischt konventionell-adaptive" Antenne handle. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, ist die Beschwerde in der Sache unbegründet. Mit Blick auf diesen Verfahrensausgang bedarf die Frage, ob die Legitimation der Beschwerdeführerin zu Recht verneint wurde, keiner weiteren Vertiefung.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerdeführenden die Gerichtskosten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (vgl. Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG; BGE 135 III 127 E. 4; Urteil 2C_327/2020 vom 7. August 2020 E. 7.2).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden unter solidarischer Haftbarkeit den Beschwerdeführenden auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Februar 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Mattle