Municipality not entitled to appeal in voting-rights caseKI-generiert

1C_43/2024

Urteil vom 9. Dezember 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Weiach,
Stadlerstrasse 7, 8187 Weiach,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Gemeinderat,
und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta, M&R Rechtsanwälte AG, Grütstrasse 55, Postfach 42, 8802 Kilchberg ZH,

gegen

Werner Ebnöther,
Leestrasse 29, 8187 Weiach,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Aufhebung einer kommunalen Abstimmung über die Bewilligung eines Kredits für ein Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 7. Dezember 2023 (VB.2023.00508).

Sachverhalt:

A.

Der Gemeinderat Weiach unterbreitete den Stimmberechtigten der Gemeinde Weiach für die Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023 zwei Kreditvorlagen: Als Hauptantrag die Bewilligung eines Kredits von Fr. 28,3 Millionen für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" und - für den Fall, dass der Hauptantrag angenommen würde - die Bewilligung eines zusätzlichen Kredits von Fr. 3,2 Millionen für den Bau einer Tiefgarage (inkl. Sanierung Sportanlage).
Noch vor dem Abstimmungstag erhob Werner Ebnöther am 24. Mai 2023 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Dielsdorf und beantragte die Verschiebung der Urnenabstimmung. In der Folge wies der Präsident des Bezirksrats die Gemeinde Weiach mit Verfügung vom 6. Juni 2023 an, die Abstimmung durchzuführen und die Stimmen auszuzählen, jedoch das Abstimmungsresultat einstweilen nur dem Bezirksrat Dielsdorf mitzuteilen und nicht zu publizieren; die Stimmzettel und das unterschriebene Abstimmungsprotokoll seien ordnungsgemäss zu versiegeln. An der Volksabstimmung vom 18. Juni 2023 nahmen die Stimmberechtigten schliesslich den Hauptantrag mit 348 Ja-Stimmen gegen 337 Nein-Stimmen an, während sie den zusätzlichen Kredit mit 307 zu 375 Stimmen ablehnten. Mit Beschluss vom 28. August 2023 wies der Bezirksrat den Rekurs von Werner Ebnöther ab, soweit er darauf eintrat. Zudem wies er den Gemeinderat Weiach an, das Abstimmungsresultat vom 18. Juni 2023 nach Rechtskraft zu publizieren.
Gegen den Beschluss des Bezirksrats gelangte Werner Ebnöther am 6. September 2023 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 7. Dezember 2023 gut und hob die Abstimmung vom 18. Juni 2023 über den Hauptantrag auf. Das Urteil wurde im Wesentlichen dahingehend begründet, dass aufgrund falscher Annahmen zu den Erträgen im der Abstimmung zugrundeliegenden Beleuchtenden Bericht ein Einfluss auf das Abstimmungsergebnis wahrscheinlich sei.

B.

Der Gemeinderat Weiach gelangt am 19. Januar 2024 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Dezember 2023 aufzuheben und demgemäss festzuhalten, dass die kommunale Abstimmung vom 18. Juni 2023 in der Gemeinde Weiach über die Bewilligung eines Kredits für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" gültig sei.
Werner Ebnöther beantragt in seiner Beschwerdeantwort primär, auf die Beschwerde sei infolge nicht eingehaltener Frist nicht einzutreten. Subsidiär sei das Urteil des Verwaltungsgerichts zu bestätigen und die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Der Gemeinderat Weiach hält in einer abschliessenden Stellungnahme an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 66 E. 1.3 mit Hinweis).
Mit dem angefochtenen Endentscheid (Art. 90 BGG) hob die Vorinstanz als letzte kantonale Instanz die kommunale Abstimmung vom 18. Juni 2023 über den Kredit für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" (Hauptantrag) auf. Nachfolgend gilt es insbesondere näher zu prüfen, ob die beschwerdeführende Gemeinde gestützt auf Art. 89 BGG beim Bundesgericht zur Beschwerdeführung gegen dieses eine Stimmrechtssache betreffende Urteil legitimiert ist.

1.1. Als Gemeinde ist die Beschwerdeführerin nicht Trägerin politischer Rechte und deshalb zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der sogenannten Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82 lit. c BGG nicht befugt (vgl. BGE 136 I 404 E. 1.1.1; 134 I 172 E. 1.3.1). In Stimmrechtssachen kann eine Gemeinde auch nicht gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG Beschwerde ans Bundesgericht führen und sich namentlich nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe ein eigenes schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG an der Aufhebung eines kantonalen Entscheids (BGE 136 I 404 E. 1.1.1; 134 I 172 E. 1.3.3). Auch nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist eine Gemeinde nicht zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert. Gestützt auf diese Bestimmung wird ihr indessen die Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zuerkannt, wenn sie rügt, ein mit einer Stimmrechtssache im Zusammenhang stehender kantonaler Entscheid verletze Garantien, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, namentlich die Gemeindeautonomie (BGE 136 I 404 E. 1.1.2 f.; vgl. zum Ganzen Urteil 1C_465/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 1.2).
Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und ob diese im konkreten Fall verletzt worden ist, sind grundsätzlich Fragen der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 146 I 36 E. 1.4; 136 I 404 E. 1.1.3; Urteil 1C_119/2023 vom 25. Juli 2023 E. 1.2; je mit Hinweisen). Für das Eintreten reicht aus, wenn sich die Gemeinde in vertretbarer Weise auf einen ihr zustehenden Autonomiebereich beruft (vgl. BGE 141 I 36 E. 1.2.4; 140 I 90 E. 1.1; Urteile 2C_756/2015 vom 3. April 2017 E. 1.3.4, nicht publ. in: BGE 143 I 272; 1C_559/2022 vom 28. Oktober 2024 E. 2.2). In der Beschwerde ist jedoch immerhin darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (vgl. BGE 133 II 353 E. 1; vgl. Urteil 1C_399/2022 vom 27. November 2023 E. 1.3). Die Gemeinde muss bei einer Autonomiebeschwerde begründen, worin die behauptete Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. Urteil 1C_70/2017 vom 18. Juli 2017 E. 1.2.1; siehe auch BGE 140 I 90 E. 1.1).

1.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich in ihrer Beschwerde auf die Gemeindeautonomie. Sie macht geltend, die streitgegenständliche Abstimmung betreffe einen Ausgabenbeschluss in einer rein kommunalen Angelegenheit, weshalb die Aufhebung dieser kommunalen Abstimmung einen Eingriff in die Gemeindeautonomie darstelle. Zudem sei ihr bei der Formulierung des Beleuchtenden Berichts zur Abstimmung ein Beurteilungsspielraum zugekommen, der durch die Vorinstanz in willkürlicher Anwendung der kantonalen Bestimmungen über die politischen Rechte verletzt worden sei.

1.3. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auf kantonaler Ebene ist die Gemeindeautonomie in Art. 85 KV/ZH (SR 131.211) festgehalten. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433 E. 4.1; 146 I 83 E. 2.1; je mit Hinweisen). Eine Gemeinde kann sich namentlich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde im Autonomiebereich ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die einschlägigen Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet (vgl. BGE 144 I 193 E. 7.4.1 mit Hinweisen). Im Bereich der politischen Rechte ist die den Gemeinden eingeräumte Autonomie im Allgemeinen gering (STEINMANN/MATTLE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 73a zu Art. 89).

1.4. Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war die Frage, ob im Zuge der Volksabstimmung über die Bewilligung des Kredits für das Gemeindeinfrastruktur-Bauprojekt "Zukunft8187" die politischen Rechte der Stimmbevölkerung respektiert wurden. Konkret ging es um die Anwendung von Art. 34 Abs. 2 BV sowie § 64 f. des Gesetzes des Kantons Zürich vom 1. September 2003 über die politischen Rechte (GPR/ZH; LS 161) und damit zusammenhängend im Wesentlichen um die Frage, ob mit den Erläuterungen der Beschwerdeführerin im Beleuchtenden Bericht die Abstimmungsfreiheit der Stimmbevölkerung verletzt worden ist.
Die Vorinstanz gelangte dabei zusammengefasst zum Ergebnis, die Beschwerdeführerin habe im Beleuchtenden Bericht die Finanzierbarkeit des Projekts "Zukunft8187" und insbesondere die notwendige Erhöhung des Steuerfusses in erheblichem Masse falsch dargestellt und damit ihre aus der Abstimmungsfreiheit abgeleitete Pflicht zur sachlichen und verhältnismässigen Information verletzt.

1.5. Das kantonale Gesetz über die politischen Rechte enthält konkrete Vorgaben, wie die Stimmbevölkerung im Vorfeld über eine Abstimmungsvorlage zu informieren ist. So wird gemäss § 64 Abs. 1 GPR/ZH zu einer Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht verfasst. Darin sind nebst einer Erläuterung der Vorlage auch die wesentlichen Vor- und Nachteile, die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission sowie die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung aufzuführen (vgl. § 64a Abs. 1 GPR/ZH). Der Beleuchtende Bericht wird vom Gemeindevorstand verfasst (§ 64a Abs. 2 GPR/ZH).
Auf Bundesebene ist sodann Art. 34 BV zu berücksichtigen. Nach Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 1 E. 4.1, 259 E. 4.3; 143 I 92 E. 3.3 mit Hinweis; Urteil 1C_343/2022 vom 30. Dezember 2022 E. 3.1).
Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (1C_343/2022 vom 30. Dezember 2022 E. 3.2). Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie unter anderem mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahr. Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 282 E. 4.1). Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (BGE 145 I 1 E. 5.2.1, 175 E. 5.1, 282 E. 5.1; 140 I 338 E. 5.1 mit Hinweisen). Das Gebot der Sachlichkeit verbietet, über den Zweck und die Tragweite einer Vorlage falsch zu orientieren, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben. Für negative Bewertungen (z.B. von Argumenten des Referendumskomitees) müssen gute Gründe bestehen (BGE 145 I 282 E. 5.1 mit Hinweisen; Urteil 1C_108/2024 vom 31. Oktober 2024 E. 2.2).

1.6. Angesichts der soeben dargelegten Grundlagen im kantonalen Gesetzesrecht und in der Bundesverfassung ist nicht ersichtlich, inwieweit der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der vorliegenden Angelegenheit ein von der Gemeindeautonomie geschützter relativ erheblicher Entscheidungsspielraum zukommt.

1.6.1. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass der Ausgabenbeschluss eine rein kommunale Angelegenheit sei und die Aufhebung dieser kommunalen Abstimmung einen Eingriff in die Gemeindeautonomie darstelle, geht ihr Vorbringen von vornherein an der Sache vorbei. Ungeachtet dessen, dass die Beschwerdeführerin nicht näher darlegt, inwieweit ihr in diesem Zusammenhang eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, ist für das vorliegende Verfahren ohnehin nicht entscheidend, ob der Beschwerdeführerin im Allgemeinen hinsichtlich Ausgabenbeschlüssen Autonomie zukommt. Es ging im vorinstanzlichen Verfahren gerade nicht um eine inhaltliche Überprüfung des kommunalen Beschlusses, im Rahmen derer die Vorinstanz die Prüfungsbefugnis in einem allfälligen Gemeindeautonomiebereich überhaupt hätte überschreiten können. Vielmehr war durch die Vorinstanz zu prüfen, ob der Ausgabenbeschluss ohne Verletzung der politischen Rechte der Stimmbevölkerung formell korrekt zustande gekommen ist (vgl. auch Urteil 1C_465/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 3.3 in fine). Einer allfälligen Autonomie hinsichtlich Ausgabenbeschlüssen kommt daher für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung zu.

1.6.2. Die Beschwerdeführerin leitet sodann aus § 64 f. GPR/ZH eine ihr zukommende Autonomie ab. Sie bringt vor, ihr stehe beim Verfassen des Beleuchtenden Berichts ein Beurteilungsspielraum zu. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin über einen gewissen Spielraum verfügt, wie sie die Erläuterungen zu einer Abstimmung im Einzelnen formuliert. Dies liegt in der Natur der Sache, muss doch jede Abstimmungsvorlage mit dem jeweiligen Gegenstand individuell beschrieben werden. Ein solcher Spielraum bei der Formulierung darf indes nicht verwechselt werden mit den grundsätzlichen Anforderungen an den Inhalt von Abstimmungserläuterungen. Diese Anforderungen sind im kantonalen Recht abschliessend geregelt (vgl. § 64 f. GPR/ZH) und ergeben sich im Übrigen bereits aus Art. 34 Abs. 2 BV und der reichen Rechtsprechung dazu. Insbesondere das Gebot der Sachlichkeit verbietet es der Gemeinde - unabhängig von einem Spielraum bei der Formulierung - über den Zweck und die Tragweite einer Vorlage falsch zu orientieren (vgl. E. 1.5 hiervor). Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, inwieweit der Beschwerdeführerin mit Blick auf die aus der Abstimmungsfreiheit abgeleitete Pflicht zur sachlichen und verhältnismässigen Information eine von der Gemeindeautonomie geschützte, relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommen soll.

1.7. Zusammengefasst legt die Beschwerdeführerin nicht in hinreichend substanziierter Weise dar, dass ihr hinsichtlich der vorinstanzlichen Beurteilung der Verletzung der Abstimmungsfreiheit im Zusammenhang mit der Abstimmung über den Ausgabebeschluss für das Projekt "Zukunft8187" Autonomie zukommen würde. Dies ist auch nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin ist somit nach dem zuvor Ausgeführten (vgl. E. 1.1) in der vorliegenden Angelegenheit zur Beschwerdeführung beim Bundesgericht nicht legitimiert.

2.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Da die beschwerdeführende Gemeinde in ihrem amtlichen Wirkungskreis unterliegt und die vorliegende Angelegenheit nicht ihre Vermögensinteressen betrifft, werden ihr keine Kosten auferlegt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner ist sodann praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Für das bundesgerichtliche Verfahren werden keine Kosten erhoben und wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. Dezember 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen