1C_420/2017
Urteil vom 31. August 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Stiftung A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Claudia Steiger,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Gemeinderat Bülach,
8180 Bülach.
Gegenstand
Gestaltungsplan,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 15. Juni 2017 (VB.2016.00605).
Die Baudirektion des Kantons Zürich setzte am 18. Mai 2015 den kantonalen Gestaltungsplan "Jagdschiessanlage Widstud, Bülach" (fortan: JSA) fest. Das Projekt soll auf dem Areal der Kiesgrube Widstud im nördlichen Gemeindegebiet von Bülach realisiert werden und die drei bisherigen Anlagen in Embrach, Meilen und Pfäffikon ersetzen. Vorgesehen sind verschiedene Schiessanlagen für die Aus- und Weiterbildung der Zürcher Jägerschaft mit einer eingeschränkten Mitbenutzung durch Sportschützen, Schulungsräume, eine Büchsenmacherei, ein Restaurant sowie 120 Autoabstellplätzen. Zuvor hatte der Kantonsrat am 24. Juni 2013 eine Teilrevision des kantonalen Richtplans beschlossen und das Gebiet Widstud als Standort für den Neubau einer Jagdschiessanlage bezeichnet.
Dagegen erhob die Stiftung A.________ (fortan: Stiftung) Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses führte einen Augenschein durch und verpflichtete die Baudirektion zur Vornahme von zusätzlichen Lärmmessungen, zu denen sich die Rekurrentin äussern konnte. Am 1. September 2016 hiess es den Rekurs teilweise gut und wies die Sache an die Baudirektion zurück, um den kantonalen Gestaltungsplan wie folgt zu überarbeiten: Die Anzahl der Fahrzeugabstellplätze und die für die Verpflegung notwendige Fläche seien im Sinne der Erwägungen zu reduzieren und auf ein öffentliches Restaurant zu verzichten. Die als Schulungsraum notwendige Fläche sei neu zu definieren. Die Fläche der Büchsenmacherei sei auf 400 m² zu verkleinern. Die Betriebszeiten sowie die Sondernutzung an Sonn- und allgemeinen Feiertagen seien im Sinne der Erwägungen zu präzisieren bzw. zu ergänzen. Die Gestaltungsplanvorschriften seien im Rahmen der Rückweisung, sofern notwendig, generell anzupassen. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
Dagegen führte die Stiftung am 4. Oktober 2016 Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 15. Juni 2017 ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die Stiftung am 22. August 2017 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid und die mit Verfügung vom 18. Mai 2015 erfolgte Festsetzung des Gestaltungsplanes Jagdschiessanlage Widstud seien aufzuheben. Eventualiter sei der Gestaltungsplan zur Überarbeitung insbesondere der folgenden Punkte zurückzuweisen:
Der Betrieb sei auf eine Jagdschiessanlage zu beschränken und der erforderliche Perimeter sowie die Betriebszeiten und Betriebsintensität seien entsprechend zu reduzieren.
Die einzelnen Vorschriften des Gestaltungsplans (im Folgenden GPV] seien wie folgt abzufassen:
Art. 1: (...) Die Anlage soll an den gesamten Bedarf an jagdlicher Schiesskapazität für praktische Ausbildung, Training und praktische Weiterbildung im Kanton Zürich sowie das festgelegte Kontingent des sportlichen Schiessens abdecken beitragen.
Art. 6 Absatz 2 [neu]: Die Betriebsbewilligung darf erst erteilt werden, wenn die Anlage mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossen ist.
Art. 7b) : Im Baubereich B1: Hauptgebäude mit allgemeinen Erschliessungsflächen, Technikräumen, sanitären Einrichtungen, Lagern, Büro- und Verwaltungsräumen, Schulungsräumen, einer Büchsenmacherei mit Werkstatt und Verkaufsladen (beschränkt auf Artikel für Jagd-/Schiessbedarf), Restaurationsbetrieb, einer Werkstatt mit Verkaufsbereich für den Erwerb der vorgegebenen Produkte, Schiesskino, Indoorschiessanlagen (ohne Paintball, Combat oder ähnlichem) sowie gedeckter, lärmabsorbierend ausgestaltetem Abschussbereich für die Kugelanlagen im Freien. Sämtliche Flächen sind auf das für den Betrieb der Jagdschiessanlage zwingend erforderliche Mass zu beschränken.
Zu Art. 7d) : [Die für die Kugelschiessanlage vorzusehenden Lärmschutzmassnahmen seien in Art. 7d) dahingehend zu definieren, dass die Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 9 der Lärmschutzverordnung eingehalten werden.]
Art. 7e) : [sei wie folgt zu ersetzen]: Jagdliche Schrotschiessanlagen im Freien, inklusive Lärmschutzmassnahmen [Die vorzusehenden Lärmschutzmassnahmen seien in Art. 7e) dahingehend zu definieren, dass die Belastungsgrenzwerte gemäss Anhang 9 der Lärmschutzverordnung eingehalten werden].
Art. 9 Abs. 1: In den Baubereichen sind (...) zu gestalten, dass möglichst wenig Fläche beansprucht undeine besonders gute...
Art. 9 Abs. 2: Dachflächen sind so zu gestalten, dass sie extensiv begrünt werden können. (...)
Art. 9 Abs. 3: Die Ausgestaltung (...) ergibt sich im Weiteren aus den technischen (...)
Art. 11 Abs. 1: Die Jagdschiessanlage hat bei sämtlichen im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung bestehenden, für eine Wohn- oder Arbeitsnutzung heute oder künftig verwendbaren Gebäuden die Planungswerte gemäss... einzuhalten. Sollte sich nach Inbetriebnahme erstellen, dass der verursachte Lärm die Bevölkerung trotz Einhaltung der Planungswerte in ihrem Wohlbefinden erheblich stört, ist der Betrieb soweit einzuschränken, dass er keine erhebliche Störung verursacht.
Art. 11 Abs. 3 lit. c: [streichen, da ausserhalb Baugebiet keine Trap- und Skeet-Anlage erstellt werden kann].
[neu] Art. 11 Abs. 3 lit. e: Es dürfen pro Jahr auf der Jagdschiessanlage Widstud nicht mehr als 207'000 Schüsse abgegeben werden. Ist das Maximum zulässiger Schüsse erreicht, ist der Betrieb einzustellen. Der Betreiber teilt die Anzahl abgegebener Schüsse jährlich den vom Lärm betroffenen Liegenschafteneigentümern wie auch der Stadt Bülach mit.
Art. 11 Abs. 4 1. Satz: Die Einhaltung der Planungswerte ist vor Erteilung einer Baubewilligung durch Lärmsimulationen zu verifizieren und hinsichtlich ihrer Störungswirkung auf die Bevölkerung zu bewerten. In der Betriebsphase ist die Einhaltung der Planungswerte und der Ausschluss erheblicher Störungen der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden durch die jährliche Erhebung der Betriebszahlen (...) im Rahmen des Controllings sowie durch weitere Messungen bei wesentlichen Veränderungen halbjährliche Messungen bei Volllast zu verifizieren.
Art. 11 Abs. 4 2. Satz: ersetzen durch: Können die Planungswerte im Betrieb nicht eingehalten werden oder wird die Bevölkerung durch den Betrieb in ihrem Wohlbefinden erheblich gestört, ist der Betrieb bis zur Sanierung einzustellen.
Art. 12 Abs. 1: ergänzen mit: Die Schadstoffwerte sind der Gemeinde Bülach mitzuteilen.
Art. 13 [Titel] Auf der Anlage zugelassene Produkte, (...)
Art. 13 Abs. 1: ersetzen durch: Auf der Anlage dürfen nur Munition und Wurfscheiben verwendet werden, die dem neuesten Stand der Technik und den neuesten ökologischen Erkenntnissen entsprechen. Zur Gewährleistung dieser Bedingungen sowie zur Erfassung der Anzahl abgegebener Schüsse müssen die Produkte auf der Anlage bezogen werden.
Art. 13 Abs. 2 und 3 werden zu Abs. 2: Bei sämtlichen Anlagen sind die verschossene Munition, das Schrot und die Wurfscheiben mit geeigneten Systemen vollständig aufzufangen, einzusammeln und laufend umweltgerecht zu entsorgen oder zu verwerten.
Art. 16: [Die ökologischen Auflagen seien an besonders gefährdeten Arten auszurichten, so dass ein effektiver ökologischer Mehrwert entsteht.]
Art. 17: (...) Zur Kompensation sind im Kanton Zürich durch Aufwertung von minderwertigem Boden 3.7 Hektaren Fruchtfolgeflächen in einer dem Verlust gleichwertigen Qualität zu erstellen. Der Ersatz der Fruchtfolgeflächen ist im Detail zu planen. Die Baufreigabe kann erst erteilt werden, wenn die Umsetzung der Aufwertung in Ausführung begriffen ist. Die Betriebsbewilligung setzt den Abschluss der Bodenaufwertung voraus.
Art. 18 Einfügen eines 2. Satzes: Die betroffenen Anstösser sind in Form der Anhörung in den Reglementserlass einzubeziehen. Einfügen eines 4. Satzes: Das Betriebsreglement muss überarbeitet werden, sollten sich im Betrieb negative Auswirkungen auf die Nachbarschaft, die Erschliessungsträger oder auch den Wildtierkorridor zeigen.
Art. 19: [neu] Die Anlage dient allein der Ausbildung von Jägern und kann entsprechend nur von Jägern und Personen, die die Jagdausbildung absolvieren, genutzt werden. Ausgebildete oder in Ausbildung befindliche Jäger und Sportschützen werden auf der Jagdschiessanlage Widstud mittels Chipkarte oder ähnlichem System individuell registriert. Es können sich nur Jäger mit Wohnsitz im Kanton Zürich registrieren lassen.
Art. 19 Abs. 2-5 seien ersatzlos zu streichen.
Art. 20 Abs. 2 [neu Abs. 1, da ein öffentliches Restaurant gemäss vorinstanzlichem Entscheid nicht realisiert werden kann]: Die Aussenanlagen dürfen an maximal 135 Schiesshalbtagen im Jahr in Betrieb sein.
Art. 20 Abs. 3 [neu Abs. 2]: Die Aussenanlagen dürfen an Werktagen (Montag bis Samstag) am Morgen nicht vor 8.00 Uhr und am Abend bis maximal um 19.00 Uhr geöffnet sein. Über Mittag ist eine Ruhepause von einer Stunde einzuhalten von Montag bis Freitag von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und an Samstagen von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr in Betrieb sein.
Art. 20 Abs. 4 [neu Abs. 3]: An Nachmittagen von Montag bis Freitag, am Samstagmorgen und an Sonn- und allgemeinen Feiertagen oder ausserhalb der Betriebszeiten ist die Benutzung der Aussenanlagen nicht zulässig. Für die Nachmittage von Montag bis Freitag und an Samstagmorgen können während der Schulferien von der Baudirektion bei ausgewiesenem Bedarf Ausnahmen bewilligt werden. Die maximalen Öffnungszeiten von 08.00 bis 12.00 und 14.00 bis 18.00 Uhr und die maximale Anzahl Schiesshalbtage pro Jahr dürfen nicht überschritten werden. nur an maximal 4 Sonderanlässen pro Jahr zulässig, die von der Baudirektion bewilligt werden müssen.
[neu] Art. 21 Im Grundbuch ist eine Rückbaupflicht anzumerken (Art. 44 RPV [Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000]) auf den Zeitpunkt, in dem die Aus- und Weiterbildung der Jäger in der heutigen Form auf der Jagdschiessanlage Widstud nicht mehr erforderlich ist.
Die Baudirektion und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hält den Bedarf für die Jagdschiessanlage für ausgewiesen; der dafür gewählte Standort sei nicht zu beanstanden.
Das Bundesamt für Umwelt kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, das angefochtene Urteil sei konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) erachtet die Interessen am Erhalt von Fruchtfolgeflächen (FFF) als ausreichend gewahrt.
Die Beschwerdeführerin hat am 4. Juni 2018 zu den Vernehmlassungen Stellung genommen; sie hält an ihren Anträgen fest.
Das BLW hat am 15. Juni 2018 auf eine weitere Stellungnahme verzichtet; die übrigen Verfahrensbeteiligten haben sich nicht mehr geäussert.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d BGG).
1.1. Allerdings handelt es sich nicht um einen Endentscheid: Der verwaltungsgerichtliche Entscheid schliesst das kantonale Gestaltungsplanverfahren nicht ab, sondern die Baudirektion muss den Gestaltungsplan und dessen Vorschriften noch gemäss den Erwägungen des Baurekursgerichts überarbeiten. Gewisse Vorgaben sind so präzise, dass sie ohne Weitere Prüfung umgesetzt werden können; bei anderen verbleibt der Baudirektion dagegen noch ein Entscheidspielraum. Dies gilt namentlich in Bezug auf Anzahl und Lage der Parkplätze sowie Grösse der Schulungsräume. Diese Elemente sind wesentlicher Bestandteil des Gestaltungsplans. Es kann auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass ihre definitive Ausgestaltung einen Einfluss auf die im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Fragen haben könnte, z.B. zum Biotopschutz (aufgrund der Nähe der Parkierungsfläche zum Biotop im Simeligraben und zum nationalen Wildkorridor).
Der angefochtene Entscheid ist daher als Zwischen- und nicht als End- oder Teilendentscheid zu qualifizieren.
1.2. Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide, die nicht Zuständigkeits- oder Ausstandsfragen betreffen, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b); diese Voraussetzungen sind grundsätzlich von der Beschwerdeführerin darzulegen (BGE 134 II 137 E. 1.3.3 S. 141).
Da der verwaltungsgerichtliche Zwischenentscheid noch mit Beschwerde gegen den Endentscheid mitangefochten werden kann, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführerin ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entstehen könnte. Sie macht auch nicht geltend, dass es aufgrund der Verfahrensdauer oder anderer spezieller Umstände rechtsstaatlich unzumutbar wäre, sie auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen.
Die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG liegen ebenfalls nicht vor: Zwar könnte bei Gutheissung der Beschwerde ein Endentscheid herbeigeführt werden; dagegen bedarf die der Baudirektion übertragene Überarbeitung des Gestaltungsplans keines weitläufigen Beweisverfahrens.
Art. 93 BGG will vermeiden, dass sich das Bundesgericht mehrfach mit derselben Sache auseinandersetzen muss. Diese Gefahr besteht vorliegend, betont die Beschwerdeführerin doch selbst, dass sie wiederum Rechtsmittel einlegen könne, falls die Anweisungen des Rekursentscheids von der Baudirektion nicht korrekt umgesetzt würden.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Baudirektion Kanton Zürich, dem Gemeinderat Bülach, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Raumentwicklung, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Landwirtschaft sowie dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. August 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber