Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG; Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG; cascade system for repeat offenders and scope of prior withdrawals: the indefinite withdrawal presupposes three prior qualifying warning withdrawals within ten years. A withdrawal limited to special categories F, G and M does not count where it lacks a general warning effect for the main categories and concerns conduct without relevance as a repeat offense in the sense of the cascade. The provision is aimed at drivers who, despite prior warning measures, repeatedly commit qualifying traffic offenses and thereby manifest character-based unfitness; such a conclusion remains reserved for clear cases (consid. 2.10, 3).
1C_550/2022
Urteil vom 19. Oktober 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Marcel Strehler.
Gegenstand
Führerausweisentzug; Sicherungsentzug,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 5. September 2022 (B 2022/52).
A.________, Jahrgang 1980, ist Landwirt. Er besitzt den Führerausweis namentlich der Kategorie B (Personenwagen) seit 23. Oktober 1998.
Am 25. November 2009 überschritt A.________ als Lenker eines Personenwagens die Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 21 km/h. Aufgrund dieser mittelschweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften (nachstehend: Widerhandlung) entzog ihm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachstehend: Strassenverkehrsamt) mit Verfügung vom 19. Februar 2010 den Führerausweis zum Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien und Unterkategorien sowie für die Spezialkategorie F für einen Monat. Der Entzug wurde vom 20. Februar bis 19. März 2010 vollzogen.
Am 24. Juni 2013 überschritt A.________ mit einem Personenwagen auf einer richtungsgetrennten Autostrasse die zugelassene Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h um 28 km/h und wurde deshalb vom Strassenverkehrsamt am 5. September 2013 wegen einer leichten Widerhandlung verwarnt. Am 26. Mai 2014 verursachte er wegen ungenügender Aufmerksamkeit mit einem Personenwagen eine Auffahrkollision.
Am 11. Oktober 2014 wurde bei einer Verkehrskontrolle festgestellt, dass A.________ mit einem landwirtschaftlichen Traktor auf der Ladefläche eines Anhängers 14 nicht gesicherte Siloballen mit einem Gewicht von je 700 - 900 kg mitführte. Das Untersuchungsamt Uznach ging davon aus, er habe diese Ballen über eine Distanz von ungefähr 200 m transportiert und bestrafte ihn deswegen mit Strafbefehl vom 7. November 2014 wegen Verletzung der Verpflichtung, die Ladung so anzubringen, dass sie nicht herunterfallen kann (Art. 30 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes [SVG, SR 741.01]), mit einer Busse von Fr. 250.--.
Das Strassenverkehrsamt nahm an, A.________ habe am 26. Mai 2014 mit der Verursachung einer Auffahrkollision eine mittelschwere Widerhandlung begangen und entzog ihm daher mit Verfügung vom 15. Dezember 2014 den Führerausweis aller Kategorien und Unterkategorien sowie der Spezialkategorie F für 1,5 Monate. Dieser Entzug wurde vom 20. Januar bis am 6. März 2015 vollzogen.
Das Strassenverkehrsamt ging davon aus, A.________ habe dadurch, dass er am 11. Oktober 2014 auf einem Anhänger ungesicherte Siloballen über eine Distanz von ca. 200 m transportierte, eine mittelschwere Widerhandlung begangen. Es entzog ihm daher mit Verfügung vom 9. Juni 2016 - als Zusatz zum am 15. Dezember 2014 verfügten Führerausweisentzug - den Führerausweis der Spezialkategorien F, G und M für einen Monat. Damit wurde ihm untersagt, vom 9. Dezember 2016 bis am 8. Januar 2017 Motorfahrzeuge dieser Spezialkategorien zu führen. Da er auch während dieser Zeitspanne berechtigt blieb, Motorfahrzeuge der Hauptkategorie B (Personenwagen) zu lenken, wurde sein Führerausweis nicht eingezogen.
Als A.________ am 19. Oktober 2019 mit einem Traktor unterwegs war, löste sich um ca. 15:30 Uhr das linke Hinterrad von der Achse. Es rollte danach auf der Hinwilerstrasse und einer Wiese in Richtung Wetzikon, bis es an einem Gartenzaun zum Stillstand kam. Gestützt auf diesen Vorfall verurteilte das Statthalteramt des Bezirks Hinwil A.________ mit Strafbefehl vom 25. März 2021 wegen fahrlässigen Lenkens eines nicht betriebssicheren Fahrzeugs und Nichtanbringens des Kontrollschilds zu einer Busse von Fr. 550.--.
Das Strassenverkehrsamt qualifizierte den gleichen Vorfall als mittelschwere Widerhandlung und entzog A.________ mit Verfügung vom 2. Juni 2021 gestützt auf Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG den Führerausweis auf unbestimmte Zeit, mindestens für die Dauer von zwei Jahren. Während der Dauer des Entzugs wurde ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien, Unter- und Spezialkategorien untersagt.
Mit Entscheid vom 24. Februar 2022 hob die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen diesen Führerausweisentzug in Gutheissung eines dagegen von A.________ erhobenen Rekurses auf und wies die Angelegenheit zur Festlegung der Dauer des Entzugs gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG an das Strassenverkehrsamt zurück.
Das Strassenverkehrsamt focht diesen Rückweisungsentscheid mit Beschwerde an, die das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 5. September 2022 abwies.
Das Strassenverkehrsamt erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. September 2022 aufzuheben und A.________ den Führerausweis gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG auf unbestimmte Zeit, mindestens für zwei Jahre zu entziehen.
Das Verwaltungsgericht und A.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Strassen beantragt unter Verweis auf die ihm zutreffend erscheinende Beschwerde, diese gutzuheissen.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über einen Führerausweisentzug. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a, Art. 83, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist als erstinstanzlich verfügende Behörde beschwerdelegitimiert (Art. 24 Abs. 2 lit. a SVG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; BGE 147 II 44 E. 1.1).
Der angefochte Entscheid ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, weil er einen Rückweisungsentscheid der Verwaltungskommission bestätigt, der dem Beschwerdeführer bei der noch vorzunehmenden Bestimmung der Dauer des Führerausweisentzugs gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG einen Ermessensspielraum belässt (vgl. BGE 144 V 280 E. 1.2). Ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid kann direkt beim Bundesgericht angefochten werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Ein solcher Nachteil ist zu bejahen, weil dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten ist, bezüglich eines Führerausweisentzugs einer von ihm als falsch erachteten Weisung im Rückweisungsentscheid Folge zu leisten, um später seine eigene Verfügung anzufechten (BGE 133 II 409 E. 1.2; vgl. auch BGE 133 V 477 E. 5.2.2; je mit Hinweisen). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (BGE 143 V 19 E. 2.3; 141 III 426 E. 2.4; 141 V 234 E. 1; je mit Hinweisen). Unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen (BGE 144 V 388 E. 2; 135 II 384 E. 2.2.1).
2.1. Gemäss Art. 3 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr vom 27. Oktober 1976 (Verkehrszulassungsverordnung, VZV, SR 741.51) wird der Führerausweis für verschiedene Kategorien, Unterkategorien und Spezialkategorien erteilt. Die Kategorie B betrifft namentlich Personenwagen (Motorwagen mit einem Gesamtgewicht von nicht mehr als 3'500 kg und nicht mehr als acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz; Art. 3 Abs. 1 VZV). Die Spezialkategorie F betrifft Motorfahrzeuge mit einer Höchstgeschwindigkeit bis 45 km/h, die Spezialkategorie G land- und forstwirtschaftliche Motorfahrzeuge mit einer Höchstgeschwindigkeit bis 30 km/h und die Spezialkategorie M Motorfahrräder (Art. 3 Abs. 3 VZV).
Der Führerausweis der Kategorie B (Personenwagen) berechtigt zum Führen von Motorfahrzeugen der Unterkategorie B1 und der Spezialkategorien F, G und M (Art. 4 Abs. 1 VZV).
2.2. Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG wird nach Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist, der Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen.
Der Umfang des Entzugs wird in Art. 33 VZV geregelt, der bestimmt, dass der Entzug des Führerausweises einer Kategorie oder Unterkategorie den Entzug des Führerausweises aller Kategorien, aller Unterkategorien und der Spezialkategorie F zur Folge hat (Abs. 1). Der Entzug des Führerausweises einer Spezialkategorie hat den Entzug des Führerausweises aller Spezialkategorien zur Folge (Abs. 2). Die Entzugsbehörde kann mit dem Führerausweis einer Spezialkategorie auch den Führerausweis der Kategorien und Unterkategorien entziehen (Abs. 4 lit. b).
2.3. Gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG sind bei der Festsetzung der Dauer des Führerausweisentzugs die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, namentlich die Gefährdung der Verkehrssicherheit, das Verschulden, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Mindestentzugsdauer darf jedoch nicht unterschritten werden, ausser wenn die Strafe nach Artikel 100 Ziffer 4 dritter Satz SVG gemildert wurde.
Der Entzug des Führerausweises für eine bestimmte Dauer gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG wird als Warnungs- oder Warnentzug bezeichnet. Er ist eine Verwaltungsmassnahme, die als erzieherische Wirkung die betroffene Person zu mehr Sorgfalt und Verantwortung im Strassenverkehr anhalten und damit als präventive Wirkung Unfälle verhindern soll (BGE 128 II 173 E. 3b; 125 II 396 E. 2a/aa; Urteil 1C_413/2009 vom 22. Januar 2010 E. 3.2.1; je mit Hinweisen).
2.4. Gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG wird der Führerausweis einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn sie auf Grund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird. Dieser Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit wird als Sicherungsentzug bezeichnet, weil bei immer wieder rückfällig werdenden Fahrzeugführerinnen und -führern von ihrer fehlenden Fahreignung aus charakterlichen Gründen ausgegangen wird und solche Personen zur Wahrung der Verkehrssicherheit vom Strassenverkehr ferngehalten werden sollen (vgl. Urteil 1C_739/2021 vom 30. Januar 2023 E. 4.3).
2.5. In Bezug auf den Entzug des Führerausweises unterscheidet das Gesetz zwischen leichten, mittelschweren und schweren Widerhandlungen (Art. 16a-c SVG). Eine mittelschwere Widerhandlung begeht, wer durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG). Nach Art. 16b Abs. 2 SVG wird nach einer mittelschweren Widerhandlung der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen für:
Diese Regelung wurde mit dem Bundesgesetz vom 14. Dezember 2001 zur Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes eingefügt und trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Zur Begründung wurde in der Botschaft vom 31. März 1999 zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes (nachstehend: Botschaft) allgemein ausgeführt, die geltende Regelung erlaube in der Praxis nur ungenügend, Personen, die wiederholt elementare Verkehrsregeln verletzen und damit das Leben anderer Verkehrsteilnehmer und Verkehrsteilnehmerinnen aufs Spiel setzen, für lange Zeit oder sogar für immer aus dem Verkehr zu ziehen. Wer wiederholt verkehrsgefährdende Widerhandlungen begehe, habe heute je nach Kanton mit sehr unterschiedlichen Massnahmen zu rechnen. Die Revision wolle die besonders gefährliche Minderheit von Rückfälligen künftig härter anpacken, indem für jeden Wiederholungsfall stufenweise verschärfte Mindestmassnahmen angedroht würden (sog. Kaskadensystem). Damit werde die Praxis in Sachen Administrativmassnahmen gesamtschweizerisch stärker vereinheitlicht (BBl 1999 4473 f. Ziff. 121.3). In Bezug auf die Regelung in Art. 16b SVG wurde in der Botschaft namentlich ausgeführt (BBl. 1999 4488 Ziff. 22) :
"
Absatz 2regelt die Mindestentzugsdauern. [...]
Buchstabe b: Wem in den vorangegangenen zwei Jahren der Führerausweis bereits wegen einer schweren oder mittelschweren Widerhandlung entzogen war, muss ihn neu für mindestens vier Monate abgeben. Mit dieser Massnahme müsste beispielsweise eine Person rechnen, die eine Geschwindigkeitsüberschreitung von mindestens 21 km/h innerorts begeht, wenn ihr der Führerausweis bereits einmal wegen einer vergleichbaren Widerhandlung entzogen war.
Buchstabe c: [...]
Buchstabe d: Die Mindestentzugsdauer beträgt 15 Monate, wenn die beiden vorangehenden Widerhandlungen schwer waren. Dadurch sollen gefährliche Wiederholungstäter, die sich immer wieder in gefährlichem Ausmass über die Strassenverkehrsvorschriften hinwegsetzen, adäquat sanktioniert werden.
Diese Bestimmungen werden nicht die grosse Mehrheit der Auto oder Motorrad fahrenden Personen treffen, sondern diejenige Minderheit, die vielleicht nicht in absichtlicher, mindestens aber in unverantwortlich fahrlässiger Weise regelmässig elementare Verkehrsregeln missachtet und dadurch Personen tötet oder verletzt oder Sachschaden verursacht [...].
Buchstabe e: Wer trotz drei Warnungsentzügen innert zehn Jahren wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen seine Fahrweise nicht anpass t und eine weitere derartige Widerhandlung begeht, soll - auch nach Ansicht der meisten Vernehmlassungsteilnehmer - den Führerausweis auf unbestimmte Zeit, mindestens aber für zwei Jahre verlieren. Auf diese als Sicherungsentzug ausgestaltete Massnahme wird nur verzichtet, wenn die betroffene Person in diesen zehn Jahren während mindestens fünf aufeinander folgenden Jahren nach Ablauf eines Entzugs keine verkehrsgefährdende Widerhandlung begangen und damit bewiesen hat, während längerer Zeit klaglos fahren zu können. Der Entzug auf unbestimmte Zeit bedeutet, dass der betroffenen Person die Eignung als Motorfahrzeugführer oder -führerin gesetzlich abgesprochen wird."
Der Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG entspricht einem Sicherungsentzug, der auf der unwiderlegbaren Vermutung fehlender Fahreignung aufgrund des bisherigen Verhaltens nach Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG beruht (BGE 139 II 95 E. 3.4.1 und 3.4.2 S. 103 f.; vgl. auch BGE 141 II 220 E. 3.2).
2.6. Die Verwaltungsrekurskommission führte in ihrem Entscheid vom 24. Februar 2022 zusammengefasst aus, der Gesetzgeber habe die besonders gefährliche Minderheit von rückfälligen Fahrzeuglenkern hart anpacken wollen und drohe daher in einem Kaskadensystem für jeden Wiederholungsfall während bestimmten Probezeiten stufenweise verschärfte Mindestmassnahmen an. Die gegenüber dem Beschwerdegegner bisher verfügten Warnentzüge hätten die erste Stufe des Kaskadensystems betroffen und abgesehen von einem Entzug für 1,5 Monate dem gesetzlich festgelegten Minimum von einem Monat entsprochen. Die Führerausweisentzüge seien somit nicht stufenweise verlängert worden, weshalb sie nicht zunehmend abschreckend hätten wirken können. Zudem habe der am 9. Juni 2016 verfügte Entzug nur die Spezialkategorien F, G und M betroffen und dem Beschwerdegegner weiterhin erlaubt, namentlich Personenwagen der Kategorie B zu lenken. Dies habe für ihn die Schwere der Widerhandlungen zusätzlich relativiert. Dass er in Bezug auf die Dauer der drei bisherigen Führerausweisentzüge wegen mittelschweren Widerhandlungen jeweils als Ersttäter behandelt werde und ihm aufgrund einer weiteren mittelschweren Widerhandlung direkt die charakterliche Fahreignung gemäss Art. 16 Abs. 2 lit. e SVG abgesprochen werde, widerspreche den Überlegungen des Gesetzgebers und dem Sinn und Zweck der Norm. So sei angesichts der früher sanktionierten mittelschweren Widerhandlungen (Geschwindigkeitsüberschreitung, Verursachung einer Auffahrkollision, Transport ungesicherter Siloballen über 200 m) die Fahreignung des Beschwerdegegners aus charakterlichen Gründen nicht zu verneinen, zumal er sich nach den beiden Widerhandlungen im Jahr 2014 während mehr als fünf Jahren nichts habe zu Schulden kommen lassen. Auch die jüngste, im Jahr 2019 begangene Widerhandlung deute nicht auf schwerwiegende charakterliche Defizite hin.
2.7. Die Vorinstanz kam ebenfalls zum Ergebnis, die Voraussetzungen für einen Sicherungsentzug gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG seien nicht gegeben. Zur Begründung führte sie zusammengefasst aus, diese Regelung schliesse daraus, dass drei Fahrausweisentzüge wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen innerhalb von zehn Jahren eine vierte mittelschwere Widerhandlung nicht verhindert haben, auf die fehlende Fahreignung aus charakterlichen Gründen. Damit sei erheblich, inwiefern die drei bisherigen Führerausweisentzüge erzieherisch gewirkt hätten. Dem Beschwerdegegner sei zwar in den vergangenen zehn Jahren dreimal der Führerausweis aufgrund mittelschwerer Widerhandlungen entzogen worden. Als er am 11. Oktober 2014 mit einem Traktor ungesicherte Siloballen transportierte, sei er in Bezug auf das frühere Verursachen einer Auffahrkollision jedoch noch nicht durch einen Führerausweisentzug gewarnt worden. In Bezug auf die Widerhandlung vom 11. Oktober 2014 habe der danach verfügte Führerausweisentzug keine erzieherische Wirkung entfalten können. Deshalb sei dafür am 9. Juli 2019 als Ergänzung zum am 15. Dezember 2014 verfügten Führerausweisentzug ein zusätzlicher einmonatiger Entzug angeordnet worden. Somit habe der Beschwerdegegner nicht drei Mal (jeweils) nach einem Führerausweisentzug eine mittelschwere Widerhandlung begangen. Mit Blick auf den Zweck von Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG, unverbesserliche Fahrzeuglenker vom Strassenverkehr fernzuhalten, sei es daher von Belang, dass der letzte Entzug als Zusatzmassnahme zum am 15. Dezember 2014 verfügten Entzug für eine vor dessen Vollzug begangene Widerhandlung angeordnet worden sei. Der dritte Warnentzug dürfe auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots nicht berücksichtigt werden. Würden mehrere mittelschwere Widerhandlungen in einem Administrativmassnahmenverfahren mit einer Verfügung bzw. mit einem Führerausweisentzug sanktioniert, gelte dieser für die Festlegung der Entzugsdauer innerhalb des Kaskadensystems lediglich als ein Entzug. Wären die vom Beschwerdeführer am 26. Mai und am 11. Oktober 2014 begangenen Widerhandlungen zusammen beurteilt worden, hätten innerhalb von zehn Jahren erst zwei frühere Entzüge wegen mittelschweren Widerhandlungen vorgelegen. Sowohl gemäss dem Sinn und Zweck von Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG als auch aus Gründen der Rechtsgleichheit seien die am 15. Dezember 2014 und 9. Juni 2016 verfügten Führerausweisentzüge wegen mittelschweren Widerhandlungen innerhalb des Kaskadensystems als Einheit bzw. als ein Entzug zu betrachten. Die in Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG vorausgesetzten drei Führerausweisentzüge wegen mindestens mittelschweren Widerhandlungen in den vorangegangenen zehn Jahren seien somit beim Beschwerdegegner nicht erfüllt gewesen.
2.8. Das Strassenverkehrsamt wendet als Beschwerdeführer ein, das Bundesgericht habe im Urteil 1C_248/2020 vom 14. Dezember 2020 unmissverständlich ausgeführt, das Kaskadensystem mit den sich steigernden Mindestentzugsdauern knüpfe an die Zahl vorangegangener Entzüge und nicht an deren Gesamtdauer an, weshalb nicht entscheidend sei, ob es sich bei einem Entzug um eine Zusatzmassnahme (zu einem anderen Entzug) handle. Als der Beschwerdegegner am 19. Oktober 2019 durch das Fahren mit einem nicht betriebssicheren Traktor eine mittelschwere Widerhandlung beging, sei ihm der Führerausweis in den vorangegangenen zehn Jahren bereits dreimal wegen mittelschweren Widerhandlungen entzogen worden. Diese drei Führerausweisentzüge hätten ihre erzieherische bzw. präventive Wirkung verfehlt. Der Beschwerdegegner hätte auch den letzten Entzug als selbständige Massnahme wahrgenommen bzw. wahrnehmen müssen, zumal er etwa zwei Jahre nach dem früheren Entzug vollzogen worden sei. Das Gleichbehandlungsgebot komme nicht zum Tragen, weil die Widerhandlungen vom 26. Mai und 11. Oktober 2014 nicht gemeinsam beurteilt worden seien und daher zu zwei Führerausweisentzügen geführt hätten. Die Vorinstanz hätte daher Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG verletzt, indem sie die beiden letzten Entzüge als Einheit bzw. einen Entzug betrachtet und damit drei Entzüge innerhalb von zehn Jahren verneint hätte.
2.9. Begeht eine Person nach einer Widerhandlung noch vor der Verfügung über einen entsprechenden Warnentzug eine weitere Widerhandlung, die einen solchen Entzug zur Folge hat, so ist im zweiten Administrativverfahren die Dauer des Warnentzuges im Sinne einer Zusatzmassnahme so zu bemessen, dass der Fahrzeugführer nicht schwerer sanktioniert wird, als wenn die beiden Widerhandlungen gleichzeitig beurteilt worden wären (BGE 122 II 180 E. 5b; Urteil 1C_248/2020 vom 14. Dezember 2020 E. 3.3; vgl. auch BGE 146 II 300 E. 4.3).
2.10. Das Bundesgericht führte im Urteil 1C_248/2020 vom 14. Dezember 2020 sinngemäss aus, Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG leite die fehlende charakterliche Fahreignung aus der Zahl der in den letzten zehn Jahren erfolgten Führerausweisentzüge wegen mittelschweren Widerhandlungen und nicht aus der Gesamtdauer solcher Entzüge ab. Damit werde von jedem Führerausweisentzug - unabhängig von seiner Dauer - eine erzieherische bzw. warnende Wirkung erwartet, weshalb nicht erheblich sei, ob ein Entzug als eine Zusatzmassnahme zu einem früheren Entzug verfügt worden sei. Da dem betroffenen Fahrzeuglenker in den zehn Jahren vor der letzten Widerhandlung drei Mal der Führerausweis entzogen worden sei, hätte er drei Mal die Chance gehabt, inskünftig ein sorgfältigeres Fahrverhalten zu zeigen. Demnach sei von drei Entzügen im Sinne von Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG auszugehen (zitiertes Urteil 1C_248/2020 E. 4.3).
Dieses Urteil betraf einen Fahrzeuglenker, der innerorts die zulässige Höchstgeschwindigkeit um 27 km/h überschritt, obwohl ihm in den zehn vorangegangenen Jahren der Führerausweis drei Mal insbesondere aufgrund von mittelschweren und schweren Widerhandlungen bezüglich der Überschreitung der zulässigen Höchtsgeschwindigkeit für insgesamt 15 Monate entzogen worden war (vgl. zitiertes Urteil 1C_248/2020 E. 4.1 und 4.2). Da diese Widerhandlungen mit Personenwagen begangen wurden und die entsprechenden Führerausweisentzüge daher gemäss Art. 33 Abs. 1 VZV die Berechtigung zum Führen von Fahrzeugen der Hauptkategorien betrafen, brauchte sich das Bundesgericht im genannten Urteil nicht zur Frage zu äussern, ob Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG auch anwendbar ist, wenn einer der drei vorausgesetzten Warnentzüge - wie vorliegend - gemäss Art. 33 Abs. 2 VZV einzig das Lenken von Fahrzeugen der Spezialkategorien F, G und M betraf.
Bezüglich dieser Frage ist zu beachten, dass der Sicherungsentzug gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG von der unwiderlegbaren Vermutung der fehlenden charakterlichen Fahreigung ausgeht, die gemäss der allgemeinen Regelung in Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG anzunehmen ist, wenn eine Person auf Grund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird. Ob dies zutrifft, ist namentlich anhand der Art und Zahl der begangenen Verkehrsdelikte und der persönlichen Umstände zu beurteilen (BGE 125 II 492 E. 2a). Da ein Sicherungsentzug aus charakterlichen Gründen schwer in die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Person eingreift, darf er nach der Rechtsprechung nur in offensichtlichen Fällen vorgenommen werden, etwa wenn eine Person klar zum Ausdruck gebracht hat, auch künftig gegen die Verkehrsregeln verstossen zu wollen oder sie mit ihrem Verhalten über einen längeren Zeitraum hinweg ihren Willen zur Verletzung der Verkehrsregeln manifestiert hat (Urteil 1C_739/2021 vom 30. Januar 2023 E. 4.3 mit Hinweisen). Dies kann zutreffen, wenn eine Person in wiederholter bzw. repetitiver Weise beim Lenken von Motorfahrzeugen Verkehrsregeln, namentlich bezüglich der Einhaltung der erlaubten Höchstgeschwindigkeit, verletzte und damit Drittpersonen gefährdete (Urteile 1C_496/2018 vom 20. Mai 2019 E. 5.1; 6A.4/2004 vom 22. März 2004 E. 3.1.2; 6A.22/2003 vom 5. Mai 2003 E. 3.4; je mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1C_134/2011 vom 14. Juni 2011 E. 2 betreffend einen Taxifahrer, der zwischen 1995 und 2009 namentlich neun Mal die zugelassene Höchstgeschwindigkeit überschritt; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz mit Änderungen nach Via Sicura, 2. Aufl. 2015, N. 44 f. zu Art. 16d SVG mit einer Darstellung der Rechtsprechung). Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG sollte die entsprechende Rechtsprechung und die Praxis der kantonalen Behörden hinsichtlich der zu berücksichtigenden Zeitperiode und der Zahl und der Schwere der Widerhandlungen bzw. der entsprechenden Führerausweisentzüge vereinheitlichen, um namentlich die gefährliche Minderheit der Personen, die beim Auto- oder Motorradfahren wiederholt elementare Verkehrsregeln missachtet und ihre Fahrweise trotz angeordneten Führerausweisentzügen nicht anpasst, auf lange Zeit aus dem Verkehr zu ziehen (vgl. E. 2.5 hievor; vgl. auch BGE 141 II 220 E. 3.3.3; 139 II 95 E. 3.4.1; 135 II 334 E. 2.2; je mit Hinweisen). Demnach ist Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG gemäss seiner Zielsetzung auf Personen zugeschnitten, die namentlich mit Personenwagen oder Motorrädern drei mittelschwere Widerhandlungen begingen, indem sie zum Beispiel wiederholt zu schnell oder unvorsichtig fuhren und trotz der erzieherischen und warnenden Wirkung von drei entsprechenden Führerausweisentzügen wieder rückfällig wurden. Den drei vorausgesetzten Führeraus-weisentzügen muss daher bezüglich der Ableitung der fehlenden Fahreignung eine generelle Warnwirkung zukommen. Eine solche Wirkung kommt einem auf Fahrzeuge der Spezialkategorien F, G und M beschränkten Entzug nicht zu, weil die Entzugsbehörde mit der Beschränkung auf diese Spezialkategorien zum Ausdruck brachte, dass der Entzug hinsichtlich des Führens von Fahrzeugen der Hauptkategorien keine Wirkung und damit auch keine Warnwirkung haben soll. Dies war in Bezug auf den Beschwerdegegner insoweit gerechtfertigt, als sein erstmaliges Mitführen von ungesicherter Ladung mit einem landwirtschaftlichen Traktor keinen Zusammenhang mit den von ihm zuvor mit Personenwagen begangenen Widerhandlungen hatte und daher keine Wiederholungstat vorlag, die erwarten liess, er werde mit Personenwagen aus charakterlichen Gründen erneut zu schnell oder unaufmerksam fahren. Unter diesen Umständen ist der am 9. Juni 2016 verfügte einmonatige Führerausweisentzug aufgrund seiner Beschränkung auf die Spezialkategorien F, G und M nicht als ein Entzug zu qualifizieren, der im Sinne von Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG zusammen mit zwei weiteren Entzügen wegen mittelschweren Widerhandlungen und einer zusätzlichen solchen Widerhandlung zur unwiderlegbaren Vermutung der fehlenden charakterlichen Fahreignung des Beschwerdegegners führt. Die Vorinstanz hat somit die Voraussetzungen eines Führerausweisentzugs auf unbestimmte Zeit gemäss Art. 16b Abs. 2 lit. e SVG im Ergebnis bundesrechtskonform verneint.
Dass dem Beschwerdegegner die charakterliche Fahreignung gemäss der allgemeinen Regelung in Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG abgesprochen werden müsste, macht der Beschwerdeführer nicht geltend. Dies ist auch nicht ersichtlich, zumal unter Berücksichtigung der vorherigen Widerhandlungen des Beschwerdegegners das Mitführen von ungesicherter Ladung mit einem landwirtschaftlichen Traktor - wie bereits dargelegt - nicht als Wiederholungstat bzw. Rückfall zu qualifizieren ist. Gleiches gilt bezüglich des Fahrens mit einem nicht betriebssicheren Traktor. Unter diesen Umständen kann auf Grund des bisherigen Verhaltens des Beschwerdegegners gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG nicht klarerweise auf seine fehlende charakterliche Fahreignung geschlossen werden.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Dem unterliegenden Beschwerdeführer bzw. dem Kanton St. Gallen sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da er in seinem amtlichen Wirkungskreis handelte (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton St. Gallen hat jedoch dem obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Der Kanton St. Gallen hat dem Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Oktober 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Gelzer