{T 0/2}
1C_600/2016
Urteil vom 20. April 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinde Visp,
Gemeindeverwaltung, St. Martiniplatz 1,
Postfach 224, 3930 Visp,
Staatsrat des Kantons Wallis,
Regierungsgebäude, Place de la Planta,
Postfach 478, 1951 Sitten.
Gegenstand
Bauwesen; Kosten,
Beschwerde gegen das Urteil vom 14. November 2016 des Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung.
Am 30. Juni 1995 erteilte der Gemeinderat Visp der Baugemeinschaft "Landbrücke" die Bewilligung für den Bau eines Einkaufsmarkts/Büro- und Geschäftshauses auf der Parzelle Nr. 188 in Visp. Grundeigentümer waren C.________ und D.________. In der Baubewilligung wurde die Anzahl der erforderlichen Parkplätze auf 137 festgelegt. Dieser Punkt bildete jedoch Gegenstand von weiteren Verhandlungen zwischen der Gemeinde und der Baugesuchstellerin. In der Folge verfügte die Gemeinde am 9. Dezember 1999, dass für die Überbauung insgesamt 127 Parkplätze nachzuweisen seien und 50 Parkplätze auf der im Eigentum von C.________ stehenden Parzelle Nr. 810 jenseits der Vispa angerechnet werden könnten. Diese Anordnung erging, nachdem C.________ mit Dienstbarkeitsvertrag vom 11. Januar 1999 ein Benutzungsrecht für 66 Parkplätze zu Lasten seiner Parzelle Nr. 810 und zu Gunsten seiner Stockwerkeigentumsanteile Nrn. 188/7, 188/11, 188/14, 188/15, 188/17 und 188/18 (Parzelle Nr. 188) sowie zu Gunsten der Gemeinde errichtet hatte.
In den folgenden Jahren kam es zu verschiedenen Eigentümerwechseln in Bezug auf die Stockwerkeigentumsanteile an der Parzelle Nr. 188. Die Parzelle Nr. 810 kaufte A.________ im Jahr 2004 seinem Vater ab. Am 19. August 2008 erteilte ihm die Gemeinde die Bewilligung zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 810. Diese versah sie mit folgender Bedingung:
"Die Baubewilligung tritt erst in Rechtskraft, d.h. von der Baubewilligung darf erst Gebrauch gemacht werden, wenn vor Baubeginn der Nachweis der für das Bauvorhaben erforderlichen Parkplätze und Schutzraumplätze rechtsverbindlich geregelt ist und soweit die im Grundbuch eingetragenen Dienstbarkeiten vorgängig bereinigt, abgelöst, gelöscht, sowie entsprechend angepasst und anderweitig geregelt werden.
Falls nach Anpassung der im Grundbuch eingetragenen Dienstbarkeiten die für die Überbauung Coop erforderlichen Parkplätze nicht vollumfänglich nachgewiesen werden können, müssen die fehlenden Parkplätze mittels Ersatzbeiträgen vor Baubeginn nachgewiesen werden.
Grundbuchberichtigungen, Nachweise und Abgeltungen müssen vor Baubeginn vorgenommen, eingetragen und abgegolten werden".
Die in der genannten Bedingung erwähnte Coop war 1999 Inhaberin diverser Stockwerkeigentumseinheiten an der Parzelle Nr. 188 geworden. Im Herbst 2009 reichte die Coop Immobilien AG ein Baugesuch für den Umbau des Wohn- und Geschäftshauses auf Parzelle Nr. 188 ein. Am 8. März 2010 beantragte die B.________ SA bei der Gemeinde die Löschung der Dienstbarkeit zu Lasten der Parzelle Nr. 810, da das Umbauprojekt auf der Parzelle Nr. 188 neuen Parkraum schaffe und somit auf die Dienstbarkeit verzichtet werden könne. Mit Schreiben vom 30. März 2010 lehnte die Gemeinde das Gesuch ab, weil das Baugesuch der Coop Immobilien AG auf der Parzelle Nr. 188 noch nicht bewilligt worden war. Die Baubewilligung erteilte sie am 6. Juli 2010. Gegen deren Ziff. 4.11 betreffend die Parkierung erhoben die Coop Genossenschaft (als Rechtsnachfolgerin der Coop Immobilien AG) und die Centerpark AG (als neue Eigentümerin der Stockwerkeigentumsanteile Nrn. 188/7 und 188/11) Verwaltungsbeschwerde beim Staatsrat des Kantons Wallis. Sie verlangten insbesondere, dass nicht die im 1. Untergeschoss neu geschaffenen Parkplätze als Pflichtparkplätze definiert werden sollten, sondern jene auf der Parzelle Nr. 810.
Am 9. September 2010 teilte die Gemeinde der B.________ SA mit, dass mit den auf den erstinstanzlich bewilligten Bauplänen nachgewiesenen 81 Parkplätzen auf der Parzelle Nr. 188 der Eigenbedarf der Überbauung Landbrücke gedeckt sei. Die beantragte Löschungserklärung zur Aufhebung des Parkplatzbenutzungsrechts auf der Parzelle Nr. 810 werde aber erst nach Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung ausgestellt und die Löschung im Grundbuch werde beantragt, sobald auch die Löschungserklärung der Eigentümer der begünstigten Stockwerkeigentumsanteile an Parzelle Nr. 188 vorliege.
Am 17. März 2011 legten die Centerpark AG, die Coop Genossenschaft, die B.________ SA, vertreten durch A.________, und Letzterer selbst der Gemeinde eine Vereinbarung vor, mit der die Parkplatzsituation für die Parzellen Nrn. 188, 801 sowie die der Parzelle Nr. 188 benachbarte Parzelle Nr. 196 (Centerpark) bereinigt werden sollte. Die Gemeinde erklärte sich am 24. Mai 2011 mit der vorgeschlagenen Lösung einverstanden. Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte die B.________ SA, wiederum vertreten durch A.________, der Gemeinde jedoch mit, sie könne die Vereinbarung nicht mehr unterzeichnen und habe sich stattdessen entschlossen, die seinerzeit auf der Parzelle Nr. 810 errichteten Parkplatzbenutzungsrechte integral abzulösen und der Gemeinde die fehlenden Parkplätze zu entschädigen. Die Gemeinde werde ersucht, aufgrund des derzeitigen Parkplatzbedarfs auf der Parzelle Nr. 810 mitzuteilen, welcher Betrag für die gesamte Ablösung der Parkplätze als Ersatzabgabe an die Gemeinde zu bezahlen sei. Die Gemeinde antwortete A.________ am 22. Juni 2011, gemäss der Verfügung vom 9. Dezember 1999 sei für die Ablösung der Parkplatzdienstbarkeit auf der Parzelle Nr. 810 eine Ersatzgebühr von insgesamt Fr. 235'000.-- (50 Parkplätze zu Fr. 4'700.--) geschuldet. Nach Eingang der Zahlung legte die Gemeinde am 17. August 2011 die Löschungserklärung dem Grundbuchamt Brig vor. Der Eintrag der Grunddienstbarkeit zu Lasten des Grundstücks Nr. 810 und zu Gunsten der Grundstücke Nrn. 188/7, 188/11, 188/14, 188/15, 188/17 und 188/18 blieb jedoch bestehen.
Mit Entscheid vom 19. Oktober 2011 wies der Staatsrat die Beschwerde der Coop Genossenschaft und der Centerpark AG gegen Ziff. 4.11 der Baubewilligung vom 6. Juli 2010 ab. Am 12. Oktober 2012 wies das Kantonsgericht Wallis eine dagegen erhobene Beschwerde ebenfalls ab.
Am 24. Juni 2014 ersuchten A.________ und die B.________ SA die Gemeinde, die geleistete Ersatzabgabe von Fr. 235'000.-- zurückzuerstatten. Mit Verfügung vom 3. Februar 2015 lehnte die Gemeinde das Gesuch ab. Dagegen erhoben A.________ und die B.________ SA Beschwerde an den Staatsrat und verlangten, die Gemeinde habe ihnen Fr. 235'000.-- nebst 5 % Zins seit dem 23. Juli 2013 zurückzuerstatten. Mit Entscheid vom 24. Februar 2016 wies der Staatsrat die Beschwerde ab, soweit er darauf eintrat. Eine dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht mit Urteil vom 14. November 2016 ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 19. Dezember 2016 beantragen A.________ und die B.________ SA, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben und die Gemeinde Visp zu verpflichten, ihnen Fr. 235'000.-- sowie 5 % Zins ab 23. Juli 2013 zu bezahlen.
Der Staatsrat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Kantonsgericht und die Gemeinde beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Stellungnahme dazu an ihren Anträgen fest.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführer sind nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1. Das Strassengesetz des Kantons Wallis vom 3. September 1965 (SGS 725.1; im Folgenden: StrG) enthält eine Reihe von Bestimmungen zu den obligatorischen Abstellplätzen. Danach muss der Bauherr bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage, deren Benützung einen namhaften Motorfahrzeugverkehr zur Folge hat, die erforderlichen Abstellplätze für Motorfahrzeuge der Benützer und Besucher der Anlage schaffen (Art. 215 Abs. 1 StrG). Nach Massgabe von Art. 219 StrG kann die Pflicht auch auf einem fremden Grundstück erfüllt werden, wobei in diesem Fall das Recht, auf einem fremden Grundstück einen Abstellplatz zu errichten, im Grundbuch als Dienstbarkeit zu Lasten der Nachbarsparzelle und zugunsten der Bauparzelle sowie der Standortgemeinde eintragen zu lassen ist. Gemäss Art. 221 bis StrG können die Gemeinden auf dem Reglementsweg bestimmen, dass die Bauherrschaft, die ausreichende Parkplätze nicht bereitstellen kann, der Gemeinde eine angemessene, zweckgebundene Ersatzabgabe zu leisten hat. Von dieser Ermächtigung hat die Gemeinde Visp in ihrem Bau- und Zonenreglement vom 8. Mai 2007 (BZR) Gebrauch gemacht. So kann der Gemeinderat den Bauherrn gemäss Art. 28 Abs. 3 BZR unter anderem in der Kernzone gegen Leistung von Beiträgen an den Bau öffentlicher Parkplätze von der Verpflichtung zum Bau privater Parkierungsflächen befreien.
2.2. Weder das kantonale Strassengesetz noch die kommunale BZR sehen eine Rückerstattungspflicht für geleistete Ersatzbeiträge vor, wenn später die Nutzung der baulichen Anlage geändert wird und sich dadurch die Zahl der obligatorischen Parkplätze reduziert. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, das Kantonsgericht habe die erwähnten Bestimmungen willkürlich angewandt, indem es eine Rückerstattungspflicht der Gemeinde verneinte. Sie berufen sich jedoch auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) sowie die Verpflichtung zur Rückforderung einer grundlos erbrachten Leistung sowie zur Wiedererwägung.
3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien sich nicht bewusst gewesen, dass mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit die Parkplatzdienstbarkeit ohnehin innert kurzer Zeit hätte entschädigungslos abgelöst werden können. Andernfalls hätten sie nicht eine Zahlung in dieser Höhe und ohne Vorbehalt geleistet. Über das Baubewilligungsverfahren betreffend die Parzelle Nr. 188 seien sie nicht im Einzelnen informiert gewesen. Die Gemeinde müsse sich dagegen vorwerfen lassen, die Umstände gekannt zu haben und ihre Aufklärungspflicht gegenüber dem Bürger missachtet zu haben. Entsprechend hätte sie ihnen die Gelegenheit einräumen müssen, eine Zahlung unter Rückforderungsvorbehalt zu leisten. Zudem habe sie in ihrem Schreiben vom 9. September 2010 mitgeteilt, dass nach dem Umbau auf der Parzelle Nr. 188 der Eigenbedarf der Überbauung Landbrücke gedeckt sei, dass jedoch die beantragte Löschungserklärung zur Aufhebung des Parkplatzbenutzungsrechts auf der Parzelle Nr. 810 erst nach Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung ausgestellt werde. Die Gemeinde müsse sich auf dieser Zusicherung behaften lassen und nun den bereits bezahlten Betrag zurückerstatten.
3.2. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges behördliches Verhalten, auf das sie berechtigterweise vertrauen durfte, sofern sie gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 S. 72 f.; 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; je mit Hinweisen).
3.3. Das Kantonsgericht hält fest, dass die Beschwerdeführer über die Umbaupläne für die Parzelle Nr. 188, das hängige Rechtsmittelverfahren und auch die mögliche Bedeutung für den Parkplatznachweis Bescheid gewusst hätten, als sie die Ersatzabgabe leisteten. Diese Feststellung ist nicht zu beanstanden. Sie findet unter anderem in den erwähnten Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer an die Gemeinde vom 8. März 2010 sowie der Gemeinde an die Beschwerdeführer vom 9. September 2010 ihre Bestätigung. Bereits aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, inwiefern die Gemeinde sich treuwidrig verhalten haben soll, indem sie die Zahlung der Beschwerdeführer entgegennahm.
3.4. Im Schreiben vom 9. September 2010 hielt die Gemeinde fest, ihre Löschungserklärung zur Aufhebung des Parkplatzbenutzungsrechts auf der Parzelle Nr. 810 werde erst nach Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung für den Umbau Landbrücke ausgestellt. Ihm kann nicht die Zusicherung entnommen werden, die Ersatzabgabe den Beschwerdeführern, die diesen Zeitpunkt nicht abwarten wollten, später zurückzuerstatten. Damit fehlt es an einer Vertrauensgrundlage. Im Übrigen hielt die Gemeinde im besagten Schreiben auch fest, die Löschung der Parkplatzdienstbarkeit aus dem Grundbuch erst dann zu beantragen, wenn auch die Löschungserklärungen der (neuen) Inhaber der Stockwerkeigentumsanteile Nrn. 188/7, 188/11, 188/14, 188/15, 188/17 und 188/18 vorlägen. Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, dass diese Erklärungen abgegeben worden sind.
4.1. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass sie die Zahlung nicht aufgrund einer Verfügung der Gemeinde geleistet hätten. Wenn man trotzdem davon ausgehe, dass das Schreiben vom 22. Juni 2011 (in dem die Gemeinde den Beschwerdeführern die Höhe der Ersatzgebühr mitteilte) eine Verfügung darstelle, so sei diese fehlerhaft. Die Gemeinde habe im Verfügungszeitpunkt den Bauentscheid vom 7. September 2010 bereits gefällt gehabt. Dass dieser noch nicht in Rechtskraft erwachsen sei, ändere nichts, denn die Gemeinde hätte eine bedingte Zahlung verlangen können. Dies gelte umso mehr, als die Rechtswirksamkeit des Bauentscheids auf den 7. September 2010 zurückbezogen werden müsse. Die Verfügung sei aus diesem Grund ursprünglich fehlerhaft. Darüber hinaus sei sie auch nachträglich fehlerhaft, weil sich der Sachverhalt nach ihrem Erlass geändert habe und zwar in einer für sie nicht voraussehbaren Weise. Es liege deshalb ein Widerrufsgrund nach Art. 32 des Gesetzes des Kantons Wallis vom 6. Oktober 1976 über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG; SGS 172.6) vor.
Weiter erwähnen die Beschwerdeführer Art. 40 VVRG. Danach erstattet die Behörde von sich aus zurück, was nicht geschuldet war oder zuviel entrichtet worden ist (Abs. 1). Zudem kann der Bürger verlangen, dass zurückerstattet werde, was irrtümlich geleistet worden ist (Abs. 2).
4.2. Das Kantonsgericht prüfte die Voraussetzungen des Minimalanspruchs auf Wiedererwägung bzw. Revision gemäss Art. 29 BV. Es kam zum Schluss, dass danach kein Grund für ein Zurückkommen auf die Ersatzabgabe bestehe. Im Zeitpunkt der Zahlung habe eine Parkplatzdienstbarkeit zu Lasten der Parzelle Nr. 810 bestanden und den Beschwerdeführern sei bekannt gewesen, dass die Zahl der erforderlichen Parkplätze auf der Parzelle Nr. 188 abnehmen könnte. Die Rechnungsstellung, welche aufgrund des Gesuchs der Beschwerdeführer erfolgt sei, sei deshalb nicht ursprünglich fehlerhaft gewesen. Nachträglich habe sich an der Rechts- und Sachlage nichts Wesentliches geändert, was einen Widerruf gerechtfertigt hätte.
4.3. Im bereits mehrfach erwähnten Schreiben vom 22. Juni 2011 beschränkte sich die Gemeinde im Wesentlichen darauf, auf die Verfügung vom 9. Dezember 1999 hinzuweisen, wonach für die Ablösung der Parkplatzdienstbarkeit auf der Parzelle Nr. 810 eine Ersatzgebühr von Fr. 235'000.-- zu leisten ist. Ob dem Schreiben Verfügungscharakter zukommt, erscheint vor diesem Hintergrund fraglich, kann jedoch offen bleiben. Sowohl der in Art. 32 VVRG geregelte Widerruf als auch der aus Art. 29 Abs. 1 BV herleitbare Anspruch auf Wiedererwägung oder Revision erfordern, dass die Verfügung bereits bei ihrem Erlass fehlerhaft war oder nachträglich aufgrund einer wesentlichen Änderung der Umstände fehlerhaft wurde (vgl. zum verfassungsrechtlichen Anspruch BGE 138 I 61 E. 4.3 S. 72 f. mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Wie das Kantonsgericht an anderer Stelle festhält, sieht weder das kantonale noch kommunale Recht die Rückerstattung einer Parkplatzersatzabgabe vor, falls die Pflicht zur Erstellung von Parkplätzen nachträglich wegfällt. Dass diese gesetzliche Regelung willkürlich wäre (Art. 9 BV), machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich (vgl. auch E. 2.2 hiervor). Ein Bauherr, der die obligatorischen Abstellplätze erstellt hat, kann sich nach den betreffenden Bestimmungen für seine Investitionskosten nicht an das Gemeinwesen halten, wenn in Folge eines Abbruchs, Umbaus oder einer Umnutzung die Zahl der obligatorischen Abstellplätze sinkt und sich die Investitionen deshalb nachträglich als unnütz erweisen. Dass das Gleiche für denjenigen gilt, der stattdessen eine Ersatzgabe leistet, entbehrt nicht der sachlichen Rechtfertigung, zumal der Bauherr dadurch von den entsprechenden Baukosten befreit wird. Es besteht vor diesem Hintergrund von vornherein kein Raum dafür, bei späteren baulichen Veränderungen auf eine nachträgliche Fehlerhaftigkeit der Anordnungen zur Parkplatzerstellungspflicht in der Baubewilligung zu schliessen. Daran ändert nichts, wenn wie im vorliegenden Fall eine Drittperson und nicht der Bauherr selbst die Ersatzabgabe geleistet hat.
4.4. Gestützt auf die dargelegte Rechtslage lässt sich auch nicht behaupten, die Beschwerdeführer hätten ohne jeden gültigen Grund oder aus einem nachträglich weggefallenen Grund eine Zahlung geleistet. Eine Berufung auf Art. 40 VVRG bzw. auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach grundlos erbrachte Leistungen zurückzuerstatten sind, geht deshalb fehl (vgl. BGE 135 II 274 E. 3.1 S. 276 f.; 105 Ia 214 E. 5 S. 217; Urteile 1C_250/2010 vom 26. August 2010 E. 3.2; 2A.18/2007 vom 8. August 2007 E. 3.3; je mit Hinweisen). Im Übrigen ist, wie bereits dargelegt, die Behauptung der Beschwerdeführer, sie hätten sich bei der Zahlung in einem Irrtum befunden, aufgrund der in den Akten liegenden Korrespondenz nicht nachvollziehbar. Der Vorinstanz ist auch in dieser Hinsicht keine Bundesrechtsverletzung vorzuwerfen.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Visp, dem Staatsrat und dem Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. April 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Dold