Art. 89 Abs. 1 BGG; Beschwerdelegitimation von Kantonen und Verbot intraorganischer Verfahren; ein Kanton ist zur Beschwerde nur ausnahmsweise legitimiert, wenn er gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen ist oder in qualifizierter Weise schutzwürdige hoheitliche Interessen berührt sind. Blosses Interesse an der richtigen Anwendung von Bundesrecht, auch bei wiederkehrenden technischen Fragen und erheblicher Tragweite für einzelne Fälle, genügt nicht. Die bundesrechtliche Beschwerdelegitimation der zuständigen Bundesbehörde dient der gesamtschweizerisch einheitlichen Rechtsanwendung und schliesst eine kantonale Beschwerde nicht zu deren Ersatz ein (E. 2).
1C_556/2024
Urteil vom 1. September 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
gegen
A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Schneuwly,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Wasserfallen,
2. Gemeinde U.________
.
Gegenstand
Umweltschutz; Geruchsimmissionen von
einer Tierhaltungsanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof,
vom 16. Juli 2024 (602 2023 137).
B.________ betreibt in V.________ in der Gemeinde U.________einen Landwirtschaftsbetrieb, wo er namentlich 30 Kühe und 24 Kälber hält. Sein Nachbar A.________ gelangte im Mai 2020 an die Gemeinde und beklagte sich über störende Geruchsimmissionen. Die Gemeinde zog das kantonale Amt für Umwelt (AfU) bei, das zum Schluss gelangte, die Tierhaltungsanlage von B.________ halte die Mindestabstände zur Wohnzone ein und es seien keine übermässigen Geruchsimmissionen zu erwarten. Immerhin erteilte es diesem die Anweisung, die Türen jederzeit geschlossen zu halten und sicherzustellen, dass Harn zügig abgeführt und der Auslauf sauber gehalten werde.
A.________ fühlte sich durch die Gerüche weiterhin gestört und beklagte, die Anweisungen des AfU würden nicht eingehalten. Daraufhin überwies das Amt das Dossier der Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (nachfolgend: Direktion) und ersucht um einen Entscheid über das Gesuch betreffend emissionsbegrenzender Massnahmen. Nach diversen Stellungnahmen der Parteien und einem Augenschein wies die Direktion mit Entscheid vom 28. September 2023 das Gesuch um Feststellung übermässiger Geruchsimmissionen sowie um Verfügung ergänzender bzw. verschärfter Emissionsbegrenzungen ab.
Am 16. Juli 2024 hat das Kantonsgericht Freiburg eine Beschwerde A.________ s gegen diesen Entscheid gutgeheissen und die Sache an die Direktion zur weiteren Sachverhaltsabklärung im Sinne der Erwägungen und anschliessendem neuem Entscheid zurückgewiesen.
Mit Eingabe vom 16. September 2024 führt der Kanton Freiburg, handelnd durch den Staatsrat, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen dieses Urteil. Er beantragt, dieses aufzuheben und den Entscheid der Direktion zu bestätigen.
Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Das Kantonsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. B.________ beantragt deren Gutheissung. Die Gemeinde U.________ verzichtet auf eine Stellungnahme. Das BAFU erachtet das Urteil des Kantonsgerichts als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 333 E. 1 mit Hinweis).
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid betreffend Umweltrecht des Bundes. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG); ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 ff. BGG ist nicht gegeben. Allerdings stellt sich die Frage, ob der Kanton Freiburg im Sinne von Art. 89 BGG zur Beschwerde berechtigt ist.
2.1. Dem Kanton Freiburg als Beschwerdeführer steht kein besonderes Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 2 BGG zu. Als Grundlage für seine Beschwerdeberechtigung kommt somit nur die allgemeine Bestimmung von Art. 89 Abs. 1 BGG in Betracht. Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch allein auf diese Norm.
2.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat oder wer keine Möglichkeit zur Teilnahme hatte (lit. a), wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und wer ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Artikel 89 Abs. 1 BGG ist in erster Linie für Privatpersonen konzipiert. Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt, dass Gemeinwesen und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften das allgemeine Beschwerderecht im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG einzig dann anrufen können, wenn sie entweder durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Privatpersonen betroffen (erste Tatbestandsvariante) oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt sind (zweite Tatbestandsvariante).
Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel sind Gemeinwesen, namentlich Kantone, mithin nur höchst restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (zum Ganzen: BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 146 I 195 E. 1.2.1; 146 V 121 E. 2.3.1; Urteil 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.3).
2.3. Besondere Zurückhaltung ist im Falle intraorganischer Konflikte geboten, das heisst, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens gegenüberstehen, insbesondere die Kantonsregierung und das kantonale Verwaltungsgericht, mithin die oberste Exekutivbehörde und die oberste Justizbehörde desselben Kantons. Solche Streitigkeiten sollen grundsätzlich nicht vor Bundesgericht ausgetragen werden. Es gilt daher in der Regel das Verbot der intraorganischen Verfahren (BGE 141 II 161 E. 2.2; 136 V 346 E. 3.5; Urteil 2C_557/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.5.2 mit Hinweisen). Dies beruht auf einem klaren Entscheid des eidgenössischen Parlaments. Der Bundesrat hatte im Zuge der Verabschiedung des BGG vorgeschlagen, ein "besonderes Beschwerderecht für die Kantonsregierungen" einzurichten, aber "nur dann, wenn ein Entscheid einer letztinstanzlichen Justizbehörde dem Kanton grosse zusätzliche Ausgaben verursacht oder seine Einnahmen massgeblich vermindert" (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, insb. 4331 zu Art. 84 lit. d E BGG). Dies fand in den eidgenössischen Räten keine Unterstützung (BGE 141 II 161 E. 2.2; Urteil 9C_759/2023 vom 18. Januar 2024 E. 1.5.4 mit zahlreichen Hinweisen).
2.4. In seiner Beschwerde stützt sich der Staatsrat auf die zweite der oben dargestellten Tatbestandsvarianten. Er ist der Auffassung, in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt zu sein. Die Direktion werde durch das Kantonsgericht verpflichtet, die Mindestabstände für Tierhaltungsanlagen auf eine aus ihrer Sicht bundesrechtswidrige Art festzustellen und dementsprechend das Bundesrecht falsch anzuwenden; dies nicht nur in diesem konkreten Fall, sondern auch in mehreren hängigen Verfahren sowie allen anderen künftigen Fällen. Die Direktion habe daher ein direktes Interesse daran, rasch Klarheit über die Rechtslage zu erhalten, um das Umweltrecht des Bundes auf dem Kantonsgebiet einheitlich und richtig anzuwenden.
2.5. Wie sich aus diesen Ausführungen klar ergibt, geht es dem Staatsrat bei seiner Beschwerde um die richtige Anwendung des Umweltrechts des Bundes, konkret der Luftreinhaltung. Dieses Anliegen verschafft einer Kantonsregierung aber gerade keine Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheit. Wollte man anders entscheiden, könnte eine Kantonsregierung ein missliebiges Urteil eines obersten kantonalen Gerichts stets beim Bundesgericht anfechten, sobald mehrere ähnliche Fälle zur Beurteilung anstehen. Dies widerspricht der oben dargestellten Konzeption des Beschwerderechts nach Art. 89 Abs. 1 BGG. Der Kanton Freiburg ist vorliegend nicht in qualifizierter Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen. Im Streit liegt vielmehr eine technische Anwendungsfrage, der für die Beurteilung des Einzelfalls zwar eine grosse Tragweite zukommen mag, die darüber hinaus für die öffentliche Aufgabenerfüllung des Kantons aber keine fundamentale Bedeutung aufweist (vgl. dazu die Darstellung der Praxis im Urteil 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024 E. 1.3.3.1).
2.6. Hinzu kommt, dass Art. 89 Abs. 2 BGG den Departementen des Bundes (oder den ihnen unterstellten Dienststellen) ein Beschwerderecht einräumt gegen letztinstanzliche kantonale Urteile wie das vorliegende, wenn sie der Auffassung sind, der angefochtene Akt verletze die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich. Wo es um die Anwendung des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und seiner Ausführungsbestimmungen geht, ist das BAFU gemäss Art. 56 Abs. 1 USG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt. Die kantonalen Behörden sind dementsprechend verpflichtet, den beschwerdeberechtigten Bundesbehörden ihre letztinstanzlichen Entscheide, die vor Bundesgericht angefochten werden können, zu eröffnen (Art. 1 der Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. November 2006 [SR 173.110.47]). So hat denn die Vorinstanz das angefochtene Urteil dem BAFU zugestellt und ihm damit die Möglichkeit eröffnet, dieses einer bundesgerichtlichen Überprüfung zuzuführen. Damit kann eine gesamtschweizerisch einheitliche Anwendung des Umweltrechts sichergestellt werden. Das BAFU hat auf eine Beschwerde verzichtet, und es erachtet das angefochtene Urteil als konform mit dem Bundesrecht. Damit muss es sein Bewenden haben.
Aus diesen Gründen kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Freiburg hat den anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, B.________, der Gemeinde U.________, dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. September 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Hänni