{T 0/2}
1C_420/2015
Urteil vom 22. April 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Luzius Schmid,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Luzein,
vertreten durch Rechtsanwältin Rita Marugg,
B.B.________,
Erbengemeinschaft D.________,
p.A. Regula Zürrer-Hotz,
E.E.________ und F.E.________,
G.G.________ und H.G.________.
Gegenstand
Quartierplan Sandegga,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 16. Juni 2015.
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Luzein beschlossen an der Ge- meindeversammlung vom 16. Juni 2006 unter anderem den Zonenplan/Generellen Gestaltungsplan (ZP/GGP) Pany 1:2'000 und 1:10'000. Dieser legt im Gebiet Sandegga eine Quartierplanpflicht fest, welche sich über die Parzellen 1599 (Teil), 1963, 1600, 1601, 1603, 1986 und 1248 (Teil) erstreckt. Ziel dieser Quartierplanpflicht war insbesondere die verkehrsmässige Erschliessung des noch unüberbauten, eingeschlossenen Bauzonenteils von Parzelle 1248 sowie der beiden überbauten Parzellen 1603 und 1986. Dabei ging die Gemeinde davon aus, dass diese von Norden (oben) ab der Sandeggastrasse erfolgen würde.
Dagegen erhob J.________ (Eigentümer der Parzelle 1963) Planungsbeschwerde an die Regierung. Er verlangte, die Quartierplanpflicht auf die Parzellen 1604 und 1611 auszudehnen, um weitere Erschliessungsvarianten (von Osten bzw. Westen her) nicht von vornherein auszuschliessen. Die Regierung wies die Beschwerde ab und genehmigte die Pläne, einschliesslich die Abgrenzung des Quartierplanpflichtperimeters Sandegga, mit Beschluss vom 16. April 2007.
Im Juni 2007 erliess der Gemeindevorstand Luzein den Einleitungsbe- schluss für das Quartierplanverfahren Sandegga und legte das Quartierplangebiet entsprechend dem im ZP/GGP vorgesehenen Perimeter fest, d.h. auf den Parzellen 1599, 1963, 1600, 1601, 1603, 1986 und dem in der Bauzone liegenden Teil von Parzelle 1248. Die dagegen erhobenen Einsprachen wies der Gemeindevorstand am 24. Juli 2007 ab. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft.
Bei der Erarbeitung der Quartierplanung Sandegga durch die Gemeinde zeigte sich, dass die Erschliessungsvariante von oben (Norden) auf grössere Opposition stiess als diejenige von unten (Osten) ab der St. Antönierstrasse, die der beauftragte Planer ebenfalls in Betracht gezogen hatte. Daraufhin leitete die Gemeinde eine Teilrevision der Ortsplanung ein, um die Erschliessungsvariante von Osten zu ermöglichen. Am 18. Dezember 2008 verabschiedeten die Stimmberechtigten den ZP/GGP 1:1'000 Sandegga-Vals. Darin wurden ca. 1'700 m² von Parzelle 1248 neu eingezont und der Perimeter der Quartierplanpflicht auf diese Neueinzonungsfläche sowie auf Parzelle 1611 ausgedehnt; über die neu eingezonte Fläche wurde ein "Anschlusspunkt Quartiererschliessung" festgelegt.
Dagegen erhoben B.B.________ und C.B.________ (Eigentümer der Parzellen 1248 und 1611) Planungsbeschwerde an die Regierung. Diese hiess die Beschwerde am 19. Mai 2009 gut und verweigerte dem ZP/GGP mit Erschliessungsreglement 1:1'000 Sandegga-Vals vom 18. Dezember 2008 die Genehmigung.
Die dagegen erhobene Beschwerde der Gemeinde Luzein wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 15. Dezember 2009 ab; das Urteil (R 09 49) erwuchs in Rechtskraft. Es blieb somit beim Quartierplanperimeter aus dem Jahr 2007.
Der Quartierplan Sandegga wurde erstmals im September 2012 öffentlich aufgelegt und aufgrund der Einsprachen mehrmals überarbeitet. Im Juni 2014 erfolgte die dritte öffentliche Auflage. Diese sieht die Schaffung einer neuen Parzelle 2048 für die Quartierstrasse ab der Sandeggastrasse vor. Dagegen erhoben unter anderem A.________ (Miteigentümerin von Parzelle 1601), I.________ (Eigentümerin von Parzelle 1599) und J.________ Einsprache mit dem Antrag, das Quartierplangebiet sei von unten her zu erschliessen.
Der Gemeindevorstand wies diese Einsprache am 26. August 2014 ab und erliess den Quartierplan.
Die dagegen erhobene Beschwerde von A.________, I.________ und J.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 16. Juni 2015 ab.
Mit elektronisch zugestellter Eingabe vom 31. August 2015 erhob A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 16. Juni 2015 und die Quartierplanung, insbesondere die Erschliessungsplanung, seien aufzuheben. Das Quartierplangebiet Sandegga sei von unten her, von der Strasse Parzelle 1607 (recte: 1612) her, zu erschliessen. Über den Raum zwischen den Parzellen 1599 und 1963 einerseits und der Parzelle 1601 andererseits sei keine zusätzliche (neue) Erschliessungsstrasse zu führen.
Die Gemeinde Luzein schliesst auf Abweisung der Beschwerde. B.B.________ beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts wurde verspätet eingereicht. Die übrigen Beteiligten haben sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Beschwerdeführerin hat keine Replik eingereicht.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin der Parzelle 1601, von der Boden für die Verbreiterung bzw. den Neubau der Quartierstrasse beansprucht wird, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG vor, wonach die volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleistet sei. Das Verwaltungsgericht habe die streitige Planung nicht voll überprüft und insbesondere keine Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle vorgenommen. Statt dessen habe es unzulässigerweise auf das Ermessen der Gemeinde und auf die Zurückhaltung verwiesen, die sich das Verwaltungsgericht bei lokalen Anliegen gegenüber der Gemeinde auferlege.
Es habe eine Interessenabwägung zwischen verschiedenen Erschliessungsvarianten mit dem Argument abgelehnt, dass das Quartierplangebiet nicht mehr abgeändert werden könne. Dies treffe nicht zu: Sollte sich im Rahmen einer fundierten und korrekten Interessenabwägung zeigen, dass die Zufahrt zu den beabsichtigten Neubauten zu überwiegenden Nachteilen für die bestehende Überbauung führe, so dürfe die Verbindungsstrasse vom öffentlichen Strassennetz zum Quartierplangebiet auch auf Bauland erstellt werden, das ausserhalb der engeren Quartierplangrenzen liege.
In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin, dass das Verwaltungsgericht sich die notwendige Sachkenntnis durch den beantragten Augenschein hätte verschaffen können; der Verzicht darauf verletze ihren Anspruch auf rechtliches Gehör.
Das Verwaltungsgericht lehnte die von der Beschwerdeführerin verlangte umfassende Interessenabwägung unter Einbezug von Erschliessungsvarianten ab der St. Antönierstrasse ab, weil diese über Land ausserhalb des Quartierplanperimeters führten und damit auf eine Abänderung des Quartierplangebiets hinausliefen. Die Beschwerdeführer hätten es unterlassen, gegen den Einleitungsbeschluss, mit dem der Quartierplanperimeter festgelegt wurde, Beschwerde zu erheben. Im weiteren Verfahren könnten gemäss Art. 16 Abs. 1 und 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 (KRVO; BR 801.110) keine Einwendungen mehr gegen das Planungsgebiet erhoben werden. Die letztlich auf eine Änderung des Quartierplangebiets hinauslaufenden Anträge seien somit verspätet und könnten nicht mehr gehört werden.
3.1. Art. 16 ff. KRVO regeln das Quartierplanverfahren. Danach gibt der Gemeindevorstand zunächst die Absicht zur Einleitung einer Quartierplanung unter Hinweis auf den Zweck der Planung und die Durchführung einer allfälligen Landumlegung bekannt und legt den Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Planungsgebietes öffentlich auf (Art. 16 Abs. 1 KRVO). Während der öffentlichen Auflage kann beim Gemeindevorstand gegen die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens und die Abgrenzung des Planungsgebietes Einsprache erhoben werden. Einwendungen gegen das Verfahren an sich und das Planungsgebiet können im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (Art. 16 Abs. 2 KRVO). Erst nach Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses wird der Quartierplan erarbeitet (Art. 17 Abs. 1 KRVO).
Aus dieser Regelung geht klar hervor, dass Anträge gegen die Festlegung des Plangebiets mit Einsprache und Beschwerde gegen den Einleitungsbeschluss geltend gemacht werden müssen und nicht erst im späteren Quartierplanverfahren. Aus diesem Grund qualifizierte das Bundesgericht den Einleitungsbeschluss als selbstständig anfechtbaren Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG, der (anders als ein Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG) nicht mehr zusammen mit dem Quartierplanbeschluss angefochten werden könne (BGE 140 II 25 E. 1.1 S. 28 f.). Vorbehalten bleibt jedoch die Möglichkeit, im Fall einer erheblichen Änderung der Verhältnisse eine Überprüfung und nötigenfalls eine Änderung des Einleitungsbeschlusses zu verlangen (Art. 21 Abs. 2 RPG).
3.2. Vorliegend war Zweck des Quartierplanverfahrens die verkehrsmässige Erschliessung der Bauparzellen Nrn. 1248, 1603 und 1986. Diesem Zweck entsprechend musste der Quartierplanperimeter das für diese Erschliessung in Betracht kommende Gebiet umfassen, zumal sie mit einer Landumlegung verbunden war. J.________ setzte sich deshalb bereits mit Beschwerde gegen den ZP/GGP Pany für eine Ausdehnung der Quartierplanpflicht auf die Parzellen Nrn. 1604 und 1611 ein, um weitere Erschliessungsvarianten prüfen zu können.
Insofern hätte auch die Beschwerdeführerin Anlass gehabt, den Einleitungsbeschluss vom Juni 2007 anzufechten, der das Plangebiet auf die Parzellen 1599 (Teil), 1963, 1600, 1601, 1603, 1986 und 1248 (Teil) begrenzte und damit auf eine Erschliessung von Norden her angelegt war.
3.3. Fraglich ist daher nur, ob seither eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten ist, die ein Zurückkommen auf den Einleitungsbeschluss rechtfertigen würde.
3.3.1. Diese Frage war bereits Gegenstand der Rechtsmittelverfahren gegen die Ortsplanungsrevision vom 18. Dezember 2008. Damals wollte die Gemeinde die von einer Mehrheit der Grundeigentümer bevorzugte Erschliessung von Osten ab der St. Antönierstrasse ermöglichen, in Abweichung von der ursprünglichen Planung. Die Regierung versagte jedoch dieser Revision und der darin vorgesehenen Erweiterung des Gestaltungsplanpflichtgebiets die Genehmigung. Auch gegen diesen Beschluss erhob die Beschwerdeführerin keine Rechtsmittel. Die Beschwerde der Gemeinde wurde vom Verwaltungsgericht im Urteil R 09 49 vom 15. Dezember 2009 abgewiesen, weil keine erheblichen veränderten Verhältnisse vorlägen, die eine Planänderung rechtfertigen würden. Dieses Urteil erwuchs in Rechtskraft.
3.3.2. Die Beschwerdeführerin macht selbst nicht geltend, dass sich die Verhältnisse seither noch wesentlich verändert hätten; dies ist auch nicht ersichtlich, stehen doch im Wesentlichen noch dieselben Erschliessungsvarianten zur Diskussion. Unter diesen Umständen war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, auf seinen Entscheid von 2009 zurückzukommen, sondern konnte auf diesen verweisen, ohne das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer zu verletzen.
3.4. Das Verwaltungsgericht durfte sich deshalb auf die Prüfung beschränken, ob die von der Gemeinde beschlossene Erschliessungsplanung unter Berücksichtigung des Planungsgebiets, d.h. ohne Beanspruchung von Parzellen ausserhalb des Quartierplanperimeters, recht- und zweckmässig war. Die Beschwerdeführerin hat keine derartigen Erschliessungsalternativen aufgezeigt. Unter diesen Umständen genügte es, wenn das Verwaltungsgericht auf das grosse Planungsermessen der Gemeinde in lokalen Angelegenheiten verwies und betonte, dass die Gemeinde alle sich bietenden Möglichkeiten (mit drei öffentlichen Planauflagen) geprüft hatte.
Im Übrigen entspricht es ständiger bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass die Beschwerdeinstanz im Auge behalten muss, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist; sie darf und muss sich daher - trotz voller Kognition nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG - zurückhalten, wenn es wie hier um lokale Angelegenheiten geht (BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242 mit Hinweisen).
3.5. Waren Erschliessungsvarianten ausserhalb des Quartierplangebiets nicht mehr zu prüfen, durfte das Verwaltungsgericht auch auf den in diesem Zusammenhang beantragten Augenschein verzichten, ohne das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin zu verletzen.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Damit wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Die Gemeinde Luzein obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). B.B.________ war nicht anwaltlich vertreten und hat daher ebenfalls keinen Anspruch auf eine Entschädigung, sofern kein ausserordentlicher Aufwand geltend gemacht wird (vgl. BGE 125 II 518 E. 5b S. 519 f. mit Hinweisen).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Luzein, B.B.________, der Erbengemeinschaft D.________, E.E.________ und F.E.________, G.G.________ und H.G.________, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. April 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber