{T 1/2}
1C_522/2015, 1C_527/2015, 1C_535/2015
Urteil vom 29. Oktober 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
1C_522/2015
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau,
1C_527/2015
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug,
Regierungsgebäude am Postplatz, 6301 Zug,
1C_535/2015
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern, Staatskanzlei, Postgasse 68, 3000 Bern 8,
Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.
Gegenstand
NR/CN-2015 - Selbstporträts der Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei für die Nationalratswahlen vom 18. Oktober 2015,
Beschwerden gegen die Beschlüsse vom 7. Oktober 2015 des Regierungsrats des Kantons Aargau, vom 9. Oktober 2015 des Regierungsrats des Kantons Zug und vom 14. Oktober 2015 des Regierungsrats des Kantons Bern.
Vor der Wahl zur Gesamterneuerung des Nationalrats vom 18. Oktober 2015 wurde den Stimmberechtigten der Kantone mit Verhältniswahl zusammen mit den übrigen Wahlunterlagen die von der Bundeskanzlei herausgegebene Broschüre "Wahlanleitung für die Nationalratswahlen vom 18. Oktober 2015" zugestellt. Nebst Angaben über die Organisation und die Aufgaben des Schweizer Parlaments sowie einer technischen Anleitung für die Wahl des Nationalrats enthielt die Broschüre ein jeweils eine Seite umfassendes Selbstporträt der elf in der ablaufenden Legislaturperiode im Nationalrat vertretenen Parteien in der Reihenfolge der Anzahl Nationalratssitze. Nicht in der Broschüre porträtiert wurde die in verschiedenen Kantonen zu den Nationalratswahlen angetretene, in der ablaufenden Legislaturperiode nicht im Nationalrat vertretene Piratenpartei Schweiz.
Am 3. Oktober 2015 hat die Piratenpartei Schweiz wegen der in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei abgedruckten Selbstporträts der Parteien jeweils gemeinsam mit weiteren Personen Wahlbeschwerden unter anderem an die Regierungen der Kantone Aargau, Bern und Zug eingereicht. Die Beschwerdeführer haben übereinstimmend beantragt, die Gesamterneuerungswahl des Nationalrats vom 18. Oktober 2015 sei abzubrechen bzw. aufzuheben und die Wahl neu anzusetzen; eventualiter sei die Rechtswidrigkeit der Selbstporträts der Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei festzustellen. Mit Entscheiden vom 7. Oktober 2015, vom 9. Oktober 2015 sowie vom 14. Oktober 2015 sind die Regierungen der Kantone Aargau, Zug sowie Bern auf die an sie gerichteten Wahlbeschwerden nicht eingetreten, weil sie für die Behandlung der vorgebrachten Rügen nicht zuständig seien.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 7. Oktober 2015 haben die Piratenpartei Schweiz und Kilian Brogli am 11. Oktober 2015 gemeinsam Beschwerde ans Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_522/2015). Gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Zug vom 9. Oktober 2015 haben die Piratenpartei Schweiz, die Piratenpartei Zentralschweiz, Florian Mauchle und Stefan Thöni am 13. Oktober 2015 gemeinsam Beschwerde ans Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_527/2015). Gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 14. Oktober 2015 haben die Piratenpartei Schweiz, die Piratenpartei Bern, Jorgo Ananiadis und Denis Simonet am 16. Oktober 2015 gemeinsam Beschwerde ans Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_535/2015). Die Beschwerdeführer beantragen je die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie übereinstimmend, die Gesamterneuerungswahl des Nationalrats vom 18. Oktober 2015 sei abzubrechen bzw. aufzuheben und die Wahl neu anzusetzen. Eventualiter sei festzustellen, dass die Selbstporträts der Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei rechtswidrig seien.
Mit Verfügungen vom 12. Oktober 2015 sowie 13. Oktober 2015 haben der Präsident bzw. der zuständige Instruktionsrichter der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die von den Beschwerdeführern in den Verfahren 1C_522/2015 sowie 1C_527/2015 gestellten Gesuche um Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgewiesen. Die Bundeskanzlei beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 23. Oktober 2015 halten die Beschwerdeführer an ihren Beschwerden fest.
Die Beschwerden in den Verfahren 1C_522/2015, 1C_527/2015 und 1C_535/2015 betreffen alle die Wahl zur Gesamterneuerung des Nationalrats vom 18. Oktober 2015. Die drei Beschwerden nehmen Bezug auf den gleichen Sachverhalt und es stellen sich die gleichen Rechtsfragen. Es rechtfertigt sich, die drei Verfahren zu vereinigen.
2.1. Die Herausgabe der Wahlanleitung der Bundeskanzlei mit den umstrittenen Selbstporträts der Parteien sowie das Zusenden der Broschüre an die Stimmberechtigten stellen behördliche Vorbereitungshandlungen zur Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 18. Oktober 2015 dar. Die Beschwerdeführer haben dagegen erfolglos Wahlbeschwerde im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) unter anderem an die Regierungen der Kantone Aargau, Bern sowie Zug geführt. Gegen die entsprechenden Entscheide der Kantonsregierungen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen (Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Art. 189 Abs. 4 BV, wonach Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates grundsätzlich nicht beim Bundesgericht angefochten werden können, kommt nicht zur Anwendung, zumal nicht die Bundesversammlung oder der Bundesrat, sondern die Bundeskanzlei Herausgeberin der Wahlanleitung für die Nationalratswahlen ist (vgl. Art. 34 BPR).
2.2. Die Anträge, die Gesamterneuerungswahl des Nationalrats vom 18. Oktober 2015 sei abzubrechen bzw. aufzuheben und die Wahl neu anzusetzen sowie eventualiter, es sei festzustellen, dass die Selbstporträts der Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei rechtswidrig seien, sind zulässig, selbst wenn die Vorinstanzen diese Begehren zuständigkeitshalber nicht materiell behandeln konnten (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f.). Die beschwerdeführenden Einzelpersonen, welche je erfolglos Beschwerde an die Regierung desjenigen Kantons geführt haben, in welchem sie stimm- und wahlberechtigt sind, sind gestützt auf Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG legitimiert. Daneben sind auch die unter anderem in den Kantonen Aargau, Bern und Zug an den Nationalratswahlen teilnehmende Piratenpartei Schweiz bzw. die jeweiligen Sektionen (Piratenpartei Bern und Piratenpartei Zentralschweiz) beschwerdelegitimiert (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.4 S. 201 mit Hinweisen). Auf die innert der Frist von Art. 100 Abs. 4 BGG erhobenen Beschwerden ist vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 95 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 sowie Art. 106 Abs. 2 BGG) einzutreten.
2.3. Die Verfassungsbeschwerde ist im Verhältnis zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten subsidiär (Art. 113 BGG). Weil vorliegend die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist, ist auf die von den Beschwerdeführern gleichzeitig erhobenen Verfassungsbeschwerden nicht einzutreten. Soweit sie eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte in genügender Weise rügen, ist darauf im Rahmen der von ihnen erhobenen Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzugehen.
Die Bundeskanzlei wirft die Frage auf, ob die Beschwerdeführer nicht schon früher Wahlbeschwerde an die jeweilige Kantonsregierung hätten führen müssen, weil sie die Öffentlichkeit über die Wahlanleitung zu den Nationalratswahlen vom 18. Oktober 2015 anlässlich einer Medienkonferenz schon am 7. Mai 2015 informiert habe und die Wahlanleitung seither auf ihrer Homepage öffentlich zugänglich gewesen sei.
3.1. Wahlbeschwerden an die Kantonsregierung wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen sind innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt einzureichen (Art. 77 Abs. 1 und 2 BPR).
3.2. Die Beschwerdeführer haben in den vorinstanzlichen Verfahren vorgebracht, sie bzw. ihre Mitglieder hätten das ihnen zugesandte Wahlmaterial für die Nationalratswahlen am 1. Oktober 2015 geöffnet und dabei die umstrittenen Selbstporträts in der Broschüre der Bundeskanzlei entdeckt. Mit Beschwerdeerhebung am 3. Oktober 2015 sei die Beschwerdefrist gemäss Art. 77 Abs. 2 BPR eingehalten.
Auch wenn die Wahlanleitung der Bundeskanzlei bereits am 7. Mai 2015 anlässlich einer Medienkonferenz öffentlich vorgestellt wurde und seither auf der Homepage der Bundeskanzlei zugänglich war, kann nicht als erstellt gelten, dass die Beschwerdeführer davon schon im Vorfeld des Versandes an die Stimmberechtigten Kenntnis erhalten haben. Es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführer bzw. ihre Mitglieder erst am 1. Oktober 2015 entdeckt haben, dass in der Broschüre nur die elf in der ablaufenden Legislaturperiode im Nationalrat vertretenen Parteien porträtiert wurden, womit sie die Beschwerdefrist gemäss Art. 77 Abs. 2 BPR eingehalten hätten. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offen bleiben, da die Beschwerden - wie nachfolgend aufzuzeigen ist - ohnehin abzuweisen sind.
4.1. Gestützt auf Art. 34 BPR erstellt die Bundeskanzlei vor jeder Gesamterneuerungswahl des Nationalrats eine kurze Wahlanleitung, die den Stimmberechtigten der Kantone mit Verhältniswahl zusammen mit den Wahlzetteln zugestellt wird. Seit den Nationalratswahlen 2007 können sich die im Nationalrat vertretenen Parteien im Rahmen dieser Publikation selber kurz darstellen. Dies wurde von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats als eine Massnahme zur Stärkung der Stellung der Parteien im politischen System angeregt (Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 7. Mai 2009 zur parlamentarischen Initiative "Faire Abstimmungskampagnen", BBl 2009 5840 f. Ziff. 1.3 und 1.4.2 sowie Stellungnahme des Bundesrats vom 19. August 2009, BBl 2009 5886 Ziff. 1).
4.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, mit der Publikation der Selbstporträts der Parteien sei die Bundeskanzlei über ihren Auftrag gemäss Art. 34 BPR zur Erstellung einer kurzen Wahlanleitung hinausgegangen. Indem sie nur Porträts der im Nationalrat vertretenen Parteien publiziert habe, greife die Bundeskanzlei ausschliesslich zugunsten dieser Parteien direkt in den Wahlkampf ein und diskriminiere damit die Beschwerdeführer, womit sie Art. 34 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV verletze. Zudem sei das von der Bundeskanzlei gewählte Kriterium zur Abgrenzung der in der Broschüre erwähnten bzw. nicht erwähnten Parteien willkürlich.
4.3.
4.3.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8 BV). Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfaltigen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402; 138 I 189 E. 2.1 S. 190 f.; je mit Hinweisen).
Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten sollen ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402 mit Hinweisen).
4.3.2. Art. 34 Abs. 2 BV schützt das aktive sowie passive Wahlrecht. Dazu gehört, dass jeder Stimmbürger bei gegebenen Voraussetzungen mit gleichen Chancen als Wähler oder Kandidat an einer Wahl teilnehmen können soll. Desgleichen soll die Teilnahme von Parteien an Wahlen unter gleichen Bedingungen möglich sein. Insofern bilden das Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot einen Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit (BGE 124 I 55 E. 2a S. 57 mit Hinweis). Behördliche Interventionen im Wahlkampf sind grundsätzlich ausgeschlossen. Die Behörden haben bei Wahlen keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen, es kommt ihnen keine Beratungsfunktion zu. Der Staat soll sich im Wahlkampf weder direkt noch indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellen; die Behörden haben sich parteipolitisch neutral zu verhalten und dürfen sich nicht mit einzelnen Gruppen oder Richtungen identifizieren (BGE 124 I 55 E. 2a S. 57 f. mit Hinweisen). In einem gewissen Umfang zulässig ist hingegen im Hinblick auf bevorstehende Wahlen ein indirektes behördliches Eingreifen in Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen. Solche Massnahmen müssen mit Bezug auf die Willensbildung und -betätigung der Wähler prinzipiell neutral sein und dürfen grundsätzlich nicht einzelne Kandidaten oder Parteien und Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen (vgl. BGE 124 I 55 E. 2a S. 58 mit Hinweisen sowie E. 5a S. 62; vgl. auch BGE 136 I 167 E. 3.3.2 S. 174 für Radio- und Fernsehsendungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen).
4.3.3. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt der Grundsatz der Chancengleichheit bei Wahlen nicht nur für die traditionellen Parteien, sondern auch für andere Gruppierungen und neue Bewegungen (BGE 124 I 55 E. 5a S. 63). Andererseits anerkennt das Bundesgericht ein öffentliches Interesse daran, in erster Linie solche Parteien und Gruppierungen zu unterstützen, welche über ein Minimum an Anhang und eine gewisse Breite der politischen Anliegen verfügen und im Falle von Mandatsgewinnen eine minimale Gewähr für eine gewisse Dauer und Kontinuität bei der politischen Tätigkeit im Parlament bieten. In diesem Sinne kann sich im Rahmen von staatlichen Unterstützungen und Hilfeleistungen eine Differenzierung zwischen Parteien nach ihrer Bedeutung sowie eine unterschiedliche Behandlung als zulässig erweisen, wenn dabei auf objektive Kriterien abgestützt und der Zugang zur Beteiligung an Wahlen nicht übermässig beschränkt wird (ausführlich BGE 124 I 55 E. 5c f. S. 65 ff.).
4.4.
4.4.1. Die Publikation der Selbstporträts der im Nationalrat vertretenen Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei dient der Stärkung der Stellung der Parteien im Wahlkampf sowie der Orientierung der Stimmbürger und stellt im Gegensatz zur Ansicht der Beschwerdeführer keine grundsätzlich unerlaubte, direkte Intervention in den Wahlkampf dar. Vielmehr handelt es sich um eine im öffentlichen Interesse liegende staatliche Hilfeleistung im Hinblick auf die bevorstehende Wahl. Sie steht zu Art. 34 BPR nicht im Widerspruch, zumal kein Anlass besteht, den Begriff der Wahlanleitung so auszulegen, dass diese zur Orientierung der Stimmbürger neben einer technischen Anleitung nicht auch ein kurzes Porträt der im Nationalrat vertretenen Parteien enthalten dürfte. Näher zu prüfen ist, ob die Publikation der Selbstporträts der Parteien in der Wahlanleitung in einer Weise geschehen ist, die mit dem in Art. 34 Abs. 2 BV enthaltenen Grundsatz der Chancengleichheit der zur Wahl antretenden Parteien und Gruppierungen vereinbar ist.
4.4.2. Dass in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei nur die im Nationalrat vertretenen Parteien porträtiert werden, führt zu einer gewissen Benachteiligung der übrigen zur Wahl antretenden Parteien und Gruppierungen. Die absolute Gleichbehandlung sämtlicher mit einer Liste zur Nationalratswahl antretender Parteien und Gruppierungen würde voraussetzen, dass entweder ganz auf die im öffentlichen Interesse bzw. im Interesse der Stimmbürger liegenden Selbstporträts verzichtet würde oder dass bundesweit bzw. allenfalls je Kanton Porträts sämtlicher zur Wahl antretender Parteien und Gruppierungen publiziert werden müssten, was aufgrund der zahlreichen Listen kaum praktikabel wäre, jedenfalls aber sehr aufwändig und angesichts des Umfangs einer solchen Publikation einer sachgerechten Information der Stimmbürger auch nicht dienlich.
Die mit der Praxis der Bundeskanzlei verbundene Benachteiligung trifft Parteien und Gruppierungen, welche nicht im Nationalrat vertreten sind und somit bis anhin weder bundesweit noch kantonal eine nennenswerte Bedeutung erlangt haben, was nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine gewisse Ungleichbehandlung rechtfertigen kann. Das von der Bundeskanzlei für die Einschränkung der Anzahl porträtierter Parteien angewandte Kriterium der bisherigen Vertretung im Nationalrat ist objektiv sowie einfach anwendbar, somit vertretbar und nicht rechtsungleich oder willkürlich im Sinne von Art. 9 BV. Andere Kriterien wären zwar auch denkbar, würden aber ebenfalls nicht zu einer absoluten Gleichbehandlung sämtlicher zur Wahl antretender Gruppierungen führen. Die Beschwerdeführer halten dafür, statt auf die Vertretung im Nationalrat müsste wenn schon darauf abgestellt werden, ob eine Gruppierung national organisiert sei oder nicht. Wie die Bundeskanzlei zu Recht vorbringt, handelt es sich dabei aber um ein für eine Differenzierung zwischen den Parteien und Gruppierungen wenig taugliches, zumal nicht messbares bzw. kaum kontrollierbares Kriterium.
Zu berücksichtigen ist zudem, dass die mit der Praxis der Bundeskanzlei verbundene Ungleichbehandlung dadurch relativiert wird, dass den Stimmberechtigten in den Kantonen mit Verhältniswahl von Gesetzes wegen gleichzeitig mit der Wahlanleitung der Bundeskanzlei für alle Listen Wahlzettel mit Vordruck zugesandt werden (Art. 23 i.V.m. Art. 33 Abs. 1 BPR), sodass die Stimmberechtigten ohne weiteres nachvollziehen können, welche Gruppierungen in ihrem Kanton zur Wahl antreten. Selbst die in der Wahlanleitung nicht vorgestellten Parteien werden den Stimmberechtigten auf diese Weise gleichzeitig mit den vorgestellten und rechtsgleich zur Kenntnis gebracht. Damit kann auch nicht gesagt werden, wegen der Nichterwähnung in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei würde der Zugang zur Beteiligung an den Wahlen für die bisher nicht im Nationalrat vertretenen Parteien und Gruppierungen übermässig beschränkt oder die freie Bildung bzw. freie Äusserung des politischen Willens der Stimmberechtigten beeinträchtigt. Unter den gegebenen Umständen erweist sich die Publikation der Selbstporträts der im Nationalrat vertretenen Parteien in der Wahlanleitung der Bundeskanzlei bzw. die Nichterwähnung der übrigen zur Nationalratswahl antretenden Parteien und Gruppierungen als verfassungs- und gesetzeskonform.
Nach dem Ausgeführten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Auf die subsidiären Verfassungsbeschwerden ist nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Die Verfahren 1C_522/2015, 1C_527/2015 und 1C_535/2015 werden vereinigt.
Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Auf die subsidiären Verfassungsbeschwerden wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden den in den Verfahren 1C_522/2015, 1C_527/2015 und 1C_535/2015 beschwerdeführenden Parteien je zu einem Drittel (Fr. 500.--) und unter solidarischer Haftung der am jeweiligen Verfahren beteiligten Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bundeskanzlei, dem Regierungsrat des Kantons Aargau, dem Regierungsrat des Kantons Zug, dem Regierungsrat des Kantons Bern, dem Generalsekretariat der Bundesversammlung, dem Generalsekretariat der Parlamentsdienste sowie dem Rechtsdienst der Parlamentsdienste schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Oktober 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Mattle