Indirect counterproposal in municipal initiative did not violate political rightsKI-generiert

1C_572/2024

Urteil vom 11. März 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
Roman Bolliger,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Hochdorf,
Hauptstrasse 3, 6280 Hochdorf,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
handelnd durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern, Abteilung Gemeinden, Bundesplatz 14, 6002 Luzern.

Gegenstand
Stimmrecht,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 12. August 2024
(7H 23 249/7H 23 282).

Sachverhalt:

A.

Der Gemeinderat Hochdorf stellte am 30. Oktober 2019 das formelle Zustandekommen der Gemeindeinitiative "Hochdorf ist bereit für emissionsfreie Fahrzeuge" fest und erklärte die Initiative für ungültig. Eine gegen diesen Entscheid erhobene Stimmrechtsbeschwerde wurde vom Regierungsrat des Kantons Luzern und darauf vom Kantonsgericht des Kantons Luzern abgewiesen. Das Bundesgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde gut (Urteil 1C_392/2022 vom 3. Mai 2023).
Der Gemeinderat informierte Roman Bolliger als Vertreter des Initiativkomitees in einer Besprechung vom 17. August 2023 über das weitere Vorgehen im Zusammenhang mit der Initiative. Dabei gab er bekannt, die Initiative abzulehnen und im Rahmen des Budgets der kommenden drei Jahre Fördergelder zum Zweck des Ausbaus der Grundvoraussetzungen bei bestehenden Bauten für das Laden von Elektrofahrzeugen über jährlich Fr. 50'000.-- einzustellen. Das Budget 2024 mit der entsprechenden Position komme zum selben Zeitpunkt zur Abstimmung wie die Initiative. Das Förderprogramm wolle er jedoch nur bei Ablehnung der Initiative umsetzen.

B.

Roman Bolliger reichte gegen diese Handlungen des Gemeinderats am 21. August 2023 beim Regierungsrat Stimmrechtsbeschwerde ein. Dieser wies sie mit Entscheid vom 29. September 2023 ab.
Am 13. Oktober 2023 veröffentlichte der Gemeinderat die Kurzbotschaft zur kommunalen Abstimmung vom 26. November 2023, u. a. zur Initiative "Hochdorf ist bereit für emissionsfreie Fahrzeuge". Darin heisst es, der Gemeinderat anerkenne das Grundanliegen der Initiative, sei aber gegen einen Zwang und lehne die Initiative daher ab. Stattdessen wolle er Anreize schaffen. In den kommenden drei Jahren würde er daher im Rahmen des Budgets Fördergelder in der Höhe von jährlich Fr. 50'000.-- einstellen, um bei bestehenden Bauten die nachträgliche Installation als Grundvoraussetzung für das Laden von Elektrofahrzeugen zu fördern. Roman Bolliger reichte auch gegen die Kurzbotschaft Stimmrechtsbeschwerde beim Regierungsrat ein, welcher diese mit Entscheid vom 7. November 2023 abwies, soweit er darauf eintrat.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 29. September 2023 erhob Roman Bolliger am 3. November 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Luzern.
Die Initiative "Hochdorf ist bereit für emissionsfreie Fahrzeuge" wurde von der Stimmbevölkerung am 26. November 2023 mit 548 Ja- zu 1'824 Nein-Stimmen abgelehnt.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 7. November 2023 erhob Roman Bolliger am 6. Dezember 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht. Das Kantonsgericht vereinigte mit Verfügung vom 28. Dezember 2023 die beiden Beschwerden (7H 23 249 und 7H 23 282). Mit Urteil vom 12. August 2024 wies es die Beschwerden ab.

C.

Mit Eingabe vom 25. September 2024 erhebt Roman Bolliger dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Kantonsgerichts vom 12. August 2024 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der Gemeinderat die freie Willensbildung unter den Stimmberechtigten beeinträchtigt und damit das Stimmrecht verletzt habe, indem er die Einführung des in Aussicht gestellten Förderprogramms davon abhängig gemacht habe, dass die Initiative nicht angenommen werde; die Gemeinde sei dazu zu verpflichten, auf gegensätzliche Aussagen zu verzichten; sie sei vielmehr dazu zu verpflichten, sich von entsprechenden gemachten Aussagen zu distanzieren; das Abstimmungsergebnis sei aufzuheben und der Stimmbevölkerung Gelegenheit zu geben, über die Initiative unabhängig von der Frage der Einführung eines entsprechenden Förderprogramms abzustimmen. Es sei allen Stimmberechtigten klar zu machen, dass das Förderprogramm unabhängig davon umgesetzt werde, ob die Initiative angenommen werde. Allenfalls sei bei einer erneuten Abstimmung zumindest dafür zu sorgen, dass sich die Stimmberechtigten sowohl für den Fall der Annahme der Initiative als auch für den Fall ihrer Ablehnung dazu äussern könnten, ob sie ein diesbezügliches Förderprogramm befürworteten oder nicht. Allenfalls sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen.
Der Regierungsrat sowie das Kantonsgericht stellen den Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Der Gemeinderat Hochdorf beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Roman Bolliger hält an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Die Beschwerde richtet sich gegen das Urteil des Kantonsgerichts vom 12. August 2024 betreffend eine kommunale Volksabstimmung, welche die diesbezüglichen Entscheide des Regierungsrats bestätigen. Es handelt sich um eine Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c BGG. Das angefochtene Urteil ist kantonal letztinstanzlich und entspricht den Anforderungen von Art. 88 BGG. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen in der Gemeinde Hochdorf stimmberechtigt und gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.
Die Beschwerde unterliegt dem Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses. Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer ein solches Interesse an der Beschwerde hat. Diese richtet sich gegen angebliche Unregelmässigkeiten im Vorfeld der fraglichen Volksabstimmung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden als gegen die Abstimmung gerichtet zu verstehen, wenn der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (BGE 145 I 282 E. 2.2.3). In diesem Sinne ist die Beschwerde entgegenzunehmen, zumal der Beschwerdeführer an einer Aufhebung des Resultats der Volksabstimmung über die Initiative ein aktuelles praktisches Interesse hat, nachdem die Vorlage von den Stimmberechtigten abgelehnt wurde.
Zulässig ist auch ein Antrag auf die förmliche Feststellung einer Verletzung politischer Rechte, zumal das Bundesgericht im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG unter bestimmten Umständen eine Verletzung der politischen Rechte förmlich feststellen kann, ohne den betreffenden Urnengang aufzuheben (BGE 143 I 78 E. 7.3; Urteil 1C_247/2018 und 1C_248/2018 vom 12. März 2019 E. 2.3, publ. in: ZBl 121/2020 223).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.2. Mit freier Kognition prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung der kantonalen verfassungsmässigen Rechte (Art. 95 lit. c BGG) sowie des kantonalen und kommunalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit dem Stimm- und Wahlrecht in engem Zusammenhang steht (Art. 95 lit. d BGG). Dazu zählt auch solches, das der Durchsetzung des Stimm- und Wahlrechts dient. Die Anwendung weiterer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft es lediglich auf Willkür (BGE 150 I 204 E. 6.2; 149 I 291 E. 3.1; Urteil 1C_223/2023 vom 22. Mai 2024 E. 3.4, zur Publikation vorgesehen; je mit Hinweisen).

3.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV.

3.1. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Anspruch der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe soll garantieren, dass alle Stimmberechtigten ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 150 I 17 E. 4.1 mit Hinweisen).
In Bezug auf Gegenvorschläge zu einer Initiative folgt aus Art. 34 Abs. 2 BV in materieller Hinsicht, dass ein solcher mit dem Zweck und dem Gegenstand der Initiative eng zusammenhängen und dem Stimmbürger eine echte Alternative einräumen muss. Mit dem Gegenvorschlag darf eine Initiative zwar sowohl formell als auch materiell verbessert werden, doch darf mit ihm keine andere Frage als mit der Initiative gestellt, sondern lediglich andere Antworten vorgeschlagen werden (BGE 150 I 17; 137 I 200 E. 2.2; 113 Ia 46 E. 5a; 100 Ia 53 E. 6a; Urteil 1C_22/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 2.2, in: ZBl 112/2011 S. 266: "Prinzip des hinreichenden Sachzusammenhangs"; je mit Hinweisen). In formeller Hinsicht verlangt Art. 34 Abs. 2 BV, dass der Gegenvorschlag gegenüber der Initiative im Abstimmungsverfahren nicht bevorteilt wird (BGE 150 I 17 E. 4.2; 113 Ia 46 E. 5a; je mit Hinweisen). Ein wesentliches Element eines Gegenvorschlags ist, dass er eine Alternative zur Volksinitiative bildet und sich die beiden Vorlagen gegenseitig ausschliessen (BGE 150 I 17 E. 4.3 mit Hinweisen).

3.2. Der Beschwerdeführer erblickt eine Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit und des Initiativrechts darin, dass der Gemeinderat der Initiative "Hochdorf ist bereit für emissionsfreie Fahrzeuge" einen Gegenvorschlag gegenüberstellte. Dieser bestand darin, dass der Gemeinderat für den Fall einer Ablehnung der Initiative die Einführung eines Förderprogramms zur Förderung der Infrastruktur von Ladestationen mit Beiträgen von insgesamt Fr. 50'000.-- in Aussicht stellte. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass das Förderprogramm nicht alternativ zur Initiative sei und deshalb nicht als Gegenvorschlag dienen könne. Die Stimmberechtigten seien dadurch in eine Zwangslage versetzt worden, sich zwischen dem einen und dem anderen zu entscheiden, obwohl beides nebeneinander verwirklicht werden könnte. Weiter macht er geltend, dass der Gegenvorschlag über eine wesentlich geringere Normdichte und Verbindlichkeit verfüge und sich daher massgeblich von jener der Initiative unterscheide, weshalb eine Gegenüberstellung als Gegenvorschlag dem Grundsatz der Chancengleichheit widersprechen würde. Weiter beziehe sich die vom Gemeinderat in Aussicht gestellte Förderung der Ladeinfrastruktur im Falle der Ablehnung der Initiative pauschal auf alle Parkplätze, mit einem fixen Betrag von Fr. 300.-- pro Parkplatz. Damit werde insbesondere auch die Unterstützung für die Errichtung der Ladeinfrastruktur bei Einfamilienhäusern, bei Einzelgaragen von Mehrfamilienhäusern und kleinen Sammelgaragen von Mehrfamilienhäusern mit bis zu vier Parkplätzen gewährt, wogegen die Initiative sich nur auf eine Regelung betreffend Sammelgaragen von Mehrfamilienhäusern mit mehr als vier Parkplätzen beziehe.

3.3. Der Beschwerdeführer dringt mit seinen Rügen nicht durch. Wie der Gemeinderat dargelegt hat, anerkannte er das Grundanliegen der Initiative, wollte dieses jedoch mit anderen ("Förderung statt Zwang"), kostengünstigeren Mitteln umsetzen, als von der Initiative vorgeschlagen. Dies habe er mit dem indirekten Gegenvorschlag getan. Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, betreffen beide Vorlagen dieselbe Materie und verfolgen dasselbe Ziel, nämlich den Umstieg auf elektrisch betriebene Fahrzeuge zu fördern. Sie weisen einen engen sachlichen Bezug auf. Daran ändert nichts, dass der indirekte Gegenvorschlag im Gegensatz zur Initiative mehr Parkplätze betrifft und sich gleichzeitig auf die finanzielle Unterstützung für die Errichtung der Ladeinfrastruktur beschränkt.
Art. 34 Abs. 2 BV schliesst entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers indirekte Gegenvorschläge nicht aus (vgl. HANGARTNER UND ANDERE, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, 2. Aufl. 2023, Rz. 2078). Auch besteht Alternativität zwischen den beiden Vorlagen: zum einen formell, indem der indirekte Gegenvorschlag nur zum Zug kommt, falls die Initiative abgelehnt wird, zum anderen aber auch materiell, da die vorgesehenen Massnahmen unabhängig voneinander dem gleichen Zweck dienen. Bei der Volksinitiative und dem indirekten Gegenvorschlag handelt es sich daher um politisch alternative Handlungsoptionen, die zudem von unterschiedlicher finanzieller Tragweite sind. Eine solche politische Alternativität zwischen der Volksinitiative und dem Gegenvorschlag genügt im Lichte von Art. 34 Abs. 2 BV (vgl. auch die vom Beschwerdeführer zitierte Dissertation CHRISTOPH ALBRECHT, Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, 2003, S. 32 und passim). Der Umstand, dass mutmasslich die Initiative und der Gegenvorschlag auch gemeinsam realisiert werden könnten, ist aus finanzieller Sicht zu relativieren und steht der Zulässigkeit des Gegenvorschlags nach dem Gesagten auch nicht grundsätzlich entgegen.
Es ist ebenfalls nicht ersichtlich, dass seine fehlende Verbindlichkeit den indirekten Gegenvorschlag für die Stimmberechtigten attraktiver gemacht haben könnte. Es ist eher vom Gegenteil auszugehen, da Zweifel daran bestehen konnten, ob die einzelnen Stimmberechtigten je von dessen Vorteilen würden profitieren können. Auch in Bezug auf die unterschiedliche Normdichte der beiden Vorlagen ist eine rechtlich relevante Bevorzugung des indirekten Gegenvorschlags nicht erkennbar. Die beiden Vorlagen unterscheiden sich hauptsächlich in Bezug auf die Wahl der Mittel, die Normdichte erscheint demgegenüber als völlig untergeordneter Aspekt. Der indirekte Gegenvorschlag wurde gegenüber der Initiative nicht bevorteilt, der Grundsatz der Chancengleichheit gewahrt.

3.4. Die geltend gemachten Sachverhalte verletzen Art. 34 Abs. 2 BV nicht.

4.

Auch ist dem Beschwerdeführer nicht zu folgen, soweit er geltend macht, die Vorinstanz sei auf seine Argumente der fehlenden Alternativität und der unterschiedlichen Normdichte der beiden Vorlagen nicht eingegangen, weshalb zusätzlich eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliege.
Art. 6 EMRK ist auf Stimmrechtssachen nicht anwendbar (vgl. Pierre Bloch gegen Frankreich vom 21. Oktober 1997 [Nr. 24194/94] § 50; HARRENDORF/KÖNIG/VOIGT, in: Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], EMRK, Handkommentar, 5. Aufl. 2023, N. 13 zu Art. 6 EMRK). Im Lichte von Art. 29 Abs. 2 BV hat die Behörde ihren Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen muss, von denen sie sich hat leiten lassen (BGE 142 I 135 E. 2.1). Sie muss sich namentlich auch nicht mit allen Parteistandpunkten auseinandersetzen und jedes Vorbringen widerlegen, vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkten beschränken (BGE 150 III 1 E. 4.5 mit Hinweisen). Diesen Vorgaben genügt das angefochtene Urteil. Die Vorinstanz hat sich mit der geltend gemachten Verletzung von Art. 34 BV auseinandergesetzt und dargelegt, aus welchen Gründen sie eine solche verneint. Dazu war nicht nötig, sich auch mit diesen weiteren Argumenten des Beschwerdeführers auseinanderzusetzen.

5.

Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
Da die vorinstanzliche Entscheidbegründung entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht mangelhaft war (vgl. vorne E. 4), ist auch sein Antrag, die Verfahrenskosten dem Kanton aufzuerlegen, abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Gemeinde Hochdorf ist keine Entschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Hochdorf, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. März 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Bisaz