Mobilfunk permit annulled for insufficient NISV evidenceKI-generiert

1C_496/2023

Urteil vom 3. November 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiberin Hänni.

Verfahrensbeteiligte
A.________ Genossenschaft,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Urs Pfister,

gegen

Salt Mobile SA, Rue du Caudray 4, 1020 Renens VD, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mischa Morgenbesser und/oder Rechtsanwältin Dr. Julia Haas,

Politische Gemeinde Sennwald,
Gemeinderat, Spengelgass 10, 9467 Frümsen,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Baubewilligung; Mobilfunkanlage,

Beschwerde gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung I, vom 19. August 2021 (B 2021/12) und vom 12. Juli 2023 (B 2022/173).

Sachverhalt:

A.

Die Salt Mobile SA plant den Neubau einer Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. 1104 in der Wohn-Gewerbe-Zone WG 3 in Sennwald SG. Gegen das Baugesuch vom Dezember 2018 erhob neben anderen die A.________ Genossenschaft Einsprache. Im Mai 2019 wies der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Sennwald die Einsprachen ab. Das Baudepartement des Kantons St. Gallen hiess einen Rekurs gegen diesen Entscheid gut, da das Baugrundstück nicht hinreichend erschlossen sei. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hiess eine von der Salt Mobile SA dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 19. August 2021 gut. Es befand, das Baugrundstück sei für das strittige Vorhaben hinreichend erschlossen. Das Verwaltungsgericht wies die Streitsache zur materiellen Beurteilung im Sinne der Erwägungen und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück.

B.

Im zweiten Rechtsgang hat das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen den Rekurs abgewiesen. Gegen diesen Entscheid hat die A.________ Genossenschaft wiederum beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt. Nach der Durchführung des Schriftenwechsels hat sie mit Eingabe vom 2. Juni 2023 nochmals Stellung genommen. Mit Urteil vom 12. Juli 2023 hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde abgewiesen.

C.

Gegen diesen Entscheid führt die A.________ Genossenschaft beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt im Wesentlichen die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide vom 19. August 2021 und vom 12. Juli 2023.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Sennwald verzichtet auf eine Stellungnahme. Die Salt Mobile SA beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Das BAFU erachtet die angefochtenen Urteile als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten sind ein Zwischenentscheid sowie ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer bau- und umweltrechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin hat an den vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist dort mit ihren Anträgen unterlegen. Als Eigentümerin einer Wohnüberbauung, die an die Bauparzelle angrenzt, ist sie damit zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Der Zwischenentscheid vom 19. August 2021 kann zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden, da er sich auf dessen Inhalt auswirkt (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG).

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen nur die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Die Verletzung von kantonalem Recht beurteilt das Bundesgericht lediglich soweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die Auslegung und Anwendung von kantonalen Gesetzesbestimmungen, unter Vorbehalt von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen (siehe Art. 95 BGG), nicht frei, sondern nur mit einer auf Willkür beschränkten Kognition. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 138 IV 13 E. 5.1).

1.3. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Insbesondere genügt die Beschwerdebegründung entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin offensichtlich den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin erhebt im Wesentlichen drei Einwände gegen das vorinstanzliche Urteil: Sie ist der Auffassung, das Baugrundstück sei nicht hinreichend erschlossen und die Einhaltung der Grenzwerte nach der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) sei nicht nachgewiesen. Im Zusammenhang mit diesen Punkten erhebt sie auch Sachverhaltsrügen. Sodann wirft sie der Vorinstanz eine Änderung des Streitgegenstands vor. Auf diese Kritik ist vorweg einzugehen.

3.

Das Baudepartement hatte im ersten Rechtsgang festgestellt, das Baugesuch sei nicht von der Grundeigentümerin unterzeichnet bzw. es sei unklar, ob dies zutreffe. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wurde die Unterschrift der Eigentümerin dann nachgereicht. Darin sieht die Beschwerdeführerin, entgegen der Vorinstanz, kein zulässiges Novum, sondern eine Änderung des Streitgegenstands. Dieser bestimme sich nach den Plänen und Unterlagen, wie sie im Baugesuch vom 21. Dezember 2018 der Baubewilligungsbehörde eingereicht worden seien.
Die Beschwerdeführerin geht zu Unrecht von einem Gegensatz zwischen dem Begriff des Novums einerseits und demjenigen des Streitgegenstands anderseits aus. Auch wenn die Frage der gültigen Unterzeichnung des Baugesuchs Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht war, bedeutet dies nicht, dass ein allfälliger formeller Mangel des Baugesuchs im Beschwerdeverfahren nicht behoben werden könnte. Inwiefern und inwieweit dies möglich ist, stellt eine Frage des kantonalen Rechts dar, die das Bundesgericht nur auf Willkür hin überprüft. Die Beschwerdeführerin kritisiert das vorinstanzliche Vorgehen unter Berufung auf die st. gallische Verordnung zum Planungs- und Baugesetz vom 27. Juni 2017 (PBV/SG; sGS 731.11). Nach dieser Bestimmung würden unvollständige Gesuche zur Verbesserung zurückgewiesen; erfolge diese nicht innert angesetzter Frist, werde auf das Gesuch nicht eingetreten. Damit ist aber nichts gesagt über die Rechtsfolgen, wenn ein formeller Mangel erst im Rechtsmittelverfahren festgestellt wird. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, das kantonale Recht verbiete es, diesem Umstand im Sinne einer Heilung Rechnung zu tragen. Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts ist folglich nicht dargetan, womit sich ihr Einwand als unbegründet erweist.

4.

4.1. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Bauparzelle sei nicht hinreichend erschlossen. Dabei beruft sie sich im Wesentlichen auf die Auffassung des Baudepartements im ersten Rechtsgang. Dieses hatte nach Durchführung eines Augenscheins befunden, die Kantonsstrasse wie auch die Grundstückszufahrt seien zu wenig breit und die Einlenkradien sowie die Sichtweiten seien ungenügend. Die Vorinstanz hat demgegenüber die Auffassung vertreten, die Mobilfunkanlage führe kaum zu Mehrverkehr und die Montage könne allenfalls auch per Helikopter erfolgen. Die Einschätzung des Baudepartements sei mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz unvereinbar.

4.2. Eine Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn das Baugrundstück erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Die Voraussetzungen der Erschliessung werden primär durch das Bundesrecht umschrieben; es verlangt bezüglich der strassenmässigen Erschliessung von Land in Art. 19 Abs. 1 RPG, dass für die betreffende Nutzung (des Bauprojekts) eine hinreichende Zufahrt besteht (vgl. Urteile 1C_287/2021 vom 25. Juli 2022 E. 4.2; 1C_178/2014 vom 2. Mai 2016 E. 3.1.1). Die einzelnen Anforderungen aber ergeben sich im Detail hauptsächlich erst aus dem kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Das entsprechende kantonale Recht kann insbesondere das Ausmass der Erschliessungsanlagen und die Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit in abstrakter Weise festlegen (vgl. Urteil 1C_489/2017 vom 22. Mai 2018 E. 3.2 mit Hinweisen, in: ZBl 120/2019 S. 406). Die kommunalen und kantonalen Behörden verfügen auf diesem Gebiet über einen Ermessensspielraum, den das Bundesgericht respektieren muss (Urteil 1C_309/2019 vom 8. Mai 2020 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen).

4.3. Ob ein Bauvorhaben den kantonalrechtlichen Anforderungen an eine hinreichende Erschliessung genügt, prüft das Bundesgericht wiederum bloss unter Willkürgesichtspunkten (vgl. oben E. 1.2). Es trifft zu, dass die Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 19. August 2021 zu diesem Punkt knapp und eher apodiktisch ausgefallen ist (im Urteil vom 12. Juli 2023 hat die Vorinstanz bloss noch auf ihren früheren Entscheid verwiesen), zumal die fachkundige Vorinstanz ihre Auffassung, das Baugrundstück sei ungenügend erschlossen, eingehend begründet hatte. Das bedeutet allerdings noch nicht, dass die vorinstanzliche Einschätzung unhaltbar wäre. Sie hat immerhin auf das geringe Verkehrsaufkommen hingewiesen und erwogen, der Betrieb der Mobilfunkanlage werde kaum Mehrverkehr auslösen, da eine jährliche Kontrolle genüge. Diese Erwägungen sind vertretbar. Offenbar ist die Vorinstanz davon ausgegangen, ein Bauabschlag sei unverhältnismässig, wenn die zusätzliche Nutzung einer rechtmässig erstellten und genutzten Liegenschaft keinen Mehrverkehr bewirke. Inwiefern dies "offenkundig unzutreffend" sein soll, erschliesst sich aus der Beschwerde nicht. Die Beschwerdeführerin nennt überhaupt keine Bestimmung des kantonalen Rechts, die willkürlich angewandt worden sein soll. Sodann kann für die Frage der hinreichenden Erschliessung im Sinne von Art. 22 RPG die Situation während der Bauphase nicht massgeblich sein, denn auch bei gut erschlossenen Liegenschaften kann es im Zusammenhang mit Bauarbeiten zu relevanten Einschränkungen kommen. Im Verzicht auf einen Augenschein liegt ebenfalls keine Willkür, waren doch die örtlichen Gegebenheiten gut dokumentiert, u.a. aufgrund des Augenscheins, den das Baudepartement durchgeführt hatte. Die Rüge der ungenügenden Erschliessung erweist sich somit als unbegründet.

5.

5.1. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, aufgrund der Akten sei nicht nachvollziehbar, ob die gesetzlichen Grenzwerte zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung eingehalten seien. Dies deshalb, weil im Standortdatenblatt der Plan, in welchem die Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) angegeben seien, abgedeckt sei. Diesen Einwand hat die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Eingabe an das Verwaltungsgericht vom 2. Juni 2023 erhoben. Dieses macht nicht geltend, der Einwand sei verspätet. Im Gegenteil betont es in seiner Vernehmlassung, es habe seiner Beurteilung auch die betreffende Eingabe zugrunde gelegt.

5.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht (Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet willkürlich. Eine solche offensichtliche Unrichtigkeit liegt vor, wenn die Tatsachenfeststellung widersprüchlich oder klar aktenwidrig ist oder wenn eine aktenmässige Grundlage fehlt. Auch eine unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts fällt unter dem Begriff der offensichtlichen Unrichtigkeit (BGE 133 IV 293 E. 3.4.2; Urteile 2C_764/2018 vom 7. Juni 2019 E. 3.1; 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflage 2018, N. 57 zu Art. 105; GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 51 f. zu Art. 105).

5.3. Die Kritik der Beschwerdeführerin betrifft das Aktenstück 13 der Baubewilligungsakten der Gemeinde Sennwald. Dabei handelt es sich um das Dokument "Standortdatenblatt für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (Art. 11 und Anhang 1 Ziff. 6 NISV) " vom 10. Dezember 2018. Bei dem auf die Seite 24 folgenden Schriftstück dürfte es sich um jenen Plan handeln, der die gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c NISV erforderlichen Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung enthält.
Das Originaldokument dürfte ursprünglich die Grösse A3 aufgewiesen haben und gefaltet in den Akten abgelegt worden sein. Beim Kopieren wurde es wohl nicht aufgefaltet. Als Folge davon weist das Dokument, das der Vorinstanz vorlag (und auch Grundlage der bundesgerichtlichen Beurteilung bildet), bloss eine Grösse von A4 auf und die relevanten Angaben werden verdeckt. Darauf ist denn auch keiner der OMEN zu erkennen. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemängelt, kann angesichts dessen die Einhaltung der Anlagegrenzwerte der geplanten Mobilfunkanlage nach Ziff. 6 Anhang 1 der NISV nicht nachgeprüft werden. Es ist nicht ersichtlich, wie die Vorinstanz bei dieser Aktenlage zum Schluss gelangen konnte, die Anlagegrenzwerte seien eingehalten. Das BAFU hat ebenfalls festgehalten, die Lage der OMEN seien auf den sich in den Akten befindlichen Unterlagen nicht erkennbar; es gehe davon aus, die Berechnungspunkte seien in den Originalunterlagen eingezeichnet. Die Beschwerdegegnerin und Bauherrin, die offenbar über eigene Pläne verfügt, behauptet in ihrer Vernehmlassung, die höchstbelasteten OMEN seien alle auf dem massgeblichen Plan verzeichnet; sie unterlässt es allerdings, dieses Dokument ins Verfahren einzubringen.

5.4. Die Vorinstanz hat somit die Einhaltung der Anlagegrenzwerte gemäss NISV gestützt auf ein Dokument bejaht, aus welchem nicht einmal die Lage der OMEN erkennbar waren. Die Einhaltung der Grenzwerte lässt sich aufgrund der Akten, die der Vorinstanz zur Verfügung standen, gar nicht überprüfen. Sie hat damit den Sachverhalt offensichtlich unrichtig bzw. überhaupt nicht festgestellt. Dieser Mangel bzw. dessen Behebung kann für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein (vgl. Art. 97 BGG), denn die Einhaltung der Anlagegrenzwerte stellt eine Bewilligungsvoraussetzung für die Mobilfunkanlage dar. Darin liegt eine Verletzung von Art. 105 Abs. 2 BGG. Zugleich verletzt die Vorinstanz den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin, umfasst dieser doch auch das Recht, dass das angerufene Gericht die erhobenen Rügen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 146 II 335 E. 5.1). Sie darf sich nicht mit Annahmen und pauschalen Verweisen begnügen (Urteil 7B_535/2024 vom 3. Juni 2024 E. 2.4.1).
Nach dem Ausgeführten erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt als begründet. Das Bundesgericht ist nicht in der Lage, den Sachverhalt zu ergänzen, da sich in den Akten, die ihm vorliegen, bloss die unvollständige Kopie des massgeblichen Aktenstücks befindet. Der angefochtene Entscheid muss daher aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zur Prüfung der Einhaltung der Anlagegrenzwerte zurückgewiesen werden.

6.

Bei diesem Prozessausgang wird die Beschwerdegegnerin kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil vom 12. Juli 2023 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Sennwald, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. November 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Hänni