{T 0/2}
1C_489/2015
Urteil vom 25. Februar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Res Nyffenegger,
gegen
Einwohnergemeinde Worb, Bauverwaltung,
Bärenplatz 1, Postfach, 3076 Worb,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern,
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern.
Gegenstand
Betriebserweiterung Schreinerei; Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. August 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
A.a. Auf der in der Wohnzone W2 liegenden Parzelle Nr. 4169 an der Maurmöslistrasse 20/22 in Worb wird seit 1944 eine Möbelwerkstätte-Schreinerei betrieben. Nach einem Brand im Jahr 1999 erteilte die Einwohnergemeinde Worb dem damaligen Betriebsinhaber W.________ am 16. Dezember 1999 die Baubewilligung für einen Neuaufbau. Die Bauarbeiten wurden im Jahr 2000 abgeschlossen.
Im Januar 2010 verlegten die Firma X.________ und die Y.________ GmbH ihre Tätigkeiten in das Gebäude an der Maurmöslistrasse 20/22. Im Frühjahr 2010 wurden im Erdgeschoss eine Balkenlage mit einer neuen Späneabsauganlage eingebaut und weitere Maschinen ersetzt oder neu angeschafft. Der Betrieb ist nun hauptsächlich auf Bauschreinerarbeiten ausgerichtet.
Auf eine Anzeige hin stellte das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland am 15. Dezember 2010 fest, dass sowohl die Nutzungsintensivierung als auch die baulichen Massnahmen einer Baubewilligung bedürfen. Daraufhin reichte die A.________ AG, an welche die Parzelle Nr. 4169 in der Zwischenzeit übertragen worden war, ein nachträgliches Baugesuch ein. Die Gemeinde Worb erteilte am 20. Mai 2011 die Baubewilligung und wies die von zahlreichen Nachbarn gegen das Baugesuch erhobene Einsprache ab. Weiter verpflichtete sie die A.________ AG, den bestehenden Kamin um ca. 260 cm zu verlängern. Eine von Nachbarn dagegen erhobene Beschwerde hiess die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) mit Entscheid vom 29. Februar 2012 gut, soweit das Verfahren nicht gegenstandslos geworden war. Sie hob den Entscheid der Gemeinde Worb mit Ausnahme der Anordnung bezüglich des Kamins auf und wies die Sache zum Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an die Gemeinde zurück. Die A.________ AG erhob gegen diesen Entscheid Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil vom 2. April 2013 ab.
A.b. Am 24. Mai 2013 forderte die Gemeinde Worb die A.________ AG auf, zum weiteren Vorgehen Stellung zu nehmen. Die A.________ AG reichte daraufhin ein am 18. Juli 2013 unterzeichnetes Baugesuch ein, das Schallisolationsmassnahmen am Haupttor, ein neues Parkplatzregime sowie die Verlängerung des Heizungskamins um 260 cm umfasste. Zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands reichte sie zudem ein Betriebskonzept ein und hielt fest, gegebenenfalls seien weitere Massnahmen zu verfügen (Schallschutzfenster, Drosselung der Absauganlage, Lärmmessung). Gegen das Bauvorhaben einschliesslich der Genehmigung des Betriebskonzepts erhoben unter anderem die im Rubrum als Beschwerdegegner aufgeführten Personen Einsprache.
Mit Verfügung vom 22. November 2013 bewilligte die Gemeinde Worb das Bauvorhaben unter Bedingungen und Auflagen (Ziff. I der Verfügung: Gesamtbauentscheid) und erliess folgende Anordnungen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Ziff. II der Verfügung: Wiederherstellungsentscheid) :
"1. Zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes wird gegenüber der A.________ AG und gegenüber allfälligen anderen im Betrieb tätigen natürlichen und juristischen Personen Folgendes angeordnet:
Auf weitere Wiederherstellungsmassnahmen wird verzichtet.
