Beseitigungsrevers for farm buildings requires special reasonsKI-generiert

1C_470/2024

Urteil vom 7. November 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Kanton Zürich,
Beschwerdeführer,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,

gegen

A.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Daniel Kunz,

Gemeinderat Grüningen,
Stedtligass 12, 8627 Grüningen.

Gegenstand
Baubewilligung ausserhalb Bauzone (Beseitigungsrevers),

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 30. Mai 2024 (VB.2023.00286).

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Pächter des Landwirtschaftsbetriebs Holzhusen auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 2206 in Grüningen. Das Grundstück liegt (soweit vorliegend interessierend) in der Landwirtschaftszone. Die Bewirtschaftung erfolgt im Rahmen einer Betriebsgemeinschaft mit B.________, der einen (wesentlich kleineren) Partnerbetrieb in Hombrechtikon führt und nebenher als Einzelunternehmer Lohnarbeiten ausführt. Die Betriebsgemeinschaft umfasst eine landwirtschaftliche Nutzfläche von 46,16 ha mit Futter- und Ackerbau, Mutterkuh- und Pferdehaltung, wovon 32,36 ha auf den Betrieb Holzhusen entfallen.
Mit Beschluss vom 30. November 2022 erteilte der Gemeinderat Grüningen A.________ die Bewilligung für den Neubau einer frei stehenden Remise und den Anbau einer Futterzone am bestehenden Pferdestall und eröffnete die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: Baudirektion) vom 9. November 2022. Gemäss Disp.-Ziff. I.1.lit. d der kantonalen Gesamtverfügung und Disp.-Ziff. 1 1.1 viertes Lemma der Baubewilligung wurde A.________ verpflichtet, zugunsten der Baudirektion folgende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anmerken zu lassen:

"Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, Beseitigungsrevers: Der jeweilige Eigentümer des Grundstückes Kat.-Nr. 2206 ist verpflichtet, die mit Verfügung der Baudirektion Nr. BVV 21-0992 vom 9. November 2022 bewilligten Bauten (Remise und Futterzone beim Pferdestall Vers.-Nr. 1688) auf eigene Kosten und ohne Entschädigung seitens des Staates oder der Gemeinde zurückzubauen, wenn die zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung wegfällt."

B.

Dagegen erhob A.________ Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess den Rekurs am 19. April 2023 gut und hob Disp.-Ziff. I.1.lit. d der kantonalen Gesamtverfügung sowie Disp.-Ziff. 1 1.1 viertes Lemma der Baubewilligung auf.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die dagegen erhobene Beschwerde der Baudirektion am 30. Mai 2024 ab.

C.

Dagegen hat die Baudirektion am 15. August 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben und Disp.-Ziff. I.1.lit. der kantonalen Gesamtverfügung vom 9. November 2022 sowie Disp.-Ziff. 1 1.1 viertes Lemma der Verfügung des Gemeinderats Grüningen vom 30. November 2022 seien zu bestätigen.

D.

A.________ beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht und der Gemeinderat Grüningen haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hält fest, der angefochtene Entscheid sei im Ergebnis nicht zu beanstanden.

E.

In ihrer Replik vom 25. August 2025 äussert sich die Baudirektion (Amt für Raumentwicklung) zu den Vernehmlassungen und hält an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Näher zu prüfen ist die Beschwerdebefugnis der Baudirektion bzw. des durch sie vertretenen Kantons Zürich.

1.1. Gemäss Art. 34 Abs. 1 lit. b RPG (SR 700) sind Kantone und Gemeinden zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen.
Die Baudirektion beruft sich auf diese Bestimmung und macht geltend, der Beseitigungsrevers diene der langfristigen Sicherung der Zonenkonformität der Baute und stehe jedenfalls in untrennbarem Zusammenhang mit der Beurteilung der Zonenkonformität des Vorhabens. Ob dies zutrifft, erscheint zweifelhaft, denn die Zonenkonformität von Remise und Futterzone, insbesondere die Existenz eines entsprechenden betrieblichen Bedarfs und eine positive Bestandesprognose (Art. 34 Abs. 4 lit. a und c der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]), waren vorliegend unbestritten; streitig ist einzig, ob die Bewilligung dennoch mit einem Beseitigungsrevers verknüpft werden darf.

1.2. Die Frage kann (ebenso wie die ebenfalls zweifelhafte Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG) offenbleiben, wenn die Beschwerde sich in der Sache als unbegründet erweist.

2.

Das Verwaltungsgericht erwog, die Verknüpfung einer Bewilligung mit Nebenbestimmungen müsse gesetzmässig und verhältnismässig sein. Eine Baubewilligung dürfe insbesondere dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte der gesetzlichen Bestimmungen auch verweigert werden könnte. Nebenbestimmungen zu Baubewilligungen könnten aber auch präventiv zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands angeordnet werden. Im Einklang mit diesen Grundsätzen setze § 321 Abs. 1 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH) für die Anordnung von Nebenbestimmungen zu einer Baubewilligung alternativ voraus, dass das Bauvorhaben an einem inhaltlichen oder formalen Mangel leide, welcher damit behoben werden solle, oder dass die ergänzenden Anordnungen aus sonstigen Gründen zur Schaffung oder Erhaltung des rechtmässigen Zustands nötig seien. In Lehre und Praxis werde es unter gewissen Umständen als zulässig erachtet, Bewilligungen für zonenkonforme Neubauten in der Landwirtschaftszone gestützt auf Art. 16b Abs. 2 RPG nur unter der auflösenden Bedingung einer fortwährenden zonenkonformen Nutzung bzw. mit der Verpflichtung zur Eintragung eines Beseitigungsrevers zu erteilen. Als mögliche Gründe hierfür würden beispielsweise Zweifel am längerfristigen Bestand eines landwirtschaftlichen Betriebs (Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV) oder sonstige Gründe genannt, die für ein erhöhtes Risiko einer baldigen raumplanerisch unerwünschten Umnutzung der zu erstellenden Neubaute für nicht zonenkonforme Zwecke sprächen (CHRISTOPH JÄGER, Beseitigungsrevers bei landwirtschaftlichen Ökonomiegebäuden, ZBl 3/2014 115 ff., insbes. S. 124 und 129 ff.). Jedenfalls aber müssten besondere Gründe für die Anordnung einer Resolutivbedingung vorliegen. Daran fehle es vorliegend:
In Bezug auf die Futterzone bringe die Baudirektion lediglich vor, die Anordnung eines Beseitigungsrevers bei Bauten und Anlagen für die Pferdehaltung entspreche ihrer Praxis. In Bezug auf die Remise sei festzuhalten, dass im alleinigen Umstand, dass der Führer des in rund 2,6 km Fahrdistanz gelegenen Partnerbetriebs auch ein nichtlandwirtschaftliches Gewerbe betreibe, noch kein hinreichend konkretes Indiz für die Gefahr einer baldigen zonenwidrigen Umnutzung der Neubaute zu erblicken sei. Mit vergleichbaren Argumenten liesse sich ansonsten etwa bei jeder neuen Ökonomiebaute in Strassennähe die Anordnung eines Beseitigungsreverses mit dem abstrakten Risiko begründen, dass diese anstelle der bewilligten landwirtschaftlichen Nutzung zum Einstellen von Fahrzeugen verwendet werden könnte. Auch im Übrigen seien den Akten keine Indizien dafür zu entnehmen, dass die streitigen Bauten nicht für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung, sondern mit dem vorrangigen Ziel einer späteren Verwendung für zonenwidrige Zwecke erstellt werden sollen.

3.

Der Kanton bestreitet in erster Linie, dass besondere Gründe für die Anordnung eines Beseitigungsrevers erforderlich seien. Zu Unrecht:
Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, wird die Rechtsstellung eines Gesuchstellers mit der Auferlegung einer Beseitigungspflicht verschlechtert. Denn grundsätzlich dürfen funktionslos gewordene landwirtschaftliche Bauten erhalten bleiben und müssen nicht beseitigt werden (vgl. Art. 16a Abs. 1 RPG und dazu RUDOLF MUGGLI/ALEXANDER RUCH in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, Art. 16b RPG N. 3 und 6). Zudem können sie unter gewissen Voraussetzungen zu landwirtschaftsfremden Zwecken umgenutzt werden (z.B. gemäss Art. 24a RPG). Bei Anordnung einer Resolutivbedingung muss die Baute oder Anlage dagegen beseitigt werden, sobald die landwirtschaftliche Nutzung definitiv wegfällt; eine Umnutzung gestützt auf den Besitzstand ist ausgeschlossen (JÄGER, a.a.O., S. 132 f.). Der Vorschlag des Bundesrats in der Botschaft zur zweiten Etappe der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 31. Oktober 2018 (BBl 2018 7475 zu E-Art. 23d), Baubewilligungen für neue Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone künftig nur noch auflösend bedingt zu erteilen, wurde von den Räten nicht umgesetzt. Die Kantone haben im Übrigen auch nicht die Möglichkeit, Umnutzungen bestehender Ökonomiebauten gemäss Art. 24a RPG generell auszuschliessen, wird diese Bestimmung doch in Art. 27a RPG nicht erwähnt.
Die Anordnung eines Beseitigungsrevers bedarf daher einer besonderen Begründung; das allgemeine Interesse an der Freihaltung der Landwirtschaftszone bzw. der Trennung von Bau- und Nichtbauzone genügt für sich alleine nicht (so schon Urteil 1C_14/2008 vom 25. Februar 2009 E. 5.4, in: URP 2009 180 und RDAF 2010 I 401). In der Literatur wird verlangt, dass im Einzelfall Anhaltspunkte für eine baldige, raumplanerisch unerwünschte Umnutzung der Baute zu nicht zonenkonformen Nutzungen bestehen oder besonders gewichtige Interessen für den Rückbau des Gebäudes nach Wegfall der bewilligten Nutzung sprechen (JÄGER, a.a.O., S. 130 f.; MUGGLI/RUCH, a.a.O., N. 10). Davon ging auch das Bundesgericht in den Urteilen 1C_553/2022 vom 28. November 2023 E. 4.2 und 1C_587/2018 vom 18. September 2019 E. 3.4 aus: In beiden Fällen war der längerfristige Bestand des Landwirtschaftsbetriebs mit Unsicherheiten behaftet und sprachen besondere Gründe des Landschafts-, Umwelt- oder Naturschutzes für den Rückbau des Gebäudes nach Wegfall der Nutzung (landschaftlich sensible Lage der Baute bzw. Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen).
Inwiefern sich aus § 321 Abs. 1 PBG/ZH etwas anderes ergeben soll, ist weder dargelegt noch ersichtlich; erst recht zeigt die Baudirektion nicht auf, inwiefern das Verwaltungsgericht diese Bestimmung willkürlich ausgelegt und angewendet habe.

4.

Die Baudirektion macht subsidiär geltend, es bestünden im vorliegenden Fall besondere Gründe für die Anordnung eines Beseitigungsrevers. Sie wiederholt jedoch lediglich ihre vorinstanzlichen Vorbringen, ohne sich mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinanderzusetzen und aufzuzeigen, inwiefern im konkreten Fall eine erhöhte Gefahr einer landwirtschaftsfremden Nutzung oder ein besonderes (über das Trennungsgebot hinausgehendes) Interesse am Rückbau bestehe.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Es werden keine Kosten erhoben.

3.

Der Kanton Zürich hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Grüningen, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. November 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Gerber