Temporary refugee housing may be allowed by exemption in public-use zoneKI-generiert

1C_585/2022, 1C_663/2022

Urteil vom 31. August 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
1C_585/2022
Einwohnergemeinde Meggen,
Am Dorfplatz 3, Postfach 572, 6045 Meggen,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Gemeinderat Meggen,
Am Dorfplatz 3, Postfach, 6045 Meggen,
und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Bättig,

gegen

1. A.A.________
   
2. B.A.________
   Beschwerdegegnerschaft,
   beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas C. Albrecht,

Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, Dienststelle Raum und Wirtschaft, Murbacherstrasse 21, Postfach, 6002 Luzern,

und

1C_663/2022

1. A.A.________
   
2. B.A.________
   Beschwerdeführende,
   beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas C. Albrecht,

gegen

Einwohnergemeinde Meggen,
Am Dorfplatz 3, Postfach 572, 6045 Meggen,
Beschwerdegegnerin,
handelnd durch den Gemeinderat Meggen, Am Dorfplatz 3, Postfach, 6045 Meggen,
und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Bättig,

Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, Dienststelle Raum und Wirtschaft, Murbacherstrasse 21, Postfach, 6002 Luzern.

Gegenstand
1C_585/2022
Bau- und Planungsrecht; aufschiebende Wirkung; vorzeitiger Baubeginn,

1C_663/2022
Bau- und Planungsrecht,

Beschwerden gegen die Verfügung vom 24. Oktober 2022 und das Urteil vom 20. Dezember 2022 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, (7H 22 216).

Sachverhalt:

A.

Die Gemeinde Meggen ist Eigentümerin des der Zone für öffentliche Zwecke zugeordneten Grundstücks Nr. xxx des Grundbuchs (GB) Meggen (nachstehend: Baugrundstück). Die südlich davon gelegenen Grundstücke Nrn. yyy und zzz, GB Meggen, stehen im Alleineigentum von A.A.________ bzw. von B.A.________. Zwischen diesen Grundstücken und dem Baugrundstück verläuft ein Bahndamm der SBB.

B.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2022 verpflichtete die Dienststelle Asyl- und Flüchtlingswesen (DAF) des Kantons Luzern die Gemeinde Meggen, bis am 1. September 2022 für 123 Schutzsuchende aus der Ukraine bewohnbaren Raum zu vermitteln oder zur Verfügung zu stellen. Für den Unterlassungsfall wurde die Erhebung von Ersatzabgaben angekündigt. Um dieser Verpflichtung nachzukommen, stellte die Gemeinde Meggen am 5. August 2022 beim Bauamt Meggen das Gesuch, auf dem Baugrundstück für die temporäre Unterbringung von rund 100 Schutzsuchenden befristet auf maximal drei Jahre die Errichtung eines Wohncontainerbaus zu bewilligen. Dieser sollte gemäss den Bauplänen drei Geschosse aufweisen und 37 m lang bzw. ca. 15 m breit sein.
Gegen das Bauvorhaben erhoben A.A.________ und B.A.________ Einsprache. Mit Entscheid vom 21. September 2022 wies der Gemeinderat Meggen diese Einsprache ab, soweit er darauf eintrat. Zudem bewilligte er im Rahmen eines vereinfachten Baubewilligungsverfahrens das Bauprojekt der Gemeinde Meggen mit vorzeitigem Baubeginn und entzog einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung.
Gegen diesen Gemeinderatsentscheid erhoben A.A.________ und B.A.________ am 27. September 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht Luzern, mit der sie in der Sache die Erteilung der Baubewilligung beanstandeten und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sowie die Aufhebung der Bewilligung für den vorzeitigen Baubeginn verlangten.
In Gutheissung dieser verfahrensrechtlichen Begehren stellte das Kantonsgericht mit Verfügung vom 24. Oktober 2022 die aufschiebende Wirkung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 27. September 2022 wieder her, hob die Bewilligung des vorzeitigen Baubeginns auf und wies die Gemeinde Meggen an, die begonnenen Bauarbeiten umgehend einzustellen.

C.

Gegen diese Verfügung gelangte die Gemeinde Meggen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. November 2022 an das Bundesgericht (Verfahren 1C_585/2022). Die Gemeinde stellte namentlich die Anträge, die angefochtene Verfügung aufzuheben, der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 14. Oktober 2022 die aufschiebende Wirkung wieder zu entziehen und die Bewilligung des vorzeitigen Baubeginns zu bestätigen. Mit Präsidialverfügung vom 16. Dezember 2022 wies das Bundesgericht das Begehren der Gemeinde Meggen, den gestellten Begehren als vorsorgliche Massnahme zu entsprechen, ab. Die Dienststelle Raum und Wirtschaft (rawi) des Kantons Luzern verzichtete auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragte, diese abzuweisen. Die private Beschwerdegegnerschaft stellte die Anträge, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.

D.

Mit Urteil vom 20. Dezember 2022 wies das Kantonsgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in der Sache ab, soweit darauf einzutreten war.

E.

A.A.________ und B.A.________ erhoben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 1C_663/2022) mit den Anträgen, das Urteil des Kantonsgerichts vom 20. Dezember 2022 und die damit bestätigte befristete Baubewilligung aufzuheben. Zudem sei festzustellen, dass auf dem Baugrundstück die Erstellung eines temporären Wohncontainerbaus nicht bewilligungsfähig sei.
Mit Präsidialverfügung vom 27. Januar 2023 wies das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und die Gemeinde Meggen (Beschwerdegegnerin) anzuweisen, die Bauarbeiten sofort einzustellen, ab.
Die Dienststelle rawi des Kantons Luzern verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, diese abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdegegnerin stellt die Anträge, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Die Beschwerdeführenden halten in ihrer Replik an ihren Beschwerdeanträgen fest und weisen in einer weiteren Eingabe vom 5. Mai 2023 auf die Entwicklung der Situation im Asylbereich hin und reichen dazu Belege ein.

Erwägungen:

1.

Die zwei Beschwerden richten sich gegen einen Zwischen- und einen Endentscheid der Vorinstanz betreffend die Bewilligung eines Bauprojekts. Die Verfahren 1C_585/2022 und 1C_663/2022 sind daher aufgrund ihrer engen sachlichen Nähe zu vereinigen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP [SR 273]; vgl. Urteil 1C_344/2022 vom 2. Juni 2023 E. 1).

2.

Im ersten Verfahren 1C_585/2022 ficht die Gemeinde Meggen die Verfügung der Vorinstanz vom 14. Oktober 2022 an. Dieser verfahrensrechtliche Zwischenentscheid bezüglich der aufschiebenden Wirkung der kantonalen Beschwerde wurde mit dem vorinstanzlichen Endentscheid vom 20. Dezember 2022 nachträglich gegenstandslos. Demnach ist die gegen den Zwischenentscheid gerichtete Beschwerde der Gemeinde Meggen abzuschreiben (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen).

3.

Im zweiten Verfahren 1C_661/2022 wird das Sachurteil der Vorinstanz vom 20. Dezember 2022 von A.A.________ und B.A.________ mit Beschwerde angefochten.

3.1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob eine bei ihm eingereichte Beschwerde zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 141 III 395 E. 2.1 mit Hinweisen).

3.2. Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über eine baurechtliche Bewilligung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde, bezüglich der die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zur Verfügung steht (Art. 82 lit. a, Art. 83 und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 133 II 249 E. 1.2).

3.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Ein solches Interesse wird bejaht, wenn die beschwerdeführende Person aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen praktischen Nutzen zieht (BGE 141 II 50 E. 2.1). Dieser Nutzen kann im Wegfall von durch den Bau oder den Betrieb der fraglichen Anlage hervorgerufenen Lärmimmissionen bestehen, von denen die beschwedeführende Partei mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit besonders betroffen wird. Die besondere Betroffenheit wird in der Regel bei Personen bejaht, deren Liegenschaften sich zum Bauvorhaben in einer Distanz von bis zu 100 m befinden. Allerdings darf nicht schematisch auf Distanzwerte abgestellt werden. Vielmehr ist die Prüfung der besonderen Betroffenheit gestützt auf eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse vorzunehmen (BGE 140 II 214 E. 2.3 mit Hinweisen). So wurde die besondere Betroffenheit einer Person bejaht, deren Grundstück rund 120 m von einem geplanten Zentrum für Asylsuchende entfernt lag und über dieselbe Zufahrtsstrasse erschlossen wurde (Urteil 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 1.1). Bejaht wurde die besondere Betroffenheit einer Person, die auf ihrem Grundstück aufgrund der direkten Sichtverbindung zu einem 260 m entfernten Asylbewerberzentrum und des kaum überbauten Gebiets mit Lärmimmissionen zu rechnen hatte (Urteil 1C_178/2015 vom 11. Mai 2016 E. 1.3.2). Eine besondere Betroffenheit wurde dagegen in Bezug auf Personen verneint, die in einer Entfernung von etwa 250 m zu einem geplanten Asylzentrum wohnten und unter Berücksichtigung einer im Zwischenbereich verlaufenden Autobahn nicht mit Lärm- oder anderen Immissionen zu rechnen hatten (Urteil 1C_107/2018 vom 30. August 2018 E. 4.2 und 4.3).

3.4. Die Vorinstanz bejahte die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden unter Verweis auf die Erwägungen in der Verfügung vom 24. Oktober 2022. Darin wird zusammengefasst ausgeführt, die Grundstücke der Beschwerdeführenden lägen weniger als 20 m bzw. 40 m vom Baugrundstück entfernt. Die Distanz zu den geplanten Wohncontainern betrage ca. 70 bzw. 80 m. Dazwischen verlaufe ein Bahndamm der SBB, der die Sichtverbindung beschränke, jedoch nicht vollumfänglich ausschliesse. Die Wohnbausiedlung für 100 Personen führe in der näheren Umgebung zu einer Zunahme der Immissionen, die auf den Liegenschaften der Beschwerdeführenden wahrnehmbar seien, zumal die U.________strasse, die das Baugrundstück erschliesse, an deren Grundstücken vorbei zum Vierwaldstättersee führe und sich damit als Spazierweg anbiete.

3.5. Die Gemeinde Meggen bringt in ihrer Beschwerdeantwort zusammengefasst vor, der räumliche Zusammenhang zwischen der bewilligten Baute und den Häusern der Beschwerdeführenden werde trotz der geringen Distanz durch einen hohen Bahndamm unterbrochen. Unter diesem verlaufe durch eine schmale Unterführung die U.________strasse, welche das Baugrundstück und die Grundstücke der Beschwerdeführenden miteinander verbinde. Deren Häuser seien gegen den Bahndamm sichtschützend eingefriedet, weshalb eine direkte Sichtverbindung zum Baugrundstück ausgeschlossen sei. Der mit der Wohnnutzung der strittigen Baute verbundene übliche Alltagslärm würde das Mass des Zumutbaren nicht überschreiten und müsse daher von den Anwohnerinnen und Anwohnern und somit auch von den Beschwerdeführenden hingenommen werden.

3.6. Da die Häuser der Beschwerdeführenden zum strittigen Bauvorhaben eine Distanz von weniger als 100 m aufweisen, ist ihre besondere Betroffenheit grundsätzlich zu bejahen. Daran vermag der im Zwischenbereich errichtete Bahndamm nichts zu ändern, zumal er durch eine Unterführung für die U.________strasse unterbrochen wird, durch welche Lärmemissionen zu den Häusern der Beschwerdeführenden gelangen können. Unter diesen Umständen ist ihre besondere Betroffenheit und damit ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf den Feststellungsantrag, weil ein Feststellungsinteresse, das über das Interesse an der Gutheissung der übrigen Rechtsbegehren hinausgeht, nicht dargetan wird und nicht erkennbar ist (vgl. BGE 122 II 97 E. 3; Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 1.5 mit weiteren Hinweisen).
Die Beschwerde ist innerhalb der Beschwerdefrist zu begründen (Art. 42 Abs. 1 BGG; BGE 148 V 174 E. 2.1 mit Hinweisen). Die Eingabe der Beschwerdeführenden vom 5. Mai 2023 wurde danach und damit zur Begründung der Beschwerde verspätet eingereicht. Soweit darin Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht werden, die erst nach dem angefochtenen Entscheid eintraten oder entstanden, sind diese als echte Noven unbeachtlich (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 143 V 19 E. 1.2; 148 V 174 E. 2.2; je mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft nur, ob der angefochtene Entscheid im Zeitpunkt seines Ergehens rechtmässig war (Urteile 1C_151/2021 vom 20. August 2021 E. 1.3; 1C_23/2021 vom 31. Mai 2021 E. 1.6; je mit Hinweisen).

3.7. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht oder kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 lit. a, b und c BGG). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann, abgesehen von den hier nicht relevanten Ausnahmen gemäss Art. 95 lit. c und d BGG, vor Bundesgericht nicht gerügt werden. Zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des Willkürverbots gemäss Art. 9 BV (BGE 146 I 11 E. 3.1.3 mit Hinweis). Nach der Rechtsprechung verstösst ein Entscheid gegen dieses Verbot, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid wegen Verletzung des Willkürverbots nur auf, wenn nicht bloss seine Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheinen mag, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2; 144 I 170 E. 7.3; je mit Hinweisen).

3.8. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG prüft es die Verletzung von Grundrechten (Art. 7-34 BV) jedoch nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist. In der Beschwerde ist daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern Grundrechte verletzt worden sein sollen (BGE 142 II 369 E. 2.1 mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots gemäss Art. 9 BV gerügt, ist anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids im Einzelnen aufzuzeigen, inwiefern dieser an einem qualifizierten Mangel leidet. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht inhaltlich nicht ein (BGE 148 I 104 E. 1.5; 145 I 26 E. 1.3; 144 V 50 E. 4.2; 142 II 369 E. 2.1; 1C_267/2022 vom 20. Dezember 2022 E. 1.3; je mit Hinweisen).

4.

Im vorinstanzlichen Verfahren war namentlich strittig, ob die streitbetroffene Baute zonenkonform sei.

4.1. Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur bewilligt werden, wenn sie dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Das Planungs- und Baugesetz des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG/LU; SRL Nr. 735) sieht als Nutzungszone namentlich die Zone für öffentliche Zwecke vor. Diese dient der Erfüllung vorhandener und voraussehbarer öffentlicher Aufgaben (§ 48 Abs. 1 PBG/LU). In ihr sind Bauten, Anlagen und Nutzungen zulässig, die überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden und die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht (§ 48 Abs. 2 PBG/LU).
In § 11 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Meggen wird die Zone für öffentliche Zwecke wie folgt geregelt:

1 Die Zone für öffentliche Zwecke ist für vorhandene und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt, für die ein voraussehbares Bedürfnis besteht.
2 Diese Zone umfasst auch allgemeine Nutzungen, wie z.B. Toilettenanlagen, Entsorgungsstationen, Bushaltekabinen, Parkplätze usw., die nachfolgend nicht einzeln aufgeführt sind.
3 Die Zone für öffentliche Zwecke wird folgenden Nutzungen zugeführt und ist im Zonenplan gebietsweise wie nachstehend nummeriert:
[...]
Zone 14 Gottlieben-Park:
Parkplätze, Kompostierplatz, Erholungsanlagen, Entsorgungsanlagen
[...]
Zone 36 Gottlieben-Park:
Parkplätze, Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur
§ 37 PBG/LU lautet:

1 Die Gemeinde kann aus wichtigen Gründen Ausnahmen von den Vorschriften des Bau- und Zonenreglementes bewilligen, insbesondere

1. beim Vorliegen ausserordentlicher Verhältnisse,
   
2. wenn die Anwendung der Bauvorschriften eine unzumutbare Härte bedeuten würde,
   
3. bei befristeten Zwischennutzungen.
   

2 Ausnahmen dürfen die öffentlichen Interessen nicht verletzen und dem Sinn und Zweck des Bau- und Zonenreglementes nicht zuwiderlaufen. Die öffentlichen und privaten Interessen sind abzuwägen.

4.2. Die Vorinstanz bejahte die Zonenkonformität des streitbetroffenen Bauvorhabens. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus, das Baugrundstück liege im Bereich des Gottlieben-Parks, der gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Meggen der Zone für öffentliche Zwecke und konkret den Zonen 14 und 36 zugewiesen sei. Die für diese Zonen in § 11 Abs. 3 BZR aufgelisteten Nutzungen sähen die Erstellung von Asylunterkünften nicht als Nutzungsmöglichkeit vor, da im Zeitpunkt der Bezeichnung der Hauptnutzungszwecke im Rahmen der Zonenplanung nicht vorhersehbar gewesen sei, dass die Erstellung solcher Unterkünfte eine Gemeindeaufgabe werde, die in engen zeitlichen Vorgaben erfüllt werden müsse. Dies belege, dass auch keine andere Zone die Wohnnutzungsmöglichkeit für Flüchtlinge als Zweck anführe. Es würde zu weit führen, für einen temporären Wohncontainerbau für Schutzsuchende zu verlangen, dass zuerst in einem Zonenplanänderungsverfahren der entsprechende Nutzungszweck definiert werde. So seien in einer Zone für öffentliche Zwecke neben den definierten Hauptnutzungen insbesondere auch provisorische Nutzungen oder Zwischennutzungen zulässig, wenn sie öffentlichen Interessen dienten. Dürften in einer Zone für öffentliche Zwecke unter bestimmten Voraussetzungen provisorische (zonenwidrige) private Nutzungen zugelassen werden (vgl. DANIEL GSPONER, Die Zone für öffentliche Bauten und unter besonderer Berücksichtigung des Luzerner Planungs- und Baurechts, Diss. Zürich 2000, S. 15 ff., 128 und 175 ff.), müsse dies a fortiori auch für provisorische öffentliche Nutzungen gelten, die - wie hier - in der Zone für öffentliche Zwecke (grundsätzlich) zulässig seien und für die aufgrund der Verpflichtung, 123 Plätze zur Unterbringung von Flüchtlingen zur Verfügung zu stellen, ein zeitlich befristetes öffentliches Interesse bestehe. Die Befristung auf drei Jahre erscheine aufgrund der hohen Anzahl der in der Schweiz unterzubringenden Personen nicht als übermässig lange. Das öffentliche Interesse an der Zwischennutzung sei in Anbetracht der aktuellen Situation erheblich und vermöge die entgegenstehenden privaten Interessen zu überwiegen. So müssten Nachbarn damit rechnen, dass auf dem Baugrundstück in den Zonen 14 und 36 Parkplätze, Entsorgungsanlagen oder Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur errichtet würden, die ebenfalls mit Immissionen verbunden seien. Der Befristung stehe nicht entgegen, dass die Raumplanung die Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebiets für längere Zeit erfassen sollte. Zusammenfassend ergebe sich, dass an der temporären Bereitstellung von Wohnraum für Schutzsuchende ein gewichtiges Interesse bestehe und damit eine öffentliche Aufgabe erfüllt werde. Deshalb sei der zeitlich befristete Wohncontainerbau in der Zone für öffentliche Zwecke als zonenkonform zu qualifizieren.

4.3. Die Beschwerdeführenden wenden ein, nach der Ansicht der Vorinstanz genüge offenbar für die Zonenkonformität der streitbetroffenen Baute, dass diese im öffentlichen Interesse liege. Dies sei unhaltbar und widerspreche der Angabe der Vorinstanz, dass die Erstellung von Asylunterkünften in § 11 BZR nicht als Nutzungsmöglichkeit aufgeführt sei. Die Vorinstanz degradiere damit im Ergebnis die in § 11 Abs. 2 und 3 BZR festgelegte Nutzungsplanung zu einer reinen Empfehlung.

4.4. In der Zone für öffentliche Zwecke sind gemäss § 48 Abs. 2 PBG/LU Bauten, Anlagen und Nutzungen zulässig, die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht. Diese Voraussetzung verneinte die Vorinstanz bezüglich der streitbetroffenen Wohnbaute für Flüchtlinge, wenn sie davon ausging, diese Nutzung werde in § 11 BZR für die Zonen 14 und 36 und auch für andere Zonen nicht als Zonenzweck genannt. Die Vorinstanz nahm jedoch an, die streitbetroffene temporäre Containerbaute könne dennoch bewilligt werden, weil unabhängig von den definierten (und damit zugelassen) Hauptnutzungen eine befristete Zwischennutzung zugelassen werden dürfe. Die von der Vorinstanz zum Beleg angerufene private Zwischennutzung betraf einen in der Zone für öffentliche Interessen des Kantons Zug zonenwidrigen provisorischen Autounterstand, für den das Bundesgericht nach kantonalem Recht eine Ausnahmebewilligung als zulässig ansah (vgl. GSPONER, a.a.O., S. 175 ff., ins. Fn. 1245; Urteil P.393/1980 vom 18. Dezember 1980 E. 5d, in: ZBl 82/1981 S. 532 ff.). Damit ist erkennbar, dass die Vorinstanz für die streitbetroffene Wohnbaute für Flüchtlinge, deren besonderer Nutzungszweck in den Zonen 14 und 36 (und auch in anderen Zonen) nicht vorgesehen war, im Ergebnis eine Ausnahmebewilligung für eine befristete Zwischennutzung im Sinne von § 37 Abs. 1 lit. c PBG/LU als zulässig ansah, zumal sie die vorherige Ergänzung des Zonenplans und des Bau- und Zonenreglements als nicht zumutbar erachtete. Dies wird dadurch bestätigt, dass die Vorinstanz die in § 37 Abs. 2 PBG/LU vorgesehenen Voraussetzungen implizit prüfte und bejahte, indem sie namentlich eine Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen vornahm.

4.5. Die Beschwerdeführenden bringen bezüglich der von der Vorinstanz (ausnahmsweise) zugelassen Zwischennutzung vor, an der Zonenwidrigkeit der streitbetroffenen Baute ändere auch die Befristung der Bewilligung nichts, da die Nutzungsdauer von drei Jahren lange und das Projekt sehr gross sei. Es sei nicht vergleichbar mit einem vorübergehend aufgestellten Marktstand.

4.6. Mit diesen Ausführungen legen die Beschwerdeführenden nicht bzw. nicht rechtsgenüglich begründet dar, inwiefern die Vorinstanz im Ergebnis kantonales Recht willkürlich angewandt haben soll, wenn sie erkennbar die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung für eine befristete Zwischennutzung gemäss § 37 Abs. 1 lit. c PBG/LU als gegeben erachtete. Dies ist auch nicht ersichtlich. So spricht für die Zulässigkeit einer Ausnahmebewilligung, dass der streitbetroffene Bau der allgemeinen Zielsetzung der Zone für öffentliche Zwecke entspricht (vgl. § 48 Abs. 1 PBG/LU; § 11 Abs. 1 BZR), da er der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Beschwerdegegnerin dient, die ihr vom Kanton zugewiesenen Flüchtlingen aufzunehmen (vgl. Urteil 1C_704/2013 vom 17. September 2014 E. 6.4.2, in: URP 2014 S. 650). Zudem durfte die Vorinstanz in vertretbarer Weise davon ausgehen, das öffentliche Interesse an der Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe sei gewichtig und überwiege unter den gegebenen Umständen die entgegenstehenden privaten Interessen der Beschwerdeführenden.
Demnach kommt der vorinstanzlichen Eventualerwägung, wonach die zulässigen Nutzungen in § 11 Abs. 2 und 3 BZR nicht abschliessend aufgezählt würden, keine entscheiderhebliche Bedeutung zu. Die dagegen gerichtete Willkürrüge der Beschwerdeführenden braucht daher mangels eines rechtlich geschützten Interesses inhaltlich nicht geprüft zu werden.

5.

5.1. Sodann bringen die Beschwerdeführenden im Verfahren 1C_663/2022 sinngemäss vor, die Vorinstanz habe die Grundsätze der Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG verletzt. Die Rechtsprechung leite daraus ab, dass bei der Zuweisung von Arealen in die Zone für Bauten im öffentlichen Interesse näher definiert werden müsse, welche Art von Nutzungen (Schulgebäude, Flugplätze, Kehrichtverbrennungsanlagen) am betreffenden Ort zugelassen werden sollten. Die blosse Zuweisung eines Areals in die Zone für öffentliche Zwecke genüge nicht, da unterschiedliche Nutzungen im öffentlichen Interesse völlig unterschiedliche räumliche Auswirkungen haben könnten. Die in § 11 Abs. 2 und 3 BZR zugelassenen konkreten Nutzungen seien daher bundesrechtlich zwingend vorgeschriebene Elemente der Nutzungsplanung. Indem die Vorinstanz davon Abweichungen zugelassen habe, habe sie das Raumplanungsrecht des Bundes verletzt.

5.2. Das Bundesrecht verlangt, dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (BGE 140 II 262 E. 2.3.1 mit Hinweisen).

5.2.1. In Bezug auf nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG unzulässig, wenn eine angemessene Beurteilung nur in einem Planungsverfahren möglich ist. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplans bewilligt werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG) sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung. Die Planungspflicht soll sicherstellen, dass bei Bauvorhaben mit bedeutenden Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung die umfassende Interessenabwägung, die auch bezüglich der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erforderlich ist, unter demokratischer Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) erfolgt (BGE 129 II 63 E. 2.1; 124 II 252 E. 3; Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 3.3). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Umstand, dass für eine bestimmte Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgeschrieben ist, ein Indiz dafür, dass das Vorhaben nur aufgrund einer Nutzungsplanung bewilligt werden kann (BGE 124 II 252 E. 3 mit Hinweisen). Die Rechtsprechung geht bezüglich der beanspruchten Fläche bzw. der räumlichen Ausdehnung von Bauten und Anlagen nicht von starren Schwellenwerten aus, weil bei der Beurteilung der Planungspflicht namentlich deren Bauart zu berücksichtigen ist (Urteil 1C_284/2021 vom 18. Juli 2022 E. 4.4 mit Hinweisen). So hat das Bundesgericht die Planungspflicht in Bezug auf die Erweiterung einer Gewächshausfläche von 2'646 m2 auf 6'968 m2 verneint, wobei es namentlich die einfache Entfernbarkeit der Konstruktionen (Leichtbauten) berücksichtigte (BGE 120 Ib 266 E. 3d). Ebenso verneinte es die Planungspflicht bezüglich einer erheblichen Erweiterung einer Recyclinganlage für Bauschutt in einer Kiesgrube ausserhalb der Bauzone, wobei es berücksichtigte, dass die Anlage keinen dauerhaften Charakter hatte, weil sie nach der absehbaren Erschöpfung der Kiesreserven im entsprechenden Abbaugebiet wieder entfernt werden musste (Urteil 1C_561/2016 vom 4. November 2017 E. 4.4).

5.2.2. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist auch bei einer zonenkonformen Baute oder Anlage denkbar, dass sie räumliche Auswirkungen entfaltet, die nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können. Ob dies zutrifft, ist im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zu prüfen, bei der die wesentlichen räumlichen Auswirkungen der Baute oder Anlage einzubeziehen sind und zu berücksichtigen ist, ob sie in einer Bau- oder einer Nichtbauzone errichtet werden soll (Urteil 1C_141/2021 vom 2. Mai 2022 E. 3.4; 1C_321/2019 vom 27. Oktober 2020 E. 2.5; je mit Hinweisen).

5.3. Vorliegend ist eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 23 RPG für eine Baute innerhalb der Bauzone umstritten. Bezüglich der räumlichen Auswirkungen der streitbetroffenen Wohncontainerbaute ist zu berücksichtigen, dass sie der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient und sie damit der allgemeinen Zielsetzung der Zone für öffentliche Zwecke entspricht (vgl. E. 2.6 hievor). Die Auswirkungen des Baus werden zudem dadurch relativiert, dass für ihn keine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben ist und er bezüglich der Ausmasse und der Emissionen nicht grundlegend von den auf dem Baugrundstück in der Zone 36 gemäss § 11 Abs. 3 BZR zugelassenen Bauten für Jugend, Freizeit und Kultur abweicht. So können diese Bauten vergleichbare Dimensionen aufweisen und ihr Betrieb kann gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen und der allgemeinen Lebenserfahrung ebenfalls erhebliche Lärmimmissionen verursachen. Sodann nahm die Vorinstanz an, der streitbetroffene Containerbau halte die massgeblichen Immissionsgrenzwerte für Strassenlärm ein und die zu erwartenden Lärmimmissionen seien für die Anwohner zumutbar. Diese Angaben vermögen die Beschwerdeführenden mit ihren Ausführungen zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde nicht zu widerlegen. Sie erheben auch keine substanziierten Einwände gegen die vorinstanzlichen Erwägungen, wonach gegen zwei geprüfte Alternativstandorte gewichtige Gründe sprächen und andere geeignete Standorte nicht ersichtlich seien. Sodann wurde der Containerbau für eine beschränkte Dauer von drei Jahren bewilligt, weshalb die Auswirkungen auf die Nutzungsordnung nur vorübergehender Natur sind. Zusammenfassend ergibt sich, dass der strittige Bau auf dem Baugrundstück unter Berücksichtigung seines provisorischen Charakters, seiner Ausmasse, der mit seinem Betrieb verbundenen Immissionen und der Übereinstimmung mit der allgemeinen Zielsetzung der Zone für öffentliche Zwecke keine so bedeutenden Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich zieht, dass seine Standortbestimmung nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden konnte. Demnach führt die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss § 37 PBG/LU nicht zu einer Verletzung der Planungspflicht gemäss Art. 2 RPG.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren 1C_663/2022 abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7.

Zusammenfassend ist im Verfahren 1C_585/2022 die Beschwerde der Gemeinde Meggen gegen den vorinstanzlichen Zwischenentscheid vom 24. Oktober 2022 als gegenstandslos abzuschreiben (vgl. E. 2 hievor).
Bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens entscheidet das Bundesgericht mit summarischer Begründung über die Prozesskosten aufgrund der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrundes (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 72 BZP [SR 273]). Demnach wird bei der Verlegung der Prozesskosten in erster Linie auf den mutmasslichen Prozessausgang abgestellt. Dieser ist gestützt auf eine summarische Beurteilung der Aktenlage zu ermitteln, zumal auf dem Weg über den Kostenentscheid nicht ein möglicherweise präjudizierendes materielles Urteil gefällt werden soll (BGE 125 V 373 E. 2a; 142 V 551 E. 8.2; Verfügung 1B_290/2022 vom 23. November 2022 E. 3; je mit Hinweisen).
Gestützt auf eine summarische Beurteilung der Aktenlage wäre die Beschwerde der Gemeinde Meggen im Verfahren 1C_585/2022 mutmasslich gutzuheissen gewesen. Die Gerichtskosten sind daher der Beschwerdegegnerschaft (A.A.________ und B.A.________) aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG), die keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Im Verfahren 1C_663/2022 betreffend das Endurteil der Vorinstanz ist die Beschwerde von A.A.________ und B.A.________ gemäss den vorstehenden Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten dieses Verfahrens den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Der Gemeinde Meggen steht in beiden Verfahren keine Parteientschädigung zu, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis prozessierte (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Verfahren 1C_585/2022 und 1C_663/2022 werden vereinigt.

2.

Die Beschwerde im Verfahren 1C_585/2022 wird als gegenstandslos abgeschrieben.

3.

Die Beschwerde im Verfahren 1C_663/2022 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

4.

Die Gerichtskosten für beide Verfahren von insgesamt Fr. 4'000.-- werden A.A.________ und B.A.________ auferlegt.

5.

Es wird in beiden Verfahren keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement, Dienststelle Raum und Wirtschaft, und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 31. August 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Gelzer