[Strafandrohung]
[Androhung Ersatzvornahme]"
Gegen den Entscheid der Gemeinde erhoben sowohl die Einsprecher als auch die A.________ AG Beschwerde. Die BVE hiess beide Beschwerden mit Entscheid vom 5. Juni 2014 teilweise gut. Den Gesamtbauentscheid bestätigte sie (Dispositiv-Ziffer 1). Zur Wiederherstellung entschied sie, soweit vorliegend von Interesse, Folgendes:
"2. In teilweiser Gutheissung der Beschwerden der [Einsprecher] wird Ziffer II/1 des Bau- und Wiederherstellungsentscheids der Gemeinde Worb vom 22. November 2013 wie folgt geändert:
Bst. e Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf höchstens von fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist bis am 31. Dezember 2014 umzusetzen. Die Namen der fünf Personen und die amtlichen Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am 10. Januar sowie im Fall von Änderungen zu melden.
Bst. c [Zeitliche Beschränkung des Betriebs der Absauganlage]
Bst. j Die Maschinen und Absauganlage der Schreinerei dürfen nur von Montag bis Freitag (ohne Feiertage) zwischen 07.00 und 12.00 Uhr und zwischen 13.00 und 17.30 Uhr betrieben werden. Materiallieferungen zum oder vom Betrieb sind ebenfalls nur in dieser Zeit zulässig.
Ziffer II des Bau- und Wiederherstellungsentscheids der Gemeinde Worb vom 22. November 2013 wird von Amtes wegen wie folgt ergänzt: Die Massnahmen von Ziff. II/1 Bst. d sowie Bst. f bis k gelten ab sofort.
Im Übrigen wird der Bau- und Wiederherstellungsentscheid der Gemeinde Worb vom 22. November 2013 bestätigt und die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
-..]"
Gegen den Entscheid der BVE erhoben wiederum sowohl die A.________ AG als auch die Einsprecher Beschwerde. Beide Seiten kritisierten die Anordnung betreffend die Anzahl zulässiger Personen am Betriebsstandort. Während die A.________ AG deren Erhöhung auf acht forderte, beantragten die Einsprecher eine Reduktion auf zwei. Mit Urteil vom 19. August 2015 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden Verfahren und wies die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. September 2015 beantragt die A.________ AG, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben, soweit damit ihre Beschwerde abgewiesen worden sei. Die Wiederherstellungsanordnung betreffend die zulässige Anzahl Personen am Betriebsstandort sei wie folgt zu fassen:
"Am Standort Maurmöslistrasse 20/22 dürfen maximal acht Personen tätig sein."
Eventualiter beantragt sie folgende Formulierung:
"Am Standort Maurmöslistrasse 20/22 dürfen maximal acht Personen tätig sein. Auf dem Betriebsareal an der Maurmöslistrasse 20/22 dürfen nicht mehr als fünf Privatfahrzeuge von Mitarbeitenden inkl. Betriebsinhaber abgestellt werden. Die amtlichen Kennzeichen dieser Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde zu melden."
Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die BVE, das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegner beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Worb verweist auf ihren eigenen Entscheid und verzichtet auf einen förmlichen Antrag.
Mit Präsidialverfügung vom 5. November 2015 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über bau- und planungsrechtliche Wiederherstellungsmassnahmen. Dieser unterliegt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheids und in schutzwürdigen Interessen betroffen. Sie ist somit nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Auf ihre Beschwerde ist einzutreten.
2.1. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Gemeinde hätte den Wiederaufbau des Betriebsgebäudes nach dem Brand im Jahr 1999 wegen der fehlenden Zonenkonformität in der Wohnzone W2 nicht bewilligen dürfen. Nach der Praxis zu Art. 3 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) bestehe jedoch eine Besitzstandsgarantie im Rahmen des Umfangs, in dem die Schreinerei bis zum Zuzug der beiden neuen Unternehmen betrieben worden sei. Aus den Akten ergebe sich insofern, dass nach dem Wiederaufbau des Betriebsgebäudes im Jahr 1999 eine Möbelwerkstätte-Schreinerei mit einem bis drei Angestellten untergebracht gewesen sei, so dass mit dem damaligen Inhaber und seiner Ehefrau insgesamt drei bis fünf Personen zum Betrieb gehört hätten. Zudem habe der Betrieb über einen Lieferwagen verfügt. Da Inhaber und Mitarbeitende mit dem Auto zur Arbeit gefahren seien, seien dem Betrieb insgesamt fünf Fahrzeuge zuzurechnen gewesen. Der Betrieb sei jährlich zwei- bis dreimal mit Holzplatten beliefert worden. In der Folge sei es aufgrund der Pensionierung von W.________ zu einer vorübergehenden Reduktion der Betriebstätigkeit gekommen, was die Besitzstandsgarantie jedoch nicht tangiere. Diese umfasse deshalb eine Nutzung des Grundstücks als Schreinerei mit drei bis fünf Personen.
Der von der Besitzstandsgarantie geschützten Möbelwerkstätte- Schreinerei mit drei bis fünf Mitarbeitenden sowie fünf Fahrzeugen, darunter einem Lieferwagen, stehe heute ein hauptsächlich auf Bauschreinerarbeiten ausgerichteter Betrieb mit drei Inhabern, acht Angestellten sowie vier Lieferwagen und acht bis neun Personenwagen gegenüber. Zudem hätten seit der Zusammenlegung der drei Unternehmen die Zulieferungen zur Schreinerei zugenommen: früher sei zwei bis dreimal im Jahr Material geliefert worden, heute rund fünfmal im Monat mit Lastwagen zwischen 3,5 und 14,5 t. Im neuen Betrieb arbeiteten die Beschäftigten mehrheitlich auf Baustellen. Während sich einige Mitarbeitende direkt dorthin begäben, kämen andere am Morgen zunächst in die Schreinerei, um auf den Baustellen benötigtes Material und Werkzeug bereitzustellen und in die Lieferwagen zu verladen. Abends kehrten sie zum Entladen der Fahrzeuge wieder zum Betriebsgebäude zurück. Dieses werde demnach vor allem als Ausgangs- und Rückkehrpunkt benutzt. Demgegenüber seien die Mitarbeitenden des ursprünglichen Betriebs vorwiegend ganztags in der Schreinerei tätig gewesen.
2.2. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Ausführungen zum Umfang der Besitzstandsgarantie und der ohne Bewilligung vorgenommenen Nutzungsintensivierung nicht. Sie ist jedoch der Auffassung, die durch die Vorinstanz bestätigte Beschränkung der Personenzahl verletze die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), da sie unverhältnismässig sei.
3.1. Gesetzliche Grundlage für die vom Verwaltungsgericht bestätigte Anordnung bildet Art. 46 BauG. Danach verfügt die zuständige Baupolizeibehörde die Einstellung der Bauarbeiten, wenn ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt wird oder bei der Ausführung eines bewilligten Vorhabens Vorschriften missachtet werden (Abs. 1). Die Baupolizeibehörde setzt sodann dem jeweiligen Grundeigentümer oder Baurechtsinhaber eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes unter Androhung der Ersatzvornahme (Abs. 2).
3.2. Die Beschwerdeführerin kann sich neben der Eigentumsgarantie auch auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, zumal sie durch die Anordnung in der freien Ausübung ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit tangiert wird. In beider Hinsicht muss die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten öffentlichen Rechtsgüter den Schaden, welcher der Eigentümerin durch die Wiederherstellung entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch eine Bauherrin berufen, die nicht gutgläubig gehandelt hat. Sie muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrin allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.; Urteil 1C_535/2012 vom 4. September 2013 E. 4.2.1).
3.3. Das Verwaltungsgericht hielt zur Frage der Verhältnismässigkeit fest, es bestehe allgemein ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Durchsetzung der Zonenordnung, wobei im konkreten Fall seit der Betriebserweiterung die zonenwidrigen Immissionen beträchtlich zugenommen hätten. Als gutgläubig könne die Beschwerdeführerin nicht gelten. Allgemein werde vorausgesetzt, dass die Bewilligungspflicht für Bauvorhaben bekannt sei. Indessen sei der Bauherrin darin zuzustimmen, dass das Erfordernis einer Baubewilligung bei einer Nutzungsänderung bzw. -intensivierung weniger offenkundig sei als bei baulichen Massnahmen. Es sei deshalb nur von einem schwachen Grad der Bösgläubigkeit auszugehen. Daran ändere nichts, dass die kommunalen Behörden nach Eingang der baupolizeilichen Anzeige der Einsprecher zunächst von der Bewilligungsfreiheit der im Jahr 2010 erfolgten Änderungen ausgegangen seien.
Mit Blick auf die Eignung der angeordneten Massnahmen legte das Verwaltungsgericht dar, es gehe bei der Reduktion der Anzahl Mitarbeiter nicht in erster Linie um den im Schreinereigebäude verursachten (Maschinen-) Lärm. Diesem würden andere, nicht mehr umstrittene Massnahmen Abhilfe schaffen (Schallschutzmassnahmen am Gebäude, Betriebsvorschriften für die Nutzung des Gebäudes und der Maschinen). Die noch in Frage stehenden nachteiligen Auswirkungen auf die Nachbarschaft bestünden zum einen im Lärm, der durch die Tätigkeiten vor dem Betriebsgebäude verursacht werde, also durch das Bereitstellen von Material und Werkzeugen, das Be- und Entladen der Lieferfahrzeuge, das Umparkieren von Fahrzeugen, die Anlieferung von Material usw. Zum anderen habe die Betriebsvergrösserung zu zusätzlichem Verkehrsaufkommen auf der Maurmöslistrasse geführt, was die Nachbarschaft ebenfalls beeinträchtige. Dass diese Auswirkungen mit einer Reduktion der im Schreinereibetrieb beschäftigten Personen verringert werden könnten, liege auf der Hand. So beeinflusse deren Anzahl letztlich die Kapazität des Betriebs und die damit einhergehenden Emissionen, indem weniger Mitarbeitende mit ihren privaten Fahrzeugen zur Arbeit kämen und weniger Material umgeschlagen werde, was sich wiederum auf den Zulieferverkehr und die Grösse des Lieferwagenparks der Bauherrin auswirken dürfte. Hierdurch werde eine Lärmreduktion erzielt, auch wenn alle fünf Personen gleichzeitig am Betriebsstandort im Einsatz seien.
Die Reduktion der Anzahl Mitarbeiter sei zudem erforderlich. Gleich taugliche, aber weniger weitgehende Massnahmen seien nicht ersichtlich und würden von den Verfahrensbeteiligten auch nicht zur Diskussion gestellt. Insbesondere wären Betriebsvorschriften im Sinn von zeitlichen Einschränkungen für das Bereitstellen und den Transport des Materials nicht milder. Die Bauherrin sei darauf angewiesen, diese Arbeiten morgens vor den Einsätzen auf den Baustellen und abends nach Arbeitsschluss auf den Baustellen durchführen zu können. Aus betrieblicher Sicht bildeten zeitliche Beschränkungen daher keine Alternative zur Reduktion der Beschäftigtenzahl. Auch die Anordnung, dass die am Betriebsstandort arbeitenden Personen der Gemeinde bekanntzugeben seien, sei erforderlich. Es handle sich um eine Sicherungsmassnahme, welche die Kontrolle der Wiederherstellungsmassnahmen erleichtern solle.
Schliesslich seien die Wiederherstellungsmassnahmen auch zumutbar. Der rechtswidrige Zustand weiche nicht nur geringfügig von der zulässigen Nutzungsordnung ab, weshalb die Wiederherstellung auch unter Berücksichtigung der eher schwach ausgeprägten Bösgläubigkeit der Bauherrin unumgänglich sei. Deren wirtschaftliche Interessen an einer Weiterführung des Betriebs im heutigen Umfang müssten dahinter zurücktreten.
Insgesamt würden die Wiederherstellungsmassnahmen gewährleisten, dass das Grundstück nicht über das besitzstandsgeschützte Mass hinaus genutzt werde. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der Neuausrichtung des Betriebs, der sich von einer Möbelwerkstätte-Schreinerei zu einer Bauschreinerei entwickelt habe. Auf der einen Seite würden die am Betriebsstandort anfallenden immissionsträchtigen Arbeiten im Vergleich zum früheren Betrieb durch die von der Gemeinde angeordneten Vorschriften zeitlich beschränkt und seien am Gebäude Schallschutzmassnahmen vorgesehen. Auf der anderen Seite könne die Beschwerdeführerin weitere Personen beschäftigen, die sich direkt auf die Baustellen begeben würden, wie das bereits heute der Fall sei. Dies wirke sich auf die Materialzulieferungen und die Materialverarbeitung im Gebäude aus. Somit dürfte eine Bauschreinerei mit maximal fünf am Betriebsstandort beschäftigten Personen unter dem Gesichtspunkt der Besitzstandsgarantie insgesamt in etwa der früheren Möbelwerkstätte-Schreinerei mit bis zu fünf Mitarbeitenden entsprechen.
3.4. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie müsse als gutgläubig gelten. Die kommunalen Behörden selbst seien von der Bewilligungsfreiheit ausgegangen. Es könne ihr nicht der Vorwurf gemacht werden, sie hätte sich nicht erkundigt. Wenn sie dies getan hätte, hätten ihr die Gemeindebehörden gesagt, es bestehe keine Baubewilligungspflicht.
Weiter macht sie geltend, die auferlegten Massnahmen seien zur Immissionsreduktion ungeeignet. Wenn bereits heute den Tag hindurch weniger als fünf Personen am Betriebsstandort anwesend seien, könne die angeordnete Reduktion auf eben diese Zahl keine Beschränkung der Betriebskapazität zur Folge haben. Auch eine Reduktion des Zulieferverkehrs sei damit nicht verbunden. Der Lastwagenverkehr sei kontingentiert und auch bei einer Beschränkung auf fünf Personen dürfe das Kontingent ausgeschöpft werden. Der Lieferwagenverkehr dagegen sei nicht kontingentiert. Der Einsatz der Lieferwagen sei aber nicht abhängig von der Anzahl der am Betriebsstandort tätigen Personen, sondern von der Zahl der auf den Baustellen tätigen Mitarbeiter, deren Zahl aber nicht beschränkt worden sei. Es sei einerlei, ob sich am Morgen mehr als fünf Personen am Betriebsstandort einfinden und von dort aus mit Lieferwagen zu den Baustellen fahren würden oder ob die Beladung am Betriebsstandort durch die dort tätigen fünf Personen erfolge und diese dann mit Lieferwagen die Baustellen belieferten. Möglich sei, dass daraus sogar ein Mehrverkehr resultiere. Auch mit Blick auf das Be- und Entladen am Betriebsstandort bewirke die Beschränkung auf fünf Personen nichts. Der Vorgang dauere dann einfach entsprechend länger.
Die Erforderlichkeit der angeordneten Massnahmen stellt die Beschwerdeführerin insofern in Frage, als sie vorbringt, statt einer Bekanntgabe der am Betriebsstandort tätigen Personen könne die Baupolizeibehörde bei einer Kontrolle einfach die anwesenden Personen zählen. Dies habe denselben Effekt. Um den Verkehr mit den Privatautos der Mitarbeiter und die dadurch verursachten Immissionen zu reduzieren, könne die Zahl dieser Privatautos beschränkt werden. Eine Beschränkung der Anzahl Personen, die am Betriebsstandort arbeiten dürften, sei dafür nicht erforderlich.
Weiter ist sie der Auffassung, dass die fehlende Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der Mitarbeiter dazu führe, dass die Beeinträchtigung in der Betriebsführung über das Erforderliche hinausgehe. Es liege auf der Hand, dass es darauf ankomme, ob die betreffenden fünf Personen voll- oder teilzeitlich arbeiteten. Sie habe in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass im Betrieb auch Teilzeitangestellte arbeiteten, worauf im angefochtenen Entscheid aber nicht eingegangen werde.
Zur Zumutbarkeit bringt die Beschwerdeführerin vor, es müsse dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine Bauschreinerei am Betriebsstandort weniger Emissionen verursacht als eine Möbelschreinerei mit gleicher Beschäftigtenzahl. Zudem sei davon auszugehen, dass die Erweiterung des Personalbestands im Jahr 2010 durch die von der Gemeinde angeordneten Massnahmen kompensiert sei. Bei einer Reduktion auf weniger als acht Personen sei die Wirtschaftlichkeit des Betriebs in Frage gestellt. Die drei Unternehmen würden nicht über das Geld verfügen, um an einen anderen Standort zu ziehen. Eine teilweise Verlegung der Aktivitäten würde ebenfalls zu zusätzlichen Kosten führen und mit einer mangelhaften Auslastung der Einrichtungen am derzeitigen Betriebsstandort einher gehen.
4.1. Es gibt keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdeführerin bei der Erweiterung der Schreinerei die Notwendigkeit einer Baubewilligung bekannt gewesen wäre. Andererseits ist nicht von der Hand zu weisen, dass sie zumindest entsprechende Zweifel hätte haben sollen und sich bei den Baubehörden hätte erkundigen müssen. In dieser Unterlassung ist eine, wenn unter den gegebenen Umständen auch nicht schwer wiegende Fahrlässigkeit zu erblicken, die den guten Glauben ausschliesst (BGE 132 II 21 E. 6.1 S. 35 f. und E. 8.1 S. 45). Es erscheint zudem nicht als erstellt, dass die Baubehörden, hätte sich die Beschwerdeführerin bei ihnen erkundigt, die Bewilligungsfreiheit bestätigt hätten. Zwar hielt die Bauabteilung in ihrem Schreiben vom 26. April 2010 an die Einsprecher fest, sie gehe klar davon aus, es handle sich nur um Unterhaltsarbeiten und bauliche Änderungen im Gebäudeinnern, die keine Baubewilligung benötigten. Dabei handelte es sich aber offensichtlich nur um eine vorläufige Einschätzung, die unter dem Vorbehalt einer gründlicheren Abklärung des Sachverhalts stand. Die Bauabteilung fügte denn auch sogleich hinzu, sie werde dennoch am 30. April 2010 eine Kontrolle vor Ort durchführen und die Angaben überprüfen. Es schloss mit folgenden Worten: "Aus den erwähnten Gründen und dem jetzigen Wissensstand erachten wir ein Baugesuchsverfahren als unnötig. Unsere Kontrolle vor Ort und die Überprüfung der beco werden aber für weitere Massnahmen entscheidend sein." Wie bereits die BVE in ihrem Entscheid darlegte, entschied die Gemeinde letztlich ohnehin nicht selbst über die Baubewilligungspflicht, sondern unterbreitete die Frage dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland. Unter diesen Voraussetzungen ist der Beschwerdeführerin nicht zu folgen, wenn sie vorbringt, eine Erkundigung bei den zuständigen Behörden hätte zu keinem anderen Ergebnis geführt.
4.2. Die Beschränkung der Anzahl der am Betriebsstandort tätigen Personen erscheint geeignet, die Betriebskapazität und damit auch die zonenwidrigen Emissionen zu reduzieren. Wenn die Beschwerdeführerin vorbringt, bereits heute seien tagsüber weniger als fünf Personen am Betriebsstandort anwesend, so übersieht sie, dass die Massnahme gemäss angefochtenem Entscheid insbesondere auf die erhöhten Aktivitäten am Morgen abzielt, wenn Material für die Baustellen vorbereitet und verladen wird. Gerade weil der Lieferwagenverkehr nicht kontingentiert worden ist, zeitigt eine Reduktion der Arbeitenden durchaus eine Wirkung, denn eine Beschränkung der Anzahl Mitarbeiter im Betrieb schränkt auch die Menge der vorfabrizierten Holzprodukte ein, was ohne weiteres zu einer Beschränkung des Verladeverkehrs führt. Wie die Beschwerdeführerin zur Annahme kommt, es könnte sogar ein Mehrverkehr resultieren, ist dagegen nicht nachvollziehbar und wird in der Beschwerde auch nicht näher ausgeführt.
4.3. Aus denselben Erwägungen ging die Vorinstanz nicht über das Erforderliche hinaus, wenn sie die Begrenzung der am Betriebsstandort zulässigen Privatautos als nicht hinreichend erachtete. Solches könnte wohl dazu führen, dass weniger Personen mit dem Auto zur Arbeit fahren würden, hätte aber auf die Emissionen des Betriebs keine Auswirkung.
Eine wirksame Kontrolle wird durch die namentliche Bekanntgabe der am Betriebsstandort tätigen Personen erleichtert. Die Anordnung scheint insbesondere deshalb nachvollziehbar, weil es am Betriebsstandort angesichts von inner- und ausserhalb des Gebäudes zu erledigender Arbeiten zeitweise nicht einfach sein dürfte, die Übersicht über die anwesenden und tatsächlich für die Beschwerdeführerin tätigen Personen zu behalten.
Nicht nachvollziehbar ist hingegen, weshalb dem Beschäftigungsgrad der am Betriebsstandort zulässigen Personen nicht Rechnung getragen wurde. Wenn beispielsweise zwei Personen zu 50 % arbeiten, aber nicht gleichzeitig am Betriebsstandort anwesend sind, so erhöht dies die zonenwidrigen Emissionen des Betriebs selbst im Vergleich zu einer Vollzeitarbeitskraft nicht. Wesentlich und damit erforderlich erscheint im Ergebnis einzig, dass nicht gleichzeitig mehr Personen als zulässig anwesend sind. Eine darüber hinausgehende Beschränkung der Beschwerdeführerin in der Organisation ihres Betriebs ist nicht verhältnismässig. Es muss ihr überlassen bleiben, ob sie die als zulässig erachteten Vollzeitstellen auf Teilzeitstellen aufteilen will. Die Kontrolltätigkeit der Behörden wird dadurch nicht erschwert, solange die betreffenden Personen im Voraus der Bauabteilung der Gemeinde bekannt gegeben werden. Dies kann beispielsweise in Form von Einsatztabellen geschehen, aus welchen klar ersichtlich ist, welche Person wann am Betriebsstandort arbeitet. Die Rüge der Beschwerdeführerin ist in diesem Punkt begründet und Ziff. 1 lit. e des Wiederherstellungsentscheids neu wie folgt zu formulieren:
"Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf gleichzeitig höchstens von fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist bis am 31. Dezember 2016 umzusetzen. Die Namen der Personen, die Anwesenheitszeiten und die amtlichen Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am 10. Januar sowie im Fall von Änderungen zu melden."
4.4. Unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit ist festzuhalten, dass der rechtswidrige Zustand erheblich von der zulässigen Nutzungsordnung abweicht und mit jeder am Betriebsstandort zusätzlich tätigen Person auch die Emissionen in der betroffenen Wohnzone zunehmen. Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin weniger stark gewichtete und mit Blick auf die Emissionen eine vollständige Wiederherstellung des früheren Zustands verlangte. Dies gilt selbst dann, wenn die Wirtschaftlichkeit eines der seit 2010 am Betriebsstandort tätigen Unternehmen dadurch in Frage gestellt würde. Dass eine Bauschreinerei am Betriebsstandort weniger Emissionen verursacht als eine Möbelschreinerei mit derselben Beschäftigtenzahl, hat das Verwaltungsgericht zudem berücksichtigt. Es hielt fest, die Beschwerdeführerin könne weitere Personen beschäftigen, die sich direkt auf die Baustellen begeben würden, wie das bereits heute der Fall sei. Weiter ging es davon aus, dass dadurch die Materialzulieferungen und die Materialverarbeitung im Betriebsgebäude zunähmen, was jedoch durch die zeitlichen Vorgaben bezüglich der immissionsträchtigen Arbeiten und durch die baulichen Schallschutzmassnahmen ausgeglichen werde. Mit diesen Erwägungen hat das Verwaltungsgericht die wesentliche Aspekte, welche die von der Schreinerei ausgehenden Emissionen beeinflussen, berücksichtigt und gegeneinander abgewogen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, die Zumutbarkeit der angeordneten Massnahmen in Frage zu stellen.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben, als er einer möglichen Teilzeitbeschäftigung nicht Rechnung trägt. Die betreffende Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist entsprechend neu zu fassen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin zur Hauptsache. Es erscheint gerechtfertigt, die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- zu vier Fünfteln der Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel den Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern eine entsprechend reduzierte Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene Entscheid insoweit aufgehoben, als dadurch die Anordnung der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion betreffend die Höchstzahl der am Betriebsstandort tätigen Personen bestätigt wurde. Die Anordnung lautet neu wie folgt:
"Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf gleichzeitig höchstens von fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist bis am 31. Dezember 2016 umzusetzen. Die Namen der Personen, die Anwesenheitszeiten und die amtlichen Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am 10. Januar sowie im Fall von Änderungen zu melden."
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden im Umfang von Fr. 2'400.-- der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 600.-- den Beschwerdegegnern auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von Fr. 2'400.-- auszurichten.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Worb, Bauverwaltung, der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Februar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